2015年底至2017年初，受國(guó)內(nèi)外多重因素影響，我國(guó)外匯市場(chǎng)幾度出現(xiàn)較嚴(yán)重的“跨境資本大規(guī)模流出—外匯儲(chǔ)備持續(xù)下降—人民幣貶值壓力增大”負(fù)向螺旋。按照黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，外匯管理部門會(huì)同相關(guān)部門綜合施策，積極采取穩(wěn)定外匯市場(chǎng)的綜合性措施，避免了可能發(fā)生的高強(qiáng)度外匯市場(chǎng)沖擊。
在總結(jié)應(yīng)對(duì)沖擊經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，國(guó)家外匯管理局潘功勝局長(zhǎng)于2017年中提出了跨境資本流動(dòng)“宏觀審慎+微觀監(jiān)管”兩位一體管理框架。
外匯領(lǐng)域微觀監(jiān)管是跨境資本流動(dòng)“宏觀審慎+微觀監(jiān)管”兩位一體管理框架的重要組成部分。結(jié)合國(guó)際國(guó)內(nèi)金融監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)資本項(xiàng)目可兌換進(jìn)程，我國(guó)外匯領(lǐng)域微觀監(jiān)管應(yīng)具備“三支柱”。
外匯領(lǐng)域微觀監(jiān)管的“三支柱”
支柱一是實(shí)需管理、交易真實(shí)性審核，從重事前審批轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)事中事后監(jiān)管，確保現(xiàn)有外匯管理政策有效落地執(zhí)行。
支柱二是行為監(jiān)管，旨在維護(hù)外匯市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，保護(hù)消費(fèi)者、投資者合法權(quán)益。
支柱三是微觀審慎監(jiān)管，避免市場(chǎng)主體過度的外匯風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)，避免由個(gè)體貨幣錯(cuò)配風(fēng)險(xiǎn)、匯率風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致資不抵債，進(jìn)而引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。
“三支柱”也強(qiáng)調(diào)充分發(fā)揮自律機(jī)制補(bǔ)充作用。
當(dāng)前和未來較長(zhǎng)一段時(shí)間的工作重點(diǎn)，是實(shí)需管理、交易真實(shí)性審核（支柱一）。
1996年，我國(guó)實(shí)現(xiàn)經(jīng)常項(xiàng)目可兌換；按照國(guó)際貨幣基金組織（IMF）7大類40項(xiàng)分類標(biāo)準(zhǔn)，目前我國(guó)可兌換和部分可兌換的資本項(xiàng)目已達(dá)37項(xiàng)，占92.5%。當(dāng)前和未來較長(zhǎng)一段時(shí)間，我們工作重點(diǎn)是堅(jiān)持放管結(jié)合，完善實(shí)需管理、交易真實(shí)性審核等制度，增強(qiáng)監(jiān)管有效性，確?，F(xiàn)有外匯管理政策切實(shí)落地，維護(hù)外匯市場(chǎng)穩(wěn)定。
2019年我國(guó)銀行業(yè)所有的客戶跨境收款3.62萬億美元，向境外付款3.59萬億美元，跨境收付合計(jì)7.21萬億美元，充分保障了市場(chǎng)主體合法合規(guī)的跨境收支需要。
未來，隨著人民幣匯率逐步實(shí)現(xiàn)清潔浮動(dòng)，資本項(xiàng)目開放不斷推進(jìn)，外匯領(lǐng)域微觀行為監(jiān)管（支柱二）和外匯領(lǐng)域微觀審慎監(jiān)管（支柱三）的重要性將顯著提升，實(shí)需管理、交易真實(shí)性審核（支柱一）的作用相對(duì)會(huì)下降。
從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看，大部分發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)實(shí)現(xiàn)貨幣自由兌換和匯率自由浮動(dòng)，跨境資金可無因劃轉(zhuǎn)，跨境資本流動(dòng)管理主要是行為監(jiān)管、審慎監(jiān)管和基于“三反”（反洗錢、反恐怖融資、反逃稅）的監(jiān)管。未來隨著改革推進(jìn)，我國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家金融監(jiān)管政策的差異可能會(huì)逐步縮小，外匯領(lǐng)域微觀行為監(jiān)管、微觀審慎監(jiān)管和“三反”也將發(fā)揮越來越重要的作用。
從另一個(gè)維度看，外匯領(lǐng)域微觀監(jiān)管也是功能監(jiān)管的典型模式，無論是金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)還是個(gè)人，無論是境內(nèi)主體還是境外主體，無論是使用外幣現(xiàn)鈔還是現(xiàn)匯，只要其進(jìn)行跨境外匯收支、境內(nèi)外匯劃轉(zhuǎn)、外幣現(xiàn)鈔存取或外匯經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，就被納入監(jiān)管范圍之內(nèi)。
從外匯管理部門的角度來看，目前此類功能監(jiān)管的職責(zé)更多是集中于貨幣匯兌環(huán)節(jié)，還有一些職責(zé)分散在發(fā)展改革委、商務(wù)部、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)等負(fù)責(zé)“交易環(huán)節(jié)”的上中游部門。
支柱1：不斷完善外匯交易真實(shí)性審核/實(shí)需管理方式，確?，F(xiàn)有外匯管理政策有效落地和執(zhí)行
習(xí)近平總書記在中央政治局第十七次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，制度的生命力在于執(zhí)行，要強(qiáng)化制度執(zhí)行力，加強(qiáng)制度執(zhí)行的監(jiān)督，切實(shí)把我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能。外匯領(lǐng)域微觀監(jiān)管政策法規(guī)的有效落地執(zhí)行是外匯管理部門治理能力提升的關(guān)鍵。
一是用金融科技提升非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警水平。針對(duì)外匯形勢(shì)的新特征、新變化，持續(xù)完善非現(xiàn)場(chǎng)檢查指標(biāo)體系，更好地挖掘和使用現(xiàn)有數(shù)據(jù)，避免數(shù)據(jù)“睡覺”問題。豐富數(shù)據(jù)源，及時(shí)發(fā)現(xiàn)跨境資本流動(dòng)的異常情況，夯實(shí)非現(xiàn)場(chǎng)檢查工作基礎(chǔ)。
探索運(yùn)用大數(shù)據(jù)、機(jī)器學(xué)習(xí)、人工智能等技術(shù)，改進(jìn)非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)分析系統(tǒng)功能，提高線索查找精準(zhǔn)度和現(xiàn)場(chǎng)檢查針對(duì)性。充分利用大數(shù)據(jù)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)篩查，使外匯市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)防范關(guān)口前移。重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)外匯領(lǐng)域系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)和高風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)有關(guān)涉匯信息的監(jiān)測(cè)分析。
二是聚焦重點(diǎn)開展現(xiàn)場(chǎng)檢查。加強(qiáng)對(duì)全國(guó)主要銀行、非銀行金融機(jī)構(gòu)和支付機(jī)構(gòu)的檢查。聚焦高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)，重點(diǎn)打擊跨境擔(dān)保、轉(zhuǎn)口貿(mào)易、境外放款、外幣現(xiàn)鈔、特許兌換等外匯業(yè)務(wù)中存在的非法行為。
三是推進(jìn)監(jiān)管部門信息共享和監(jiān)管合作。深化與稅務(wù)、海關(guān)等部門的合作，擴(kuò)大信息和數(shù)據(jù)共享范圍，便利銀行進(jìn)行交易真實(shí)性審核。及時(shí)通報(bào)違規(guī)主體和案例，對(duì)嚴(yán)重違規(guī)主體依法實(shí)施聯(lián)合懲戒措施，形成監(jiān)管合力。配合公安等部門，持續(xù)高壓打擊地下錢莊等違法犯罪活動(dòng)。推進(jìn)金融監(jiān)管的國(guó)際合作。
四是保持外匯領(lǐng)域微觀監(jiān)管政策和執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)跨周期的穩(wěn)定性、一致性和可預(yù)期性。建立既對(duì)標(biāo)國(guó)際規(guī)則，又符合我國(guó)實(shí)際的工作機(jī)制。
支柱2：從批發(fā)市場(chǎng)和零售市場(chǎng)兩個(gè)維度，完善外匯領(lǐng)域微觀行為監(jiān)管
行為監(jiān)管是監(jiān)管部門對(duì)金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)行為的監(jiān)督管理，包括打擊操縱市場(chǎng)和內(nèi)幕交易、反欺詐和誤導(dǎo)、信息披露要求、個(gè)人金融信息保護(hù)、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)/反壟斷、消費(fèi)爭(zhēng)議解決等，維護(hù)公平、公正、有效競(jìng)爭(zhēng)的外匯市場(chǎng)秩序。外匯領(lǐng)域行為監(jiān)管包括對(duì)外匯批發(fā)市場(chǎng)和外匯零售端的行為監(jiān)管。
完善外匯批發(fā)市場(chǎng)行為監(jiān)管是近中期的一項(xiàng)工作重點(diǎn)。
一是建立健全外匯批發(fā)市場(chǎng)法規(guī)體系。修訂1996年《銀行間外匯市場(chǎng)管理暫行規(guī)定》，規(guī)范交易行為。在《外匯管理?xiàng)l例》中增加外匯批發(fā)市場(chǎng)行為監(jiān)管相關(guān)內(nèi)容。參考國(guó)際慣例及我國(guó)外匯批發(fā)市場(chǎng)上最新出現(xiàn)的交易產(chǎn)品和工具等動(dòng)態(tài)發(fā)展，研究及時(shí)出臺(tái)專項(xiàng)指引，形成監(jiān)管法規(guī)體系（如市場(chǎng)信息規(guī)范指引；市場(chǎng)銷售人員行為規(guī)范指引等）。
二是建立外匯批發(fā)市場(chǎng)非現(xiàn)場(chǎng)檢查工作體系。加強(qiáng)數(shù)據(jù)采集，完善統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)，做到對(duì)苗頭性、趨勢(shì)性問題早發(fā)現(xiàn)、早預(yù)警、早處置。
三是建立批發(fā)市場(chǎng)現(xiàn)場(chǎng)檢查工作體系。開展對(duì)外匯批發(fā)市場(chǎng)違法違規(guī)行為的檢查。提升外匯檢查隊(duì)伍專業(yè)能力和水平。同時(shí)，研究銀行間同業(yè)拆借市場(chǎng)、債券市場(chǎng)、外匯市場(chǎng)、黃金市場(chǎng)、大宗商品市場(chǎng)等各類金融批發(fā)市場(chǎng)的監(jiān)管及其規(guī)則的統(tǒng)籌問題。
外匯領(lǐng)域零售端行為監(jiān)管方面，重點(diǎn)是保護(hù)金融消費(fèi)者合法權(quán)益。
黨的十九屆四中全會(huì)指出“堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想”“必須堅(jiān)持一切行政機(jī)關(guān)為人民服務(wù)、對(duì)人民負(fù)責(zé)”“保障人民權(quán)益”“強(qiáng)化消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)”。保護(hù)外匯領(lǐng)域消費(fèi)者合法權(quán)益包括保護(hù)財(cái)產(chǎn)安全權(quán)、知情權(quán)、自主選擇權(quán)、公平交易權(quán)、依法求償權(quán)，以及個(gè)人信息保護(hù)，打擊虛假宣傳、欺詐等行為，維護(hù)公平透明的市場(chǎng)環(huán)境。
一是切實(shí)保護(hù)外匯領(lǐng)域金融消費(fèi)者利益。我國(guó)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》規(guī)定，消費(fèi)者發(fā)生權(quán)益爭(zhēng)議時(shí)，有權(quán)向有關(guān)行政部門投訴。相關(guān)管理部門應(yīng)切實(shí)暢通投訴舉報(bào)渠道，便利金融消費(fèi)者咨詢和糾紛解決，及時(shí)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，支持金融消費(fèi)者依法維權(quán)。
二是督促金融機(jī)構(gòu)提升涉匯經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的合規(guī)性。金融機(jī)構(gòu)應(yīng)科學(xué)設(shè)定業(yè)績(jī)考核目標(biāo)，完善對(duì)一線柜員和管理層的激勵(lì)機(jī)制和培訓(xùn)，不能僅關(guān)注銷售業(yè)績(jī)，更要注重合規(guī)。針對(duì)客戶的業(yè)務(wù)詢問和政策咨詢，應(yīng)客觀、準(zhǔn)確、全面解答，不可推卸責(zé)任、搪塞客戶。
三是引導(dǎo)金融消費(fèi)者主動(dòng)學(xué)習(xí)掌握金融知識(shí)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)特征。引導(dǎo)樹立“自享收益、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”的意識(shí)，提高自我保護(hù)能力，避免被虛假宣傳誤導(dǎo)。引導(dǎo)跟進(jìn)了解有關(guān)政策法規(guī)，自覺養(yǎng)成“參與非法金融活動(dòng)不受法律保護(hù)”的意識(shí)，主動(dòng)遠(yuǎn)離非法金融活動(dòng)。
四是督促有關(guān)主體嚴(yán)格依法合規(guī)開展金融營(yíng)銷宣傳。落實(shí)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范金融營(yíng)銷宣傳行為的通知》要求，規(guī)范廣告行為。
確保現(xiàn)有政策落地是外匯領(lǐng)域微觀行為監(jiān)管的重點(diǎn)，查處違規(guī)是重要抓手。
檢查發(fā)現(xiàn)，相關(guān)監(jiān)管政策和銀行內(nèi)控制度仍存在執(zhí)行不到位的情況。銀行一線柜員要有守護(hù)好外匯領(lǐng)域“國(guó)門”的意識(shí)，將法規(guī)要求落實(shí)到每天每筆具體業(yè)務(wù)中，讓合法合規(guī)的市場(chǎng)主體更加便利，讓違法違規(guī)者無空可鉆。
同時(shí)，監(jiān)管部門也應(yīng)依法查處違規(guī)行為。次貸危機(jī)以來，歐美等國(guó)銀行因金融外匯領(lǐng)域違法違規(guī)行為被處罰大約3500億美元。我國(guó)應(yīng)借鑒歐美國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，立足我國(guó)實(shí)際，明晰外匯市場(chǎng)和跨境金融服務(wù)監(jiān)管規(guī)則，加大對(duì)違法違規(guī)行為的處罰力度。
支柱3：加強(qiáng)跨部門監(jiān)管合作，完善外匯領(lǐng)域微觀審慎監(jiān)管
審慎監(jiān)管是監(jiān)管部門為了防范金融機(jī)構(gòu)資不抵債風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融體系穩(wěn)定，制定資本充足率、資產(chǎn)質(zhì)量、風(fēng)險(xiǎn)集中度、流動(dòng)性、貨幣錯(cuò)配等審慎指引，定期組織現(xiàn)場(chǎng)檢查，監(jiān)測(cè)、評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)狀況，及時(shí)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和處置，維護(hù)金融穩(wěn)定。
隨著我國(guó)深入推進(jìn)全面開放新格局，金融開放度、資本項(xiàng)目開放度、人民幣匯率市場(chǎng)化程度越來越高，外匯領(lǐng)域?qū)徤鞅O(jiān)管需不斷完善、強(qiáng)化。
一是加強(qiáng)監(jiān)管部門監(jiān)管合作和信息共享。外匯管理部門應(yīng)與其他監(jiān)管部門建立機(jī)制，定期交換關(guān)于跨境收支、金融市場(chǎng)、貨幣錯(cuò)配、匯率風(fēng)險(xiǎn)等的監(jiān)管指標(biāo)和監(jiān)測(cè)指標(biāo)信息、檢查處罰信息，及時(shí)溝通市場(chǎng)問題。
二是結(jié)合我國(guó)實(shí)際，外匯管理部門應(yīng)會(huì)同相關(guān)部門，共同研究外匯領(lǐng)域微觀審慎監(jiān)管要求及其可能的逆周期調(diào)節(jié)功能。高度關(guān)注銀行沒有進(jìn)行有效對(duì)沖的外匯貸款風(fēng)險(xiǎn)，以及企業(yè)集團(tuán)境外發(fā)債等活動(dòng)的匯率和外幣利率風(fēng)險(xiǎn)。引導(dǎo)銀行在風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)中充分評(píng)估考慮有關(guān)客戶的貨幣錯(cuò)配風(fēng)險(xiǎn)、匯率風(fēng)險(xiǎn)、大宗商品價(jià)格波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)及相關(guān)套期保值情況等。研究市場(chǎng)主體跨境債務(wù)的隱性擔(dān)保問題，抑制借入未對(duì)沖外幣債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)傾向。
三是對(duì)跨境貿(mào)易和投融資活躍的企業(yè)/企業(yè)集團(tuán)，建立關(guān)于貨幣錯(cuò)配與匯率風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)體系，在此基礎(chǔ)上建立風(fēng)險(xiǎn)提示機(jī)制。對(duì)跨境投資和融資活動(dòng)活躍的企業(yè)/企業(yè)集團(tuán)，密切關(guān)注其貨幣錯(cuò)配與匯率風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)其外匯敞口情況、風(fēng)險(xiǎn)對(duì)沖情況等建立監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系，在此基礎(chǔ)上建立風(fēng)險(xiǎn)提示機(jī)制。會(huì)同相關(guān)部門推動(dòng)企業(yè)提升報(bào)表和數(shù)據(jù)質(zhì)量，便于金融機(jī)構(gòu)全面、準(zhǔn)確評(píng)估相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。
同時(shí)，結(jié)合我國(guó)實(shí)際，研究針對(duì)非金融企業(yè)貨幣錯(cuò)配的監(jiān)管指標(biāo)要求。如印尼對(duì)持有外幣外債的非銀行企業(yè)要求：6個(gè)月內(nèi)到期的凈外匯負(fù)債對(duì)沖比例不得低于25%；外幣資產(chǎn)/本季度末起3個(gè)月內(nèi)到期的外幣負(fù)債的比例不得低于70%；持有外幣外債的企業(yè)信用評(píng)級(jí)不得低于BB-（由印尼央行認(rèn)可的評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估）。
四是引導(dǎo)企業(yè)樹立“財(cái)務(wù)中性”管理理念。持續(xù)向市場(chǎng)主體宣傳“風(fēng)險(xiǎn)中性”的財(cái)務(wù)管理理念，正確看待“套保虧損”與實(shí)際損失的關(guān)系，正確看待套保成本和企業(yè)財(cái)務(wù)管理成本正常支出的關(guān)系。支持符合條件的中資企業(yè)在依法合規(guī)、風(fēng)險(xiǎn)可控、商業(yè)可持續(xù)的前提下，參與境內(nèi)外、場(chǎng)內(nèi)外衍生品交易。
五是守土有責(zé)，加強(qiáng)跨境金融服務(wù)的市場(chǎng)準(zhǔn)入管理。市場(chǎng)準(zhǔn)入也是外匯領(lǐng)域微觀審慎監(jiān)管的重要組成部分。金融科技快速發(fā)展促進(jìn)了跨境交付模式（如金融機(jī)構(gòu)在一國(guó)領(lǐng)土內(nèi)向另一國(guó)領(lǐng)土內(nèi)的消費(fèi)者提供金融服務(wù)）下的金融服務(wù)創(chuàng)新，但也滋生了跨境“無照駕駛”等違法違規(guī)問題。
我國(guó)金融業(yè)必須不斷擴(kuò)大開放，境外機(jī)構(gòu)在我國(guó)開展金融活動(dòng)必須依法履行我國(guó)“金融牌照”等有關(guān)規(guī)則要求，以持有的外國(guó)牌照在我國(guó)展業(yè)屬于“無照駕駛”，牌照要有國(guó)界。
我相關(guān)金融監(jiān)管部門必須守土有責(zé)，嚴(yán)查重罰跨境在我境內(nèi)“無照駕駛”行為及其涉及的跨境非法金融廣告，外匯管理部門必須繼續(xù)嚴(yán)懲涉及的違法違規(guī)跨境資金流動(dòng)行為。此外，應(yīng)進(jìn)一步研究跨境金融服務(wù)的行為監(jiān)管問題，并加強(qiáng)跨國(guó)合作，注重保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益。
隨著我國(guó)改革開放不斷推進(jìn)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)更加融入全球經(jīng)濟(jì)、金融市場(chǎng)更加融入全球金融市場(chǎng)，人民幣匯率市場(chǎng)化過程中波動(dòng)幅度加大，跨境資本流動(dòng)更加自由、便利，市場(chǎng)主體匯率風(fēng)險(xiǎn)管理越來越重要，監(jiān)管部門加強(qiáng)外匯市場(chǎng)監(jiān)管、維護(hù)外匯市場(chǎng)良性秩序、防范外部風(fēng)險(xiǎn)跨境傳染越來越重要。在實(shí)踐中不斷完善外匯領(lǐng)域微觀監(jiān)管框架，需要交易環(huán)節(jié)、匯兌環(huán)節(jié)各個(gè)監(jiān)管部門的共同努力。
作者孫天琦系CF40特邀成員、國(guó)家外匯管理局總會(huì)計(jì)師，本文為作者向中國(guó)金融四十人論壇獨(dú)家供稿，未經(jīng)許可不得轉(zhuǎn)載。 
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