內(nèi)容提要：特朗普政府推出了一些新的國際經(jīng)濟規(guī)則改革動議。新的規(guī)則動向表現(xiàn)出明顯的孤立中國和抑制中國體制優(yōu)勢等方面的特征。中國宜通過努力推動亞洲一體化建設(shè)和更好地推動“一帶一路”建設(shè)等方式保持持續(xù)開放態(tài)勢防止被孤立，同時通過改革完善社會主義市場經(jīng)濟體制來突破外部體制約束，把新規(guī)則談判和國內(nèi)改革變?yōu)橹袊?jīng)濟發(fā)展的新動力。
關(guān)鍵詞：中美貿(mào)易沖突 貿(mào)易協(xié)定 國際經(jīng)濟規(guī)則
在百年未有之大變局中，中國面臨復雜嚴峻的外部環(huán)境風險和考驗。中美經(jīng)貿(mào)沖突是外部環(huán)境風險和考驗的一個重要體現(xiàn)。越來越多的跡象表明，在中美經(jīng)貿(mào)沖突中，美國已經(jīng)啟動了一個新的戰(zhàn)場，即經(jīng)濟規(guī)則之爭。規(guī)則之爭正在成為繼關(guān)稅戰(zhàn)之后中美經(jīng)貿(mào)沖突的另一個主戰(zhàn)場。
美國發(fā)起的國際經(jīng)濟規(guī)則新動議
2017年以來，全球經(jīng)濟規(guī)則和全球治理出現(xiàn)了一些新動向。這些新動向均由美國主導。其進一步發(fā)展會對全球經(jīng)濟秩序產(chǎn)生重要影響，也會對中國產(chǎn)生顯著影響。
美國、歐盟和日本的貿(mào)易部長從2017年12月12日至2020年1月14日期間共發(fā)布7次聯(lián)合聲明，就國際經(jīng)濟規(guī)則的調(diào)整發(fā)表共同立場。聯(lián)合聲明稱，三方正尋找方法來識別非市場導向政策和實踐，并尋求針對非市場導向政策和實踐的限制性措施；三方認同所謂“市場條件”的基本要素包括：企業(yè)根據(jù)市場信號自由地對產(chǎn)品價格、成本、投入、采購、銷售、資本勞動技術(shù)等要素價格和資產(chǎn)配置進行決策；采用國際公認的會計準則；企業(yè)受公司法、破產(chǎn)法和私有財產(chǎn)法的管制和保護；企業(yè)商業(yè)決策不受政府干預。[1]
美歐日三方?jīng)Q定發(fā)起關(guān)于補貼規(guī)則的談判，擬針對下列做法設(shè)定標準：國有銀行對信用不佳公司的貸款，隱含的政府擔保，非商業(yè)性債轉(zhuǎn)股，政府控制的投資基金投資于非商業(yè)項目，在沒有重組計劃的情況下對瀕危企業(yè)進行補貼，導致和維持過剩產(chǎn)能的補貼，對資源能源等投入品價格實行雙重定價等。[2] 美歐日三方還就WTO的《補貼與反補貼措施協(xié)議》提出了具體的修改意見，明確提出應(yīng)該加入一些新的無條件禁止的補貼，包括：無限擔保；在缺乏可信重組計劃的情況下，對無力償債或陷入困境的企業(yè)進行補貼；在產(chǎn)能過剩部門或者行業(yè)中，對無法從獨立商業(yè)來源獲得長期融資或投資的企業(yè)進行補貼；債務(wù)的某些直接減免 [3]
美歐日三方還就WTO改革發(fā)表共同立場。其中包括修改發(fā)展中國家的認定標準，改變發(fā)展中國家的差別和特殊待遇，以及就數(shù)字安全和數(shù)字貿(mào)易等規(guī)則發(fā)起高標準協(xié)議談判等。在修改發(fā)展中國家認定標準方面，美國白宮更是于2019年7月26日單方面發(fā)表備忘錄，宣稱如果WTO沒有在相應(yīng)期限內(nèi)進行改革，美國將自行宣布哪些國家是發(fā)展中國家、哪些國家不是發(fā)展中國家。[4]
美歐日擬議中的國際經(jīng)濟新規(guī)則，將對中國的政府行為、國有企業(yè)尤其是國有金融企業(yè)行為造成重要約束，對中國在WTO等國際組織和對外交往中的身份定位有重要影響。如果不參與制定和接受新規(guī)則，中國可能被美歐日聯(lián)合排斥在下一輪全球化之外，中國面臨的貿(mào)易投資壁壘將顯著上升。
2018年11月30日，美國、墨西哥和加拿大正式簽署美墨加協(xié)議，取代以前的北美自由貿(mào)易協(xié)議。美墨加協(xié)議中出現(xiàn)對非市場經(jīng)濟國家的排他性規(guī)定。美墨加協(xié)議第32章第10條規(guī)定：如果一國被美墨加三方任何一方認定為非市場經(jīng)濟國家，同時該國與美墨加三方均沒有簽訂自貿(mào)協(xié)定，三方中任何一方與該國開始自貿(mào)協(xié)定談判之前至少三個月，需要通報三方中的其他各方。任何一方如果與非市場經(jīng)濟國家簽訂自貿(mào)協(xié)定，其他各方有權(quán)提前六個月通知終止適用美墨加協(xié)議，并且用雙邊協(xié)定取代。這種排他性條款在自貿(mào)協(xié)議歷史上是前所未有的。該條款被稱為針對中國的“毒丸條款”，旨在限制中國達成與墨西哥或加拿大相關(guān)的自貿(mào)協(xié)議。
由于加拿大和墨西哥是亞太11國“全面且先進的跨太平洋伙伴關(guān)系（CPTPP）”成員，美墨加協(xié)議中的“毒丸條款”相當于暫時關(guān)閉了中國加入CPTPP的大門。因為加拿大和墨西哥可能不會為了中國加入CPTPP而放棄美墨加協(xié)議。中國和加拿大的自貿(mào)區(qū)談判也會受阻于“毒丸條款”。如果“毒丸條款”進入未來的美歐協(xié)議、美日協(xié)議以及美國與其他國家的協(xié)議中，則中國將難以與相關(guān)的任何一個經(jīng)濟體簽訂貿(mào)易投資協(xié)議，除非中國被認定為市場經(jīng)濟國家。
美墨加協(xié)議還包含不利于跨國配置價值鏈的規(guī)定。該協(xié)議用提高原產(chǎn)地標準的辦法來限制生產(chǎn)外包和跨國組織生產(chǎn)活動。協(xié)議第4章關(guān)于原產(chǎn)地規(guī)則的內(nèi)容中，提高了眾多制造業(yè)產(chǎn)品的本地增加值比例。比如，以凈成本法計算，認定原產(chǎn)于美墨加區(qū)域內(nèi)的乘用車與輕型卡車，要求區(qū)域內(nèi)價值含量達到66%，且以后逐年提高，到2023年要達到75%。該協(xié)議還規(guī)定，乘用車、輕型卡車和重型卡車的生產(chǎn)必須使用70%以上原產(chǎn)于美墨加的鋼和鋁，這些汽車才能被認定為原產(chǎn)于美墨加地區(qū)。
過高的原產(chǎn)地標準不利于跨國公司在全球配置價值鏈。協(xié)議生效后，美墨加區(qū)域外企業(yè)將難以在區(qū)域內(nèi)任何一個國家組裝進口中間品再出口到另外兩個國家。美墨加協(xié)議中過高的原產(chǎn)地標準，不利于中國企業(yè)通過在墨西哥設(shè)立組裝工廠，生產(chǎn)產(chǎn)品銷往北美。
上述動向表明，美國主導的這一輪規(guī)則調(diào)整具有明顯地針對中國的傾向。設(shè)定不利于中國的新規(guī)則不是特朗普政府特有的行為，奧巴馬政府也曾試圖推動建立這樣的國際經(jīng)濟新規(guī)則。特朗普政府的新規(guī)則與奧巴馬政府的新規(guī)則既有一些相同之處，也存在明顯的差異。
奧巴馬規(guī)則與特朗普規(guī)則的異同
美國金融危機后，發(fā)達經(jīng)濟體經(jīng)濟增長普遍低迷，新興市場與發(fā)展中經(jīng)濟體群體崛起。按購買力平價計算的GDP，新興市場和發(fā)展中經(jīng)濟體在2008年超過發(fā)達經(jīng)濟體。這是世界經(jīng)濟格局的一種根本性的變化。“經(jīng)濟基礎(chǔ)”的改變，要求全球經(jīng)濟治理結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟規(guī)則這些“上層建筑”進行改變。最明顯的變化是G7和G8作為全球經(jīng)濟治理和全球經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)平臺的功能弱化，包含了11個新興國家的G20成為新的全球經(jīng)濟治理平臺，新興經(jīng)濟體已經(jīng)在實質(zhì)性地參與全球經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)和全球治理的討論，其中中國及其他金磚國家在全球事務(wù)中正在發(fā)揮越來越重要的作用。然而，盡管G20在協(xié)調(diào)全球經(jīng)濟政策方面取得了重要成果，但是在全球經(jīng)濟規(guī)則調(diào)整上取得的進展有限。
事實上，美國仍然是金融危機后全球經(jīng)濟規(guī)則調(diào)整的主要推動者。奧巴馬政府曾經(jīng)通過三個場合就新的全球經(jīng)濟規(guī)則進行討論和談判，分別是：跨太平洋伙伴關(guān)系（TPP）談判、跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴關(guān)系（TTIP）談判和世界貿(mào)易組織框架下諸邊服務(wù)貿(mào)易協(xié)定（TISA）談判。這三個談判，都是美國發(fā)起和主導的。美國在上述三場談判中，推出了一系列新的國際貿(mào)易與投資規(guī)則，并有將這些小范圍或者區(qū)域性的規(guī)則推廣成為全球規(guī)則的意圖。
美國之所以要設(shè)立新規(guī)則，是因為美國需要一套新的規(guī)則來更好地發(fā)揮自己的優(yōu)勢，提高自己的國際競爭力，同時也有意用新規(guī)則來限制潛在競爭對手特別是以中國為代表的新興經(jīng)濟體的競爭優(yōu)勢。
為了達到上述目標，美國所推動的規(guī)則調(diào)整主要包括以下內(nèi)容[5]：其一，服務(wù)業(yè)開放，尤其金融和信息服務(wù)業(yè)的開放。這是美國最有優(yōu)勢、最有國際競爭力的行業(yè)。其二，知識產(chǎn)權(quán)保護，包括打擊商業(yè)竊密、造假和盜版等。這是為了充分發(fā)揮美國在創(chuàng)新和技術(shù)方面的優(yōu)勢，保護其創(chuàng)新和技術(shù)利益，削弱模仿和跟隨者的競爭力。其三，環(huán)境保護標準和勞動保護標準。新興經(jīng)濟體的環(huán)境保護和勞動保護程度低，環(huán)境保護成本和勞動成本低，通過提高這兩個標準，可以提高新興經(jīng)濟體的環(huán)保成本和勞動成本，削弱其競爭力。其四，公平競爭或者競爭中性原則。即讓不同所有制的企業(yè)處于公平的競爭環(huán)境中，主要是為了消除對國有企業(yè)的政策支持和金融支持，以及消除對外資企業(yè)的歧視。其五，透明度原則。即要求對規(guī)章制度及國有資本經(jīng)營信息進行充分的信息披露。其六，“準入前國民待遇”加“負面清單”的模式。簡單地說，這一輪全球經(jīng)濟規(guī)則的調(diào)整，主要是通過推動服務(wù)業(yè)開放和知識產(chǎn)權(quán)保護來更好地發(fā)揮美國等發(fā)達經(jīng)濟體的競爭優(yōu)勢，同時，通過更全面的國民待遇原則、公平競爭或者競爭中性原則、環(huán)保和勞工等高標準來削弱新興經(jīng)濟體的競爭優(yōu)勢。
上述三大新規(guī)則談判場所，均沒有中國參與。美國看起來在排斥中國。然而，奧巴馬政府并沒有對我采取真正孤立的政策，而是通過中美雙邊投資條約談判來推動中國參與設(shè)定和接受新規(guī)則。在中美雙邊投資協(xié)定模板中，包含上述所有美國試圖推出的新規(guī)則。可見，奧巴馬政府并不是要建立一套規(guī)則來割裂這個世界，而是雄心勃勃地想建立一套規(guī)則來推動一場有利于美國的全球化。
中國并沒有因為新規(guī)則有利于美國而完全拒斥這些規(guī)則，而是看到了諸多新規(guī)則對我自身發(fā)展帶來的契機，看到了設(shè)立新規(guī)則意味著中國新一輪對外開放和國內(nèi)改革的機遇。為此，中國接受了“準入前國民待遇”加“負面清單”的模式，與美國積極開展雙邊投資條約談判，并且通過建立若干自由貿(mào)易實驗區(qū)來探索新規(guī)則在中國的適應(yīng)性和所需要的制度突破。遺憾的是，奧巴馬政府沒有實現(xiàn)其雄心。中美雙邊投資條約沒有在奧巴馬任內(nèi)完成談判。奧巴馬政府發(fā)動的三大新規(guī)則談判，也僅僅完成了TPP的談判。即使是TPP，也受到了特朗普的反對而沒有真正生效。也就是說，奧巴馬政府推動的規(guī)則調(diào)整基本沒有取得成功。
特朗普政府要推動的新規(guī)則與奧巴馬政府不一樣嗎？
應(yīng)該說，特朗普規(guī)則與奧巴馬規(guī)則有很多相同的地方。比如都試圖通過新規(guī)則更好地發(fā)揮美國的優(yōu)勢，更好地限制新興市場和發(fā)展中國家的優(yōu)勢。奧巴馬所希望達成的規(guī)則，除了環(huán)境標準以外，美墨加協(xié)議和美歐日貿(mào)易部長聲明中均有體現(xiàn)。
當然，特朗普規(guī)則和奧巴馬規(guī)則也確實有明顯的差異。
第一，特朗普政府沒有奧巴馬政府那種用新規(guī)則來推動新一輪貿(mào)易投資自由化的雄心。特朗普對“國際主義”不屑一顧，而是主張“國家主義”和“美國優(yōu)先”。他并不關(guān)心他的政策是否有利于全球化，只關(guān)心是否有利于美國，或者美國的部分利益集團。因此，其不惜以反全球化的規(guī)則來促進美國的利益。比如，其提高原產(chǎn)地規(guī)則中本地增加值含量的做法就具有限制跨國組織生產(chǎn)活動和制約全球價值鏈發(fā)展的作用，是反全球化的做法。特朗普不僅在國際規(guī)則中設(shè)置了反全球化的內(nèi)容，在國內(nèi)也制定了單邊主義的反全球化的政策。其移民改革的主旨就是限制向美國的移民；其2018年通過的《外國投資風險審查現(xiàn)代化法》和《出口管制改革法》，具有限制對美國投資以及限制國際技術(shù)交流和合作的作用。
第二，特朗普的新規(guī)則存在孤立中國的傾向。美墨加協(xié)議中的“毒丸條款”試圖將中國排除在美國織就的貿(mào)易協(xié)議網(wǎng)絡(luò)之外；外資審查和出口管制試圖對中國實行技術(shù)封鎖；過高的原產(chǎn)地標準不利于中國利用全球價值鏈突破美國的孤立。
第三，特朗普的新規(guī)則具有明顯地抑制中國體制優(yōu)勢的意圖。奧巴馬規(guī)則試圖用國有企業(yè)的競爭中立原則來約束中國國有企業(yè)在國際競爭中的優(yōu)勢，但是競爭中立原則很難在實際執(zhí)行中得到有效貫徹。特朗普政府改用有關(guān)非市場導向政策和實踐的規(guī)則以及補貼規(guī)則來更加具體、更加廣泛地約束中國政府和企業(yè)的行為，這些新規(guī)則完全針對中國特有的經(jīng)濟體制特征。
第四，特朗普規(guī)則特別強調(diào)關(guān)稅的對等原則。特朗普不僅在雙邊貿(mào)易談判中要求對方降低關(guān)稅，實現(xiàn)關(guān)稅對等，而且試圖在WTO內(nèi)消除發(fā)展中國家的差別和特殊待遇，不承認不同發(fā)展階段的國家可以具有不同的關(guān)稅水平。
第五，特朗普更加重視制造業(yè)，強調(diào)發(fā)揮美國制造業(yè)的優(yōu)勢，限制新興市場和發(fā)展中國家制造業(yè)的優(yōu)勢。為了提高美國制造業(yè)的相對競爭力，特朗普要求其貿(mào)易伙伴降低制造業(yè)進口關(guān)稅，增加從美國進口的配額。同時，對貿(mào)易伙伴提出更嚴格的勞工標準，并在貿(mào)易協(xié)定中明確規(guī)定貿(mào)易伙伴制造業(yè)生產(chǎn)過程中使用勞動的工資標準。
如何應(yīng)對規(guī)則挑戰(zhàn)
特朗普新規(guī)則的許多內(nèi)容不符合中國等發(fā)展中國家的利益，未來的規(guī)則沖突不可避免。應(yīng)對特朗普的規(guī)則挑戰(zhàn)，中國需要著力維護自身的體制優(yōu)勢和發(fā)展利益，更需要避免被真正孤立，要在中國特色的經(jīng)濟體制與更加市場化的經(jīng)濟體制之間找到更加合理的平衡點，通過改革來突破外部體制約束，把新規(guī)則和國內(nèi)改革變?yōu)橹袊?jīng)濟發(fā)展的新動力。
首先，保持國內(nèi)經(jīng)濟健康穩(wěn)定發(fā)展，是避免被孤立的根本。只要中國經(jīng)濟能夠維持中高速的穩(wěn)定發(fā)展，中國對周邊和其他國家的合作意愿就會保持強大的吸引力，就很難被真正孤立起來。為此，中國需要通過供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革進一步提升增長潛力，通過改善宏觀經(jīng)濟管理政策和金融穩(wěn)定政策來維持經(jīng)濟穩(wěn)定，通過完善社會主義市場經(jīng)濟體制來激發(fā)各類市場主體的活力并更好地發(fā)揮政府的作用。同時，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和完善社會主義市場經(jīng)濟體制的改革也有利于提高中國應(yīng)對新規(guī)則談判的主動性。
其次，穩(wěn)步拓展以中國為主要推動力的國際合作，保持中國經(jīng)濟的開放態(tài)勢，不斷增加中國經(jīng)濟的開放程度，是避免被孤立的重要手段。亞洲經(jīng)濟一體化建設(shè)和“一帶一路”建設(shè)是其中的兩個重點。亞洲一體化建設(shè)和“一帶一路”建設(shè)不僅是不斷提高中國開放勢能的舉措，也是萬一被美國孤立后提高我戰(zhàn)略空間的重要舉措。
1995年，日本的GDP約為5.3萬億美元，中國、印度、韓國和東盟的GDP合計約為1.6萬億美元，不及日本的三分之一，日本是當時的亞洲經(jīng)濟中心；2018年，日本的GDP在5萬億美元以下，日韓印和東盟的GDP之和約為12萬億美元，而中國的GDP達到了13.6萬億美元，超過日韓印和東盟GDP之和。中國成了亞洲規(guī)模最大的經(jīng)濟體，且遠遠超過排在第二位的日本。中國有條件成為亞洲一體化的經(jīng)濟中心。由于中國經(jīng)濟還具有很強的發(fā)展勢能，其經(jīng)濟增長率在亞洲仍然排在前列，中國作為亞洲經(jīng)濟中心的功能還會不斷強化。[6]
在全球化進程受阻的今天，亞洲反而表現(xiàn)出進一步推動一體化甚至全球化的強烈意愿。日本、韓國和東盟均在積極推動亞洲經(jīng)濟一體化，印度和越南正希望通過進一步改革開放來獲得快速發(fā)展。亞洲一體化還具有巨大的潛力。亞洲經(jīng)濟規(guī)模巨大，發(fā)展?jié)摿σ泊?，但是一體化程度還不高，尤其是遠遠低于歐盟，其一體化程度還有很大的發(fā)展空間。亞洲各經(jīng)濟體發(fā)展水平有較大差別，互補空間大，也有利于亞洲內(nèi)部國際分工網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展。
因此，中國要保持開放態(tài)勢和加大開放程度，首先應(yīng)該在亞洲發(fā)力，著重推動亞洲的一體化進程，并以此為基礎(chǔ)穩(wěn)步提高中國在全球的開放勢能。近期內(nèi)，中國應(yīng)該盡快推動中日韓、RCEP等亞洲貿(mào)易協(xié)議的簽署。
“一帶一路”建設(shè)已經(jīng)進行五年了。五年的實踐表明，“一帶一路”在推動相關(guān)國家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展方面具有重要作用，在推動中國與相關(guān)國家的經(jīng)濟合作方面也具有重要作用。正是因為這些作用，“一帶一路”倡議才得到了眾多國家的響應(yīng)和支持。“一帶一路”建設(shè)有望成為中國與相關(guān)國家建立更緊密經(jīng)濟聯(lián)系和實現(xiàn)更大開放程度的重要平臺。下一步需要推動“一帶一路”的機制化建設(shè)，使其成為一個更加穩(wěn)定的、更加組織化的合作機制。另外，還需要改善“一帶一路”建設(shè)中的具體合作方式，降低和消除不良影響，使其成為一個更具吸引力的國際合作平臺和開放平臺。
第三，靈活主動參與新規(guī)則談判和新規(guī)則設(shè)定，并通過新規(guī)則來推動形成穩(wěn)定可預期的內(nèi)外環(huán)境。對中國來說，與其被迫接受一個美歐日擬定的新規(guī)則，或者被迫排斥在以新規(guī)則為基礎(chǔ)的新一輪全球化之外，不如主動積極參與新規(guī)則談判，爭取達成一個有利于我改革開放和自身長遠發(fā)展的新規(guī)則。
奧巴馬政府試圖通過新規(guī)則來限制中國的優(yōu)勢和提升美國的優(yōu)勢，但是中國在與美國的雙邊投資條約談判中，不斷實驗新規(guī)則，不斷改革國內(nèi)經(jīng)濟體制，最終發(fā)現(xiàn)，完全可能將那些看起來對中國不利的規(guī)則轉(zhuǎn)變?yōu)榇龠M中國改革開放完善經(jīng)濟體制的措施。同時，那些中國無法接受的新規(guī)則，最終也不會寫入中美雙邊投資條約的最終文本。
對于特朗普的新規(guī)則，中國同樣可以如此應(yīng)對，以開放的態(tài)度和靈活的方式積極參與國際規(guī)則談判。比如，在關(guān)于發(fā)展中國家地位的問題上，我可以在堅持發(fā)展中國家身份的前提下，放棄WTO中的部分差別和特殊待遇；在補貼規(guī)則和非市場導向政策規(guī)則的談判上，我可以改變一些國內(nèi)不規(guī)范的作法，并和國際社會一起，探討包括農(nóng)業(yè)補貼、創(chuàng)新政策等在內(nèi)的符合國際規(guī)范和各國實際情況的新型產(chǎn)業(yè)政策。這樣既可以防止被美國孤立在新一輪全球化之外，防止與美國脫鉤，防止與美國陷入新的冷戰(zhàn)，又可以在新規(guī)則談判和國內(nèi)改革中不斷完善社會主義市場經(jīng)濟體制和現(xiàn)代化經(jīng)濟體系。
參考文獻：
[1] USTR. “Joint Statement on Market Oriented Conditions” In Joint Statement on Trilateral Meeting of the Trade Ministers of the United States, Japan, and the European Union.05/31/2018.
[2] USTR. “Statement on Industrial Subsidies and State Owned Enterprise” In Joint Statement on Trilateral Meeting of the Trade Ministers of the United States, Japan, and the European Union.09/25/2018.
[3] White House. “Memorandum on Reforming Developing-Country Status in the World Trade Organization”07/26/2019
[4] USTR.“Joint Statement of the Trilateral Meeting of the Trade Ministers of Japan, the United States and the European Union”01/14/2020
[5]姚枝仲.如何應(yīng)對中美投資協(xié)定的實質(zhì)性談判. 北京：國際經(jīng)濟評論.2013(6):60-67.
[6]姚枝仲.新全球化時代亞洲一體化的前景. 北京：國際金融.2017(6):63-65.
作者姚枝仲系CF40特邀成員，中國社會科學院世界經(jīng)濟與政治研究所副所長，本文為作者向中國金融四十人論壇獨家供稿，未經(jīng)許可不得轉(zhuǎn)載。
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