中國的財(cái)政政策需要新的思路，“新”在什么地方？
首先，2019年的中央經(jīng)濟(jì)工作會議對財(cái)政政策有了新表述，提出“要大力提質(zhì)增效”，這和2018年“要加力提效”的表述不一樣。
其次，2019年還特別強(qiáng)調(diào)要保障重點(diǎn)領(lǐng)域的支出，特別是要將“三保”（保障地方的工資、運(yùn)轉(zhuǎn)和基本民生）放到更加重要的位置，壓縮一般性支出。
由此可見，在經(jīng)濟(jì)下行、大幅減稅降費(fèi)的背景下，積極財(cái)政政策已經(jīng)發(fā)生了微妙變化。而這種變化不僅體現(xiàn)在表述上，還更多體現(xiàn)在內(nèi)容和實(shí)施方式上。
理解財(cái)政政策需要超越單純的經(jīng)濟(jì)學(xué)視角
我們過去對財(cái)政政策的理解主要基于需求管理的分析框架，財(cái)政政策的作用主要就是熨平經(jīng)濟(jì)波動，所謂反周期或逆周期調(diào)節(jié)。
但是從中央經(jīng)濟(jì)工作會議的最新表述來看，財(cái)政政策不僅要在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，還要在社會領(lǐng)域發(fā)揮積極作用。
因此，財(cái)政政策既是經(jīng)濟(jì)政策，又是社會政策，這已經(jīng)成為新的基本特點(diǎn)。
對財(cái)政政策新思路的理解，需要從單純的經(jīng)濟(jì)學(xué)視角跳出來。中國現(xiàn)階段發(fā)展面臨著諸多不確定性，不僅有需求問題，還有供給和結(jié)構(gòu)性問題。如果按照老一套，僅僅去調(diào)整需求，財(cái)政政策發(fā)揮的作用將遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。赤字率、債務(wù)率問題的出現(xiàn)，就是只用需求管理來認(rèn)識和理解財(cái)政政策，從而產(chǎn)生了一些不恰當(dāng)?shù)呢?cái)政主張。
防控公共風(fēng)險(xiǎn)成為財(cái)政政策的基本職能
從更高層面來分析，財(cái)政政策實(shí)際上是從需求管理、供給管理轉(zhuǎn)向了風(fēng)險(xiǎn)管理。
這里的風(fēng)險(xiǎn)不是市場風(fēng)險(xiǎn)，而是公共風(fēng)險(xiǎn)。它涵蓋了發(fā)展面臨的所有風(fēng)險(xiǎn)，包括經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)動能不足的風(fēng)險(xiǎn)、社會貧富差距加大而造成的社會不穩(wěn)定等風(fēng)險(xiǎn)。
公共風(fēng)險(xiǎn)包括經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、社會領(lǐng)域甚至環(huán)境領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)，是現(xiàn)代財(cái)政需要關(guān)注的基本問題。對公共風(fēng)險(xiǎn)加以管理，也就成為現(xiàn)代財(cái)政的基本職能。
從社會大背景看，我們正處于風(fēng)險(xiǎn)社會，這是人類社會發(fā)展的新時(shí)期。風(fēng)險(xiǎn)社會的概念由一位德國社會學(xué)家提出。他認(rèn)為，人類社會從過去的農(nóng)業(yè)社會、工業(yè)社會已經(jīng)變成今天的信息社會、風(fēng)險(xiǎn)社會。
風(fēng)險(xiǎn)社會的基本特征是具有不確定性。這種不確定性，不是體現(xiàn)在某個(gè)領(lǐng)域、某個(gè)方面或某個(gè)環(huán)節(jié)，而是國家各項(xiàng)發(fā)展的不確定性，甚至整個(gè)全球發(fā)展的不確定性。
這種不確定性不能再用傳統(tǒng)的知識和邏輯去認(rèn)識和解釋。我們原來建立在牛頓力學(xué)基礎(chǔ)上的世界觀需要更新。牛頓力學(xué)時(shí)代的世界觀認(rèn)為世界是確定的、線性發(fā)展的。然而，今天量子力學(xué)和數(shù)學(xué)等自然科學(xué)的發(fā)展已經(jīng)證明，世界的本質(zhì)是不確定的，我們原來所看到的確定性，其實(shí)是不存在的，是人類通過協(xié)同、合作、努力構(gòu)建出來的.
為此，我們對發(fā)展需要重新定義，對財(cái)政政策也需要有新的思路。如果世界的本質(zhì)是不確定的，那么發(fā)展的含義就是為人類文明構(gòu)建確定性。財(cái)政政策就要在風(fēng)險(xiǎn)社會的大背景下完成風(fēng)險(xiǎn)管理。風(fēng)險(xiǎn)又是分層次的，包括個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)、市場風(fēng)險(xiǎn)和國家公共風(fēng)險(xiǎn)。如何防范和化解公共風(fēng)險(xiǎn)，降低發(fā)展面臨的不確定性，需要合理的制度和政策，這當(dāng)然就包括財(cái)政政策。
從公共財(cái)政到現(xiàn)代財(cái)政 關(guān)鍵是以人為本
制度一般是從戰(zhàn)略上解決問題，政策大多從短期角度應(yīng)對問題。就政策而言，過去的財(cái)政模式叫公共財(cái)政，現(xiàn)在叫現(xiàn)代財(cái)政，二者的內(nèi)涵不一樣。
公共財(cái)政是在市場化改革的背景下提出來的，以處理好政府與市場的關(guān)系為目標(biāo)。在1998年至2012年召開中共十八大之前這一特定歷史時(shí)期，如果政府與市場的關(guān)系沒有得到正確處理，我國的市場經(jīng)濟(jì)體制也將很難被構(gòu)建起來，所以當(dāng)時(shí)特別強(qiáng)調(diào)財(cái)政的公共性。
中共十八屆三中全會之后，我們開始提出現(xiàn)代財(cái)政的概念，財(cái)政改革的目標(biāo)是建立現(xiàn)代財(cái)政制度。在全面深化改革的大背景下，現(xiàn)代財(cái)政不僅要處理市場與政府的關(guān)系，還要處理政府與社會、中央與地方的關(guān)系。現(xiàn)代財(cái)政是在整個(gè)社會治理體系和治理能力的大框架下來討論財(cái)政問題，討論我們需要什么樣的財(cái)政政策。
現(xiàn)代財(cái)政具有綜合性，但歸結(jié)為一點(diǎn)就是“人”，即要從人的角度來思考問題。政府與市場的關(guān)系指向的是“物”，追求的是創(chuàng)造財(cái)富的效率，如何實(shí)現(xiàn)更快的經(jīng)濟(jì)增長?，F(xiàn)代財(cái)政指向的是“人”，因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的諸多風(fēng)險(xiǎn)迫使我們不得不轉(zhuǎn)向以人為本。
單純從物的角度來考慮，我們?nèi)菀滓驗(yàn)槠孀非驡DP而帶來一系列問題。未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展要轉(zhuǎn)換動能，要更多靠知識和技術(shù)，而知識和技術(shù)來自人力資本的積累。只有通過人力資本的積累、人力資本質(zhì)量的提高和人力資本更加平等，才能真正促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展，才能化解我們當(dāng)前面臨的人口老齡化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、人口流動、公共服務(wù)與人脫節(jié)等諸多問題。
關(guān)于什么是高質(zhì)量的發(fā)展，有各種定義，我們不如反向來思考：什么不是高質(zhì)量的發(fā)展？至少有三種類型的發(fā)展明顯是我們不想要的：低技術(shù)含量的發(fā)展、少數(shù)人富裕的發(fā)展和環(huán)境不友好型的發(fā)展。要避免這三種非高質(zhì)量的發(fā)展，同樣也只有著眼于“人”，包括通過教育等有效途徑培養(yǎng)出符合國家發(fā)展需求的人才，提高人力資本的積累。
在過去物質(zhì)短缺的條件下，我們的發(fā)展以物為本，把增長放在首位，但是增長不等于發(fā)展。現(xiàn)代財(cái)政以人為本，要求財(cái)政政策必須圍繞人的基本權(quán)利和發(fā)展做文章。這涉及到許多與社會體制密切相關(guān)的問題，但這些問題的解決卻相對滯后。
比如一個(gè)人的身份是農(nóng)村戶口還是城市戶口，是編制內(nèi)還是編制外，是干部還是工人。身份不平等會造成整個(gè)社會的不平等，且人與人身份的差距不但沒有縮小反而在加大，但此類問題在現(xiàn)有體制框架下并沒有得以解決。
中國目前已經(jīng)處于需要整體性協(xié)調(diào)發(fā)展的階段，僅靠GDP已經(jīng)不能解決所有問題。這就如同一個(gè)人，既要長個(gè)子，也要增長經(jīng)驗(yàn)、知識和能力，否則個(gè)子雖大，但心智不健全，這樣的人也不正常。事實(shí)上，正是因?yàn)槿鄙僬w性協(xié)調(diào)發(fā)展，未來又產(chǎn)生了更多的不確定性。
面向未來，我們財(cái)政政策應(yīng)該及早從需求管理的框架中擺脫出來，否則必將與現(xiàn)實(shí)背道而馳。從需求管理轉(zhuǎn)向供求管理，是財(cái)政政策的一個(gè)進(jìn)步，但仍有不足，因?yàn)楣┙o側(cè)的問題從根本上還是經(jīng)濟(jì)和改革問題，只有當(dāng)財(cái)政政策從需求管理轉(zhuǎn)向風(fēng)險(xiǎn)管理，降低生產(chǎn)和生活成本，降低公共風(fēng)險(xiǎn)水平，才能為發(fā)展注入更多的確定性，才符合現(xiàn)代財(cái)政的基本功能。
綜上所述，財(cái)政政策的新思路，應(yīng)是超越經(jīng)濟(jì)和社會領(lǐng)域，用一個(gè)綜合性的概念來管理公共風(fēng)險(xiǎn)。公共風(fēng)險(xiǎn)是未來發(fā)展必須著力解決的問題。只有降低了公共風(fēng)險(xiǎn)，才能構(gòu)建和提高發(fā)展的確定性，否則就可能停滯不前。
作者劉尚希系CF40成員，中國財(cái)政科學(xué)研究院院長。本文根據(jù)作者2019年12月14日在北京大學(xué)中國公共財(cái)政研究中心主辦的“北京大學(xué)2019中國公共財(cái)政論壇”上的演講整理而成。
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