環(huán)保風(fēng)暴與“南豬北養(yǎng)”
我國經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)伴隨生態(tài)環(huán)境壓力趨勢(shì)性增加，推動(dòng)環(huán)保監(jiān)管政策優(yōu)先度持續(xù)提升。生豬產(chǎn)業(yè)是我國居民肉食最重要來源，然而隨著產(chǎn)業(yè)發(fā)展污染排放帶來環(huán)境壓力也越來越突出。2007年底第一次全國污染源普查結(jié)果顯示，畜禽養(yǎng)殖業(yè)COD、總氮、總磷排放量分別占全國總排放量的41.9%、21.7%、37.7%，占農(nóng)業(yè)源排放量的96%、38%、65%，此后畜禽養(yǎng)殖污染物排放量占比仍在上升。生豬業(yè)污染排放在畜禽養(yǎng)殖業(yè)占突出地位，社會(huì)上加強(qiáng)環(huán)保監(jiān)管訴求隨之增加。2013年3月上海黃浦江松江段發(fā)生逾萬頭漂浮死豬事件，對(duì)本已蓄勢(shì)待發(fā)的生豬行業(yè)環(huán)保風(fēng)暴與區(qū)域分布干預(yù)政策出臺(tái)產(chǎn)生助推作用。
2014年1月1日實(shí)施國務(wù)院《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》，標(biāo)志新環(huán)境下畜禽業(yè)特別是生豬產(chǎn)業(yè)環(huán)保風(fēng)暴開始發(fā)力。2015年國家施行新《環(huán)保法》，推動(dòng)生豬等畜禽養(yǎng)殖業(yè)進(jìn)入環(huán)保監(jiān)管增壓期。2015年4月國務(wù)院印發(fā)《水污染的防治行動(dòng)計(jì)劃》（“水十條”），“防治畜禽養(yǎng)殖污染”成為“推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染防治”首要內(nèi)容。2015年11月，有關(guān)部門出臺(tái)“關(guān)于促進(jìn)南方水網(wǎng)地區(qū)生豬養(yǎng)殖布局調(diào)整優(yōu)化的指導(dǎo)意見”文件，對(duì)南方五個(gè)水網(wǎng)區(qū)130多個(gè)縣提出調(diào)整生豬生產(chǎn)政策要求。尤其是2016年4月發(fā)布的《全國生豬生產(chǎn)發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》，系統(tǒng)提出了后來被業(yè)內(nèi)稱作“南豬北養(yǎng)”區(qū)域布局政策的基本方針。
2014-2018年生豬生產(chǎn)政策一直包含加強(qiáng)環(huán)保風(fēng)暴和區(qū)域布局調(diào)整兩方面重點(diǎn)內(nèi)容。進(jìn)一步觀察前兩年政策重心較多指向加強(qiáng)排污監(jiān)管的環(huán)保風(fēng)暴，以《規(guī)劃》發(fā)布為標(biāo)志，“南豬北養(yǎng)”重要性上升。“南豬北養(yǎng)”政策至少包含三點(diǎn)相互聯(lián)系內(nèi)容。
一是對(duì)生豬生產(chǎn)進(jìn)行全國性區(qū)域分類規(guī)劃。2015年《指導(dǎo)意見》就對(duì)南方水網(wǎng)區(qū)生豬養(yǎng)殖提出調(diào)整要求。2016年規(guī)劃大大推進(jìn)一步把全國生豬發(fā)展劃分為四類區(qū)域（見下表）。其中約束發(fā)展區(qū)包括京津滬和南方八省水網(wǎng)地區(qū)，未來養(yǎng)殖總量保持穩(wěn)定。潛力增長(zhǎng)區(qū)生豬生產(chǎn)“發(fā)展環(huán)境好，增長(zhǎng)潛力大”“預(yù)計(jì)年均增長(zhǎng)1%～2%”。適度發(fā)展區(qū)面臨“生豬養(yǎng)殖基礎(chǔ)薄弱，部分省區(qū)水資源短缺”制約，重點(diǎn)在結(jié)構(gòu)提升。重點(diǎn)發(fā)展區(qū)是豬肉供給的核心區(qū)域，預(yù)計(jì)在規(guī)劃期年均增長(zhǎng)1%左右。
二是重點(diǎn)鼓勵(lì)潛力增長(zhǎng)區(qū)特別是東北四省區(qū)（含內(nèi)蒙）生豬產(chǎn)業(yè)發(fā)展。《規(guī)劃》要求東北等潛力增長(zhǎng)區(qū)年均增長(zhǎng)1-2個(gè)百分點(diǎn)，五年規(guī)劃期規(guī)劃約增長(zhǎng)5-10個(gè)百分點(diǎn)。2017年8月有關(guān)部門發(fā)布《關(guān)于加快東北糧食主產(chǎn)區(qū)現(xiàn)代畜牧業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，進(jìn)一步要求到2020年四省區(qū)實(shí)現(xiàn)肉類占全國總產(chǎn)量15%以上目標(biāo)；到2025年，東北畜牧業(yè)基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，成為國家肉蛋奶供給保障基地。
三是各地尤其是位于南方和東部省區(qū)的“約束發(fā)展區(qū)”和“適度發(fā)展區(qū)”規(guī)定了禁養(yǎng)區(qū)限制生豬和其它畜禽養(yǎng)殖。2014年《條例》提出禁止在幾類特別區(qū)域內(nèi)建設(shè)畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)和養(yǎng)殖小區(qū)。2015年“水十條”要求“科學(xué)劃定畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)，2017年底前，依法關(guān)閉或搬遷禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)的畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)（小區(qū)）和養(yǎng)殖專業(yè)戶，京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等區(qū)域提前一年完成。”
“南豬北養(yǎng)”利與弊
首先應(yīng)肯定有關(guān)政策本身具有經(jīng)濟(jì)合理性與客觀必要性。就環(huán)保監(jiān)管而言，隨著收入水平提高公眾對(duì)環(huán)境質(zhì)量改進(jìn)要求和潛在支付意愿相應(yīng)提升。然而生豬產(chǎn)業(yè)發(fā)展成為農(nóng)業(yè)部門最重要污染源之一，這時(shí)政府加強(qiáng)環(huán)保監(jiān)管顯然是必要的。就區(qū)域布局而言，東北等省區(qū)在生豬生產(chǎn)方面也確有某些地緣比較優(yōu)勢(shì)。例如生豬生產(chǎn)成本大半是飼料，飼料一半以上是玉米，東北作為玉米主產(chǎn)區(qū)具有區(qū)域優(yōu)勢(shì)。又如東北整體人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)密度較小，生態(tài)環(huán)境對(duì)生豬產(chǎn)業(yè)污染排放的承載消化能力較大?；谶@些考量，有關(guān)部門協(xié)調(diào)鼓勵(lì)生豬產(chǎn)業(yè)朝更好發(fā)揮區(qū)域比較優(yōu)勢(shì)方向布局也是可以理解的。
然而本身具有經(jīng)濟(jì)合理性的產(chǎn)業(yè)演變趨勢(shì)，在轉(zhuǎn)變?yōu)槿珖源笠?guī)模產(chǎn)業(yè)政策過程中，仍會(huì)面臨事前難以預(yù)料與事中不便掌控的困難和挑戰(zhàn)。對(duì)此可就以下幾點(diǎn)加以初步探討。
第一，“南豬北養(yǎng)”重視東北區(qū)域優(yōu)勢(shì)確有依據(jù)，然而對(duì)東北大規(guī)模擴(kuò)大生豬養(yǎng)殖的客觀不利因素估計(jì)不足。如水資源問題。“每頭豬的用水量在4-9 噸”，年出欄50-100萬頭生豬養(yǎng)殖耗水量相當(dāng)于小城市人口生活用水量，東北一些地區(qū)水資源不足制約生豬養(yǎng)殖發(fā)展。又如嚴(yán)寒氣候條件。生豬生長(zhǎng)要求較高環(huán)境溫度，即使是保溫能力較好的育肥豬也需15℃以上環(huán)境溫度，在東北養(yǎng)豬生產(chǎn)設(shè)施和設(shè)備必須達(dá)到較高保溫要求因而成本較高。另外嚴(yán)寒區(qū)域近半年冷凍期不利于糞便發(fā)酵利用，一年一熟作物耕作制也不利于糞肥還田自然消納。再如其他地區(qū)也存在的養(yǎng)殖場(chǎng)招工困難，在東北地區(qū)更為明顯。
第二，“南豬北養(yǎng)”設(shè)計(jì)側(cè)重考慮生豬養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)成本，而對(duì)生產(chǎn)布局轉(zhuǎn)變帶來流通領(lǐng)域交易成本上升的影響考慮不夠充分。與人口與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)空間分布相一致，我國豬肉消費(fèi)大頭在東部、南部和中原地區(qū)，區(qū)域生產(chǎn)布局改變意味著生豬生產(chǎn)與豬肉銷售之間空間距離拉長(zhǎng)，因而“南豬北養(yǎng)”意味著“北豬南運(yùn)”轉(zhuǎn)運(yùn)壓力邊際增加，并至少有兩點(diǎn)成本含義。
一是跨區(qū)域轉(zhuǎn)運(yùn)意味著運(yùn)輸成本增加，一定程度抵消“南豬北養(yǎng)”可能節(jié)省生產(chǎn)成本利益。二為滿足居民普遍偏好食用新鮮豬肉消費(fèi)習(xí)慣，生豬屠宰能力需較多配置在區(qū)位接近最終消費(fèi)市場(chǎng)的端點(diǎn)，因而“北豬南運(yùn)”主要采取跨區(qū)域活豬轉(zhuǎn)運(yùn)方式。這個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈配置方式問題在于，萬一發(fā)生豬瘟疫情時(shí)將對(duì)有效防控疫情跨區(qū)域傳播擴(kuò)散帶來額外困難。這一點(diǎn)在2018年非洲豬瘟疫情爆發(fā)后現(xiàn)實(shí)凸顯出來。
第三，相關(guān)經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)提示，東北生豬生產(chǎn)環(huán)節(jié)某些優(yōu)勢(shì)條件可能已在更早時(shí)期被市場(chǎng)自發(fā)套利活動(dòng)發(fā)掘利用，產(chǎn)業(yè)規(guī)劃制定實(shí)施滯后于東北和外地農(nóng)戶及養(yǎng)殖企業(yè)的市場(chǎng)行動(dòng)，使得實(shí)現(xiàn)大幅度提升“北養(yǎng)”生豬產(chǎn)能目標(biāo)面臨特殊困難。
下面兩幅圖形報(bào)告進(jìn)入新世紀(jì)以來東北四省區(qū)肉類和豬肉產(chǎn)量及其占全國比例變動(dòng)情況，顯示東北肉類和豬肉全國占比提升最快時(shí)期可能早已過去。例如四省區(qū)肉類全國占比在新世紀(jì)初年增長(zhǎng)最快，從2001年11.3%增長(zhǎng)到2007年13.8%，過去十余年大體平穩(wěn)，近年峰值2016年13.8%與2007年指標(biāo)值持平，然而近兩年該指標(biāo)反而明顯回落。東北豬肉產(chǎn)量占全國比重從2001年8.2%持續(xù)上升到2013年10.8%，然而該指標(biāo)值2014-2018年在波動(dòng)中有所回落，雖然2017年重返2013年10.8%峰值，2018年下降到10.3%。
東北四省區(qū)肉類產(chǎn)量及全國占比（2001-2018，萬噸，%）
東北四省區(qū)豬肉產(chǎn)量及全國占比（2001-2018，萬噸，%）
東北肉類和豬肉產(chǎn)量總體呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，然而也是在世紀(jì)初年增長(zhǎng)速度較高，近年增速趨緩甚至有所下降。如肉類產(chǎn)量從2001年715萬噸增長(zhǎng)到2006年1061萬噸，2007年顯著回落到950萬噸后接續(xù)十年趨勢(shì)性溫和增長(zhǎng)，達(dá)到2016年1181萬噸歷史峰值。然而該指標(biāo)2017和2018年連續(xù)持續(xù)兩年下降，去年回落到1146萬噸。豬肉產(chǎn)量變動(dòng)呈現(xiàn)類似軌跡：從2001年345萬噸增長(zhǎng)到2006年507萬噸，2007年大幅回落到440萬噸后，此后豬肉產(chǎn)量再次經(jīng)歷多年趨勢(shì)性增長(zhǎng)，達(dá)到2014年597萬噸峰值。然而過去五年該指標(biāo)在波動(dòng)中明顯下降，雖然2017年反彈到590萬噸，仍略低于2014年記錄，2018年回落到559萬噸。
第四，大規(guī)模實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策的自我強(qiáng)化傾向，導(dǎo)致“禁養(yǎng)區(qū)”管制措施在局部地區(qū)用力過猛并帶來不利影響。
早先國家有關(guān)法規(guī)對(duì)“禁養(yǎng)區(qū)”規(guī)定比較審慎嚴(yán)謹(jǐn)。如2014年《條例》規(guī)定“禁養(yǎng)區(qū)”對(duì)象是規(guī)模性“畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)”以及畜禽生產(chǎn)相對(duì)集中或相對(duì)封閉的“養(yǎng)殖小區(qū)”，另外對(duì)“禁養(yǎng)區(qū)”空間范圍也做了比較明確限定。然而在禁養(yǎng)區(qū)管制政策實(shí)施過程中，出現(xiàn)局部地區(qū)禁養(yǎng)區(qū)范圍劃定過寬或過窄、執(zhí)行力度過頭與不足兩方面情況，然而總體看禁養(yǎng)區(qū)的劃定范圍過寬和禁養(yǎng)措施過于激進(jìn)成為局部地區(qū)政策走樣的主要矛盾。有的地區(qū)出現(xiàn)“一禁了之，一拆了之”簡(jiǎn)單化做法，或者推行“無畜禽區(qū)”和“一頭不準(zhǔn)養(yǎng)”的過激措施。例如沿海某城市邊緣地區(qū)有一個(gè)年出欄量4萬多頭大型養(yǎng)豬場(chǎng)，實(shí)施環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)較高成為全國標(biāo)準(zhǔn)化生豬養(yǎng)殖基地，然而也因?yàn)樗谛姓^(qū)被規(guī)劃為所屬城市“后花園”而被強(qiáng)行關(guān)閉。
第五，政策實(shí)施面臨“南豬”減少較快而“北養(yǎng)”擴(kuò)能不給力困境，伴隨全國范圍生豬產(chǎn)能過量減少。
“南豬北養(yǎng)”設(shè)計(jì)意圖是要通過擴(kuò)大“北養(yǎng)”來補(bǔ)充“南豬”調(diào)減，從而使全國生豬產(chǎn)能及供求關(guān)系保持動(dòng)態(tài)平衡。然而高強(qiáng)度禁養(yǎng)區(qū)政策推進(jìn)使得“南豬”產(chǎn)能較快減少，擴(kuò)大“北養(yǎng)”則要包含豬場(chǎng)設(shè)計(jì)融資、獲得建設(shè)用地、開工建設(shè)、能繁母豬生育、仔豬生長(zhǎng)到肥豬出欄諸多環(huán)節(jié)，從投資到形成豬肉供給能力整個(gè)決策和操作鏈條較長(zhǎng)，二者達(dá)成動(dòng)態(tài)平衡面臨困難。加上上述制約因素及去年8月后非瘟疫情影響，近年“北養(yǎng)”擴(kuò)大產(chǎn)能規(guī)模與節(jié)奏更不如人意，結(jié)果使得全國生豬產(chǎn)能下降幅度過大。
可通過觀察2014年到2018年7月非瘟疫情爆發(fā)前生豬存欄數(shù)據(jù)變動(dòng)對(duì)上述影響進(jìn)行初步定量討論。據(jù)統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2013年底生豬存欄為4.74億頭，到2018年6月底下降到4.09億頭，減少了6500萬頭，降幅為13.7%。據(jù)農(nóng)業(yè)部增速數(shù)據(jù)推算，同期生豬存欄量從4.51億頭下降到3.22億頭，減少1.29億頭，降幅為28.6%。上述數(shù)據(jù)變動(dòng)部分受到2017年2季度后市場(chǎng)低迷的豬周期因素作用，然而“南豬北養(yǎng)”加減不匹配困難也明顯產(chǎn)生影響。從1985年以來數(shù)據(jù)看，上述減少幅度已相當(dāng)或超過1997年和2005-2006年兩次較大歷史降幅，某種程度上為后來較大市場(chǎng)波動(dòng)埋下伏筆。
小結(jié)
以加強(qiáng)生豬行業(yè)污染治理的環(huán)保風(fēng)暴為切入點(diǎn)，以推動(dòng)“南豬北養(yǎng)”區(qū)域布局調(diào)整為重要內(nèi)容，以南方生豬約束發(fā)展區(qū)實(shí)施“禁養(yǎng)區(qū)”管制與鼓勵(lì)潛力增長(zhǎng)區(qū)特別是東北四省區(qū)生豬養(yǎng)殖作為政策抓手，2014-2018年前后我國生豬行業(yè)經(jīng)歷了一次罕見規(guī)模和力度的產(chǎn)業(yè)政策歷練。
在新環(huán)境下提升生豬產(chǎn)業(yè)環(huán)保監(jiān)管水平和調(diào)整生豬養(yǎng)殖區(qū)域布局具有現(xiàn)實(shí)合理性與必要性，政策實(shí)施也帶來了多方面積極成效。然而大規(guī)模產(chǎn)業(yè)政策干預(yù)設(shè)計(jì)實(shí)施也出現(xiàn)一些始料未及的問題與機(jī)制性矛盾，在客觀上對(duì)生豬產(chǎn)能和豬肉產(chǎn)量產(chǎn)生某種抑制作用，構(gòu)成本文開頭提到的生豬供應(yīng)線向左上方移動(dòng)的現(xiàn)實(shí)背景因素之一。
作者盧鋒系CF40學(xué)術(shù)顧問、北京大學(xué)國家發(fā)展研究院教授。
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