2018年上半年，中美關(guān)稅戰(zhàn)爆發(fā)以來，雙方?jīng)_突逐步升級到了投資戰(zhàn)、技術(shù)戰(zhàn)。當前，美國對中國實施金融制裁的鋒芒也在漸露：從原有的丹東銀行、昆侖銀行，到2019年6月傳聞不配合美國調(diào)查的三家商業(yè)銀行，以及8月6日美國將中國列入“匯率操縱國”，美國金融制裁的現(xiàn)實及潛在威脅正在上升。
不過根據(jù)筆者的調(diào)研和觀察，由于中國經(jīng)濟和金融市場體量巨大、國際關(guān)聯(lián)度極高，美國難以對中國實施與伊朗、俄羅斯相同量級的金融制裁，較大可能止步于對大型銀行的罰款、以及對中型銀行切斷交易等低烈度制裁。既便如此，中國仍應未雨綢繆，為應對金融制裁做好充分的、最壞的準備。
為了應對美國的金融制裁，首先要厘清的問題是：美國金融制裁為何具有強大殺傷力？對此，我們將給出美國金融制裁的三個強力抓手。目前，包括歐盟在內(nèi)的多方已經(jīng)進行了各種嘗試，但都未能跳出美國金融制裁的陰影。對于中國而言，在中短期應基于現(xiàn)實主義進行有效應對，在長期則應基于理想主義統(tǒng)籌推進各項根本性的改革應對措施。
美國金融制裁的三大強力抓手
抓手一：基于長臂管轄獲得法理依據(jù)。根據(jù)長臂管轄權(quán)規(guī)定，任何在美國設(shè)有分行并營業(yè)的外國銀行，美國法院都可以行使管轄權(quán)。甚至根據(jù)最低限度聯(lián)系原則，即便中資銀行與原、被告雙方的糾紛無關(guān)，只要被告在某中資銀行開戶，則作為協(xié)助執(zhí)行的第三方，中資銀行也將被卷入訴訟，從而必須予以配合、甚至受到處罰。
1977年以來，美國先后頒布了《反海外腐敗法》、《國際緊急經(jīng)濟權(quán)力法》、《赫爾姆斯—伯頓法》等8項法律和行政命令，為長臂管轄提供了國內(nèi)依據(jù)。丹東銀行、昆侖銀行，以及傳聞受到美國方面調(diào)查要求的3家中國銀行，都是美國進行長臂管轄的典型案例。
抓手二：和長臂管轄相結(jié)合的美國金融霸權(quán)，成為“有毒物質(zhì)”。實際上，從廣義上而言，包括中國在內(nèi)的不少國家，也都有自己的“長臂管轄”。但是為什么美國的長臂管轄那么有更強的殺傷力，或者說美國的長臂管轄手更“長”？
這是因為，美國的長臂管轄是以美國金融霸權(quán)為基礎(chǔ)的。美國的金融霸權(quán)，則植根于當前的國際貨幣金融體系格局，植根于美國在全球金融體系中諸多領(lǐng)域的優(yōu)勢地位。可以說，所有國家的任何一家國際性金融機構(gòu)，都難以脫離美國金融市場、自行開展國際業(yè)務?？梢姡L臂管轄和美國金融霸權(quán)兩者相結(jié)合，就成為了一種“有毒物質(zhì)”。這時候，美國長臂管轄的殺傷力就特別巨大。
抓手三：美國通過對SWIFT系統(tǒng)施加影響，挾天子以令諸侯。在跨境支付業(yè)務中，由于語言不通、交易量巨大等等原因，跨境支付的信息交互成本高，存在嚴重的效率問題。而SWIFT（環(huán)球同業(yè)銀行金融電訊協(xié)會）支付報文系統(tǒng)，基本掌握了全球跨境支付信息，可以在這方面提供高效率、低成本的解決方案。目前，各國幾乎都依賴于SWIFT進行跨境支付的報文傳送服務。一旦切斷某個金融機構(gòu)與SWIFT系統(tǒng)的聯(lián)系，則該機構(gòu)的跨境業(yè)務報文成本將大幅上升、甚至難以進行。
2018年8月，美國單方面退出伊核條約、恢復對伊朗的制裁，并要求SWIFT切斷與伊朗的聯(lián)系。歐洲國家和SWIFT開始并不接受這一要求。但是，特朗普和美國財政部數(shù)次施壓SWIFT，威脅要將SWIFT納入制裁。雖然SWIFT總部位于比利時，在25個董事機構(gòu)當中，歐洲國家占據(jù)17個席位的絕對多數(shù)，美國僅占2席；但是迫于前述壓力，歐洲國家和SWIFT雖有不滿，但也只能無奈接受這一要求。可見，SWIFT也是美國長臂管轄和金融霸權(quán)的受害者。只不過SWIFT比其他的金融機構(gòu)更具有核心、樞紐的意義。
從長期來看，一個多元化的國際貨幣體系，有助于SWIFT增強獨立性、避免被少數(shù)成員國綁架，在這方面中國、歐盟國家以及SWIFT的利益完全一致。最近的一個積極信號是：2019年8月6日，SWIFT全資中國法人機構(gòu)成立，人民幣成為美元、歐元之后，被SWIFT接受的第三個國際貨幣。不過人民幣國際化的進程還尚需較長時日。
總之，正是基于美國的金融霸權(quán)、長臂管轄的法理依據(jù)，以及通過SWIFT系統(tǒng)實現(xiàn)挾天子以令諸侯——美國的金融制裁具有極大的殺傷力。近些年來，美國不但對朝鮮、俄羅斯、伊朗、中國等國家或所屬企業(yè)實施過金融制裁，甚至對歐洲國家也采取過長臂管轄，法國的阿爾斯通就是著名案例。此外，歐洲多家銀行都因此遭受巨額罰款，截至2018年2月，德意志銀行被美國罰款累計140億美元，蘇格蘭皇家銀行101億美元，法國巴黎銀行93億美元，瑞士信貸銀行91億美元，瑞銀集團65億美元。
美國金融制裁的威懾力尚難以動搖
首先，歐洲國家的“阻斷法案”，難以在新形勢下有效應對美國的長臂管轄。
1990年代，歐盟為應對美國的《赫爾姆斯—伯頓法》出臺的阻斷法案相當有效。當時，美國的索賠人向美國法院提起訴訟，只要歐洲企業(yè)與古巴相應的實體有經(jīng)貿(mào)往來，就可能受到制裁。彼時，歐盟針鋒相對地出臺了阻斷法案，規(guī)定只要美國索賠人在歐洲也擁有財產(chǎn)，就會將其財產(chǎn)沒收、從而補償歐洲企業(yè)的損失。這種做法相當有效，以至于當時美國并沒有啟用長臂管轄。
2018年，美國單方面退出伊核條約、對伊朗重新實施制裁，包括對和伊朗有經(jīng)貿(mào)往來的歐洲企業(yè)進行制裁。在這種新形勢下，歐盟的阻斷法案找不到對應的美國實體機構(gòu)進行報復。結(jié)果造成了阻斷法案執(zhí)行困難。這時候，如果歐盟企業(yè)遵從了美國法案，就違背了歐盟的阻斷法案，反之亦然。這就造成了兩難困境，歐盟企業(yè)總要違背一邊的法律，結(jié)果就是大多數(shù)歐盟企業(yè)干脆主動退出了伊朗市場。
其次，歐洲國家的金融創(chuàng)新，也難以跳出美國金融霸權(quán)的陰影。
2019年初，英、法、德三國聯(lián)合創(chuàng)立了INSTEX機制（貿(mào)易交換支持工具）。這實際上是一個易貨貿(mào)易的機制，歐盟企業(yè)可以與伊朗進行跨境商品貿(mào)易，同時避免與伊朗發(fā)生跨境支付結(jié)算。其前提是：如果歐盟與伊朗的跨境貿(mào)易保持平衡、沒有順差與赤字，那么歐洲企業(yè)的內(nèi)部交易、伊朗企業(yè)的內(nèi)部交易就可以替代雙邊的跨境支付。
但是實際上INSTEX難以動搖美國的金融霸權(quán)：（1）INSTEX的建立的主要意義在于英法德對美國退出伊核條約表達不滿，同時發(fā)出政治信號穩(wěn)定伊朗情緒，使其繼續(xù)執(zhí)行伊核條約。（2）在美國壓力下，INSTEX機制下涉及的交易仍局限于和人道主義有關(guān)的食品、藥物等，遠未擴展到其他商品。（3）伊朗的主要出口商品是石油，在遭受美國重啟制裁后，伊朗的石油出口遭到打擊，無法實現(xiàn)與歐盟的進出口平衡，因此INSTEX機制運轉(zhuǎn)的前提條件難以實現(xiàn)。作為順差方，歐盟國家必須墊付資金，才能使INSTEX維持運轉(zhuǎn)。（4）INSTEX的重要出發(fā)點之一，恰恰是按照美國財政部標準提高交易透明度，將具有真實貿(mào)易背景的涉伊交易與洗錢交易區(qū)分開，以此消除美國制裁的借口，加強交易各方的信任，減少交易困難。
再次，多國已經(jīng)建立了自己的支付清算系統(tǒng)，以及替代SWIFT的報文系統(tǒng)，但是仍難以擺脫美國金融制裁的陰影。
例如伊朗、俄羅斯等，都有替代SWIFT的報文系統(tǒng)，但仍然難以擺脫制裁陰影。這是由于：（1）SWIFT的全球報文系統(tǒng)具有較高技術(shù)門檻，伊朗、俄羅斯和某些金融機構(gòu)雖然自有的報文系統(tǒng)，但其技術(shù)水平明顯落后于SWIFT系統(tǒng)。（2）國際貨幣交易和報文系統(tǒng)具有網(wǎng)絡(luò)效應，新建的報文系統(tǒng)可以進行特定交易，但是離開了全球報文系統(tǒng)，就失去了其網(wǎng)絡(luò)生命力。（3）更重要的是，在美國長臂管轄和金融霸權(quán)疊加構(gòu)成的“有毒物質(zhì)”——金融制裁的施壓下，其他金融機構(gòu)不敢與受制裁機構(gòu)有染，受制裁機構(gòu)極易形成金融孤島，從而失去與現(xiàn)有金融體系的業(yè)務聯(lián)系。例如，如果失去其他金融機構(gòu)提供的海運保險，則油輪將面臨不可控風險而無法出海。
中期的現(xiàn)實主義、長期的理想主義
第一，中期內(nèi)美國金融霸權(quán)難以動搖，從國家層面來看，要盡可能避免金融制裁和中美在金融領(lǐng)域沖突的擴展和升級。美國金融制裁的威懾力，其基礎(chǔ)是美國的金融霸權(quán)、長臂管轄，以及對國際金融機構(gòu)的裹挾。在可見的未來，對于INSTEX、阻斷法案等現(xiàn)有機制，不要抱有太多期望和幻想。從現(xiàn)實主義出發(fā)，在中期內(nèi)，中國應盡量避免將雙邊沖突升級到金融戰(zhàn)，避免觸發(fā)美國實施較大規(guī)模的金融制裁。
第二，中國金融機構(gòu)應在美國法律框架內(nèi)，積極維護自身利益。（1）建立完善的反洗錢框架，增強反洗錢、合規(guī)意識。歐美的金融處罰，不僅僅局限于已經(jīng)發(fā)生的違規(guī)行為，對于金融機構(gòu)內(nèi)部管理框架的不完善、不規(guī)范等潛在問題，也會進行嚴厲處罰。（2）在具體操作層面，在美的中資金融機構(gòu)，要對合規(guī)工作給予足夠重視，提供充足預算，吃透當?shù)氐奈幕鸵?guī)則，善于使用當?shù)毓蛦T。絕對不能想當然的應付監(jiān)管，企圖蒙混過關(guān)。
第三，中國應順勢推動人民幣國際化，同時積極推動國內(nèi)金融市場的全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展。
(1) 美國頻繁推出金融制裁，特朗普政府反復失信。美國金融機構(gòu)和智庫也認為，這實際上會加速去美元化的進程。在此過程中，中國應順勢而為推動人民幣國際化。
?。?）美聯(lián)儲即將進入降息周期，要抓住這一有利的時間窗口期，推動人民幣匯率形成機制向充分的彈性匯率制轉(zhuǎn)變，同時完善人民幣外匯市場的風險對沖工具及其流動性。
?。?）在貿(mào)易和投資領(lǐng)域，對于中國有談判能力和定價權(quán)的情況，應爭取更多使用人民幣計價和結(jié)算。
?。?）完善熊貓債市場的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動境外和多邊金融機構(gòu)在華發(fā)行人民幣債券。
?。?）對于已經(jīng)陷入美國金融制裁的中國金融機構(gòu)，既來之則安之，要讓這些機構(gòu)充分發(fā)揮其應有的作用。
?。?）中國迫切需要打造完整的現(xiàn)代金融服務體系產(chǎn)業(yè)鏈，尤其是前文提及的海運金融服務體系。
作者徐奇淵系CF40青年論壇召集人，中國社科院世經(jīng)政所經(jīng)濟發(fā)展研究室主任。本文摘自上海浦山新金融發(fā)展基金會內(nèi)部課題《直面中美貿(mào)易沖突 堅持深化改革開放》，第三屆中國金融四十人伊春論壇期間召開該課題評審會。未經(jīng)許可不得轉(zhuǎn)載。
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