“融資擔(dān)保”是指在經(jīng)濟(jì)和金融活動中，為保障債權(quán)人的債權(quán)實現(xiàn)，降低資金風(fēng)險，由第三方承擔(dān)違約責(zé)任的一種經(jīng)濟(jì)行為。而將擔(dān)保作為主要經(jīng)營內(nèi)容并收取相應(yīng)擔(dān)保費(fèi)用的企事業(yè)單位的集合，就構(gòu)成融資擔(dān)保行業(yè)。為支持中小企業(yè)和創(chuàng)新事業(yè)發(fā)展，我國于上世紀(jì)90年代開始構(gòu)建融資擔(dān)保體系。但是從多年的發(fā)展歷程看，傳統(tǒng)的融資擔(dān)保體系因為缺乏可持續(xù)的發(fā)展模式，導(dǎo)致效率不高。在當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展、迫切需要提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展效率的大背景下，有必要通過結(jié)構(gòu)性改革和利用現(xiàn)代金融科技改造融資擔(dān)保的商業(yè)模式，提升行業(yè)的整體服務(wù)效率。
一、我國融擔(dān)體系的發(fā)展現(xiàn)狀與問題
?。ㄒ唬┤谫Y擔(dān)保體系發(fā)展的簡要回顧
1999年，原國家經(jīng)貿(mào)委發(fā)布《關(guān)于建立中小企業(yè)信用擔(dān)保體系試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，確立了我國融資擔(dān)保（以下簡稱“融擔(dān)”）體系的架構(gòu)。在這個設(shè)計中，融擔(dān)的操作主體是政府其下屬的企事業(yè)單位，融保體系由城市、省、國家三級機(jī)構(gòu)組成，擔(dān)保業(yè)務(wù)以地市為基礎(chǔ)，各省設(shè)立再擔(dān)保機(jī)構(gòu)以分散風(fēng)險。為有效控制風(fēng)險，規(guī)定放大倍數(shù)不得超過十倍。在隨后的發(fā)展歷程中，國家融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)遲遲未能建立，各省再擔(dān)保機(jī)構(gòu)發(fā)展水平參差不齊。但是在各級政府的大力推動下，各地信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)一度呈現(xiàn)爆發(fā)式增長，機(jī)構(gòu)數(shù)量到2012年達(dá)到峰值的8590家，年均增速36.6%。融擔(dān)行業(yè)總資產(chǎn)超過1萬億，信用擔(dān)保在保余額超過2萬億。
從融擔(dān)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)來看，有政策性、商業(yè)性、互助性三種基本類型。但是受政府重視不夠和財力不足、互助模式缺乏有效內(nèi)部治理等多種因素的影響，融資擔(dān)保體系逐漸演變?yōu)樯虡I(yè)性擔(dān)保機(jī)構(gòu)為主的格局[1]，即便是國有控股的融擔(dān)公司，也大多追求商業(yè)利益。
2010年前后，一方面受2008年國際金融危機(jī)影響，中國經(jīng)濟(jì)增速下行，企業(yè)經(jīng)營環(huán)境惡化，導(dǎo)致融擔(dān)公司代償率快速上升，風(fēng)險逐漸累積；另一方面，由于地方政府普遍缺乏監(jiān)管動力和能力，融擔(dān)機(jī)構(gòu)運(yùn)營不規(guī)范、違規(guī)操作、內(nèi)部管理松弛等問題日漸突出。2011年下半年以后，信用擔(dān)保行業(yè)的風(fēng)險集中爆發(fā)。在部分省、市，連續(xù)出現(xiàn)擔(dān)保公司資金鏈斷裂、老板“跑路”。融擔(dān)公司紛紛停業(yè)或倒閉，成為新的社會不穩(wěn)定因素，迫使政府出手整治。2010年3月，原銀監(jiān)會、發(fā)改委、工信部、財政部、商務(wù)部、人行、工商總局七部委聯(lián)合發(fā)布《融資性擔(dān)保公司管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）。該辦法明確融資性擔(dān)保公司由省、自治區(qū)、直轄市人民政府實施屬地管理，規(guī)定了融擔(dān)公司的注冊資本不得低于500萬元等設(shè)立條件，公司業(yè)務(wù)范圍、經(jīng)營規(guī)則和風(fēng)控等事項。同時由于經(jīng)濟(jì)增速放緩，信用風(fēng)險持續(xù)暴露，融擔(dān)機(jī)構(gòu)也開始主動進(jìn)行業(yè)務(wù)收縮和結(jié)構(gòu)性調(diào)整。一是機(jī)構(gòu)增長速度下降。2000年-2012年，融擔(dān)公司的數(shù)量由203家增長到8590家，年均增速36.6%。2013年以后，融擔(dān)公司數(shù)量一度下降[2]，盡管此后有所恢復(fù)，但高速增長的時代已經(jīng)過去。二是單個融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)規(guī)模擴(kuò)大。2017年8月，國務(wù)院公布了《融資擔(dān)保公司監(jiān)督管理條例》（以下簡稱《條例》）。該《條例》在明確融資擔(dān)保公司的監(jiān)督管理體系、融資擔(dān)保公司開展業(yè)務(wù)的經(jīng)營規(guī)則的同時，進(jìn)一步提高了設(shè)立融資擔(dān)保公司及跨區(qū)域分支公司的準(zhǔn)入條件。隨著監(jiān)管要求的提升，注冊資本小于2000萬元的小機(jī)構(gòu)基本退出市場，10億元以上機(jī)構(gòu)數(shù)量和占比上升。三是在信貸風(fēng)險高發(fā)的背景下，一些擔(dān)保機(jī)構(gòu)主動壓縮貸款擔(dān)保業(yè)務(wù)規(guī)模，將業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)向費(fèi)率相對較低的非融資擔(dān)保及金融產(chǎn)品增信業(yè)務(wù)傾斜。
2015年以后，隨著國家對小微企業(yè)和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)重視程度的提升，政府對融資擔(dān)保體制支持力度加大。2015年8月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)融資擔(dān)保行業(yè)加快發(fā)展的意見》（簡稱“43號文”），提出要發(fā)揮政府支持作用，提高融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)服務(wù)能力，構(gòu)建政銀擔(dān)三方共同參與的可持續(xù)銀擔(dān)商業(yè)合作模式。各省、直轄市政府陸續(xù)出臺促進(jìn)融資擔(dān)保行業(yè)發(fā)展的實施方案，將構(gòu)建全省統(tǒng)一的政策性擔(dān)保體系作為重要工作。目前中國融擔(dān)行業(yè)的市場結(jié)構(gòu)，大體呈現(xiàn)兩類四個層級：一類是政府性融擔(dān)體系，包括國家層面設(shè)立的政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)（包括國家融資擔(dān)?；餥3]和國家農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司[4]）、省級融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)和市、縣融擔(dān)機(jī)構(gòu)四個層面。其中國家融擔(dān)機(jī)構(gòu)主要通過與各省級擔(dān)保、再擔(dān)保機(jī)構(gòu)合作推進(jìn)融資擔(dān)保業(yè)務(wù)。省屬融擔(dān)機(jī)構(gòu)由于省級政府在搭建融擔(dān)體系的過程中，往往從補(bǔ)充省屬融擔(dān)機(jī)構(gòu)資本金入手，近年來資本實力和信用等級都大幅提升，債券擔(dān)保占比較高。市縣級擔(dān)保機(jī)構(gòu)的資本實力普遍偏弱，業(yè)務(wù)以銀行貸款擔(dān)保為主。另一類是民營商業(yè)性融擔(dān)機(jī)構(gòu)。盡管近年來國有機(jī)構(gòu)占比和實力不斷上升，但民營商業(yè)性融擔(dān)機(jī)構(gòu)數(shù)量比重仍接近60%（主要在市縣層面經(jīng)營）。民營融擔(dān)機(jī)構(gòu)不僅是政府性融擔(dān)體系的重要補(bǔ)充，而且是中小微企業(yè)貸款信用擔(dān)保服務(wù)的主要提供者，在整個融擔(dān)體系中起著不可或缺的作用。
（二）突出問題：商業(yè)性融資擔(dān)保體系缺乏可持續(xù)商業(yè)模式
造成前期商業(yè)性融擔(dān)風(fēng)險高發(fā)的制度性原因是缺乏可持續(xù)商業(yè)模式。
首先，在原制度設(shè)計中，政府為擔(dān)保機(jī)構(gòu)給出了貸款利率50%的收費(fèi)空間。由于承擔(dān)了幾乎全部信貸風(fēng)險，這個費(fèi)率無法保證融擔(dān)公司的可持續(xù)經(jīng)營。如果說在構(gòu)建融擔(dān)體系的前十余年，由于經(jīng)濟(jì)高速增長，風(fēng)險暴露較少，融資擔(dān)保行業(yè)尚能存活的話，在進(jìn)入新常態(tài)后，隨著經(jīng)濟(jì)增速持續(xù)下行，代償率快速上升，原有商業(yè)模式勢必難以為繼。2011-2013年，融資擔(dān)保業(yè)務(wù)收入占擔(dān)保行業(yè)總資產(chǎn)的比重只有近4%。近年來隨著融擔(dān)業(yè)務(wù)難度加大，該比重進(jìn)一步下降。如果代償率達(dá)到3%，按在保余額2萬億左右計算，就將吃掉全部融擔(dān)業(yè)務(wù)收入。盡管代償額中有一部分可以通過追償收回?fù)p失，但現(xiàn)實中追償周期長、難度大、成本高，導(dǎo)致相當(dāng)數(shù)量的融擔(dān)機(jī)構(gòu)收不敷支，只能通過其他業(yè)務(wù)收入維持運(yùn)營。
其次，前期融擔(dān)行業(yè)“散、小、亂”的特點(diǎn)，使得商業(yè)銀行在與融擔(dān)機(jī)構(gòu)合作中占有絕對談判優(yōu)勢，很難與融擔(dān)機(jī)構(gòu)分擔(dān)信用風(fēng)險，為了獲得業(yè)務(wù)，中小融擔(dān)機(jī)構(gòu)甚至不能拒絕商業(yè)銀行提供的高風(fēng)險項目。在缺乏風(fēng)險約束的情況下，商業(yè)銀行的道德風(fēng)險也很難避免。造成上述“散亂小”問題的原因除了資本規(guī)模小、業(yè)務(wù)體量小以外，融擔(dān)機(jī)構(gòu)的客群與銀行高度重合、無法通過差異化產(chǎn)生互補(bǔ)效應(yīng)也是其在和銀行的合作中處于被動、依附地位的重要因素。
第三，缺少有效的風(fēng)險防控手段。長期以來，融擔(dān)機(jī)構(gòu)無論是業(yè)務(wù)模式還是風(fēng)控方式都與銀行高度相似，只是抵押品的要求比銀行略寬而已。由于無法給銀行帶來增量價值，使得融擔(dān)業(yè)務(wù)在很多銀行眼中成為“雞肋”。
第四，支持政策在執(zhí)行過程中存在偏差。為通過支持融資擔(dān)保行業(yè)發(fā)展達(dá)到改善中小微企業(yè)融資環(huán)境的目的，各級政府曾經(jīng)采取了多種優(yōu)惠政策，包括稅收減免、風(fēng)險補(bǔ)償、業(yè)務(wù)獎勵等等。但由于這些扶持政策缺少制度性設(shè)計，導(dǎo)致各項政策分散零碎、缺少協(xié)同效應(yīng)且不具長效機(jī)制。據(jù)融擔(dān)公司反映，在執(zhí)行過程中由于有關(guān)部門擔(dān)心審計等風(fēng)險，設(shè)置了過于繁復(fù)的手續(xù)，增加了申領(lǐng)機(jī)構(gòu)的負(fù)擔(dān)。而且優(yōu)惠政策大多向政府出資的擔(dān)保公司傾斜，很難惠及中小民營擔(dān)保公司，影響了政策的公平性。
由于上述原因，融資擔(dān)保行業(yè)的凈資產(chǎn)收益率只有1%左右，遠(yuǎn)低于銀行業(yè)12-14%、非銀行金融機(jī)構(gòu)6%左右的平均水平，可持續(xù)發(fā)展能力堪憂。
另一方面，被擔(dān)保企業(yè)需要承擔(dān)2-3%左右的擔(dān)保成本，為規(guī)避風(fēng)險，融資性擔(dān)保公司通常還會提出保證金和反擔(dān)保要求，使實際擔(dān)保成本更高。對本來就實力薄弱的中小企業(yè)來說，無疑增加了很大負(fù)擔(dān)。此外，由于存在擔(dān)保費(fèi)率與貸款利率聯(lián)動的利益機(jī)制，貸款利率越高擔(dān)保業(yè)務(wù)收入越多，因此擔(dān)保公司天然缺乏幫助企業(yè)降低貸款成本的動力。
一種商業(yè)模式如果供需雙方都不滿意，對交易各方都造成困擾，那肯定不是好的商業(yè)模式。事實上，如果沒有地方政府的補(bǔ)貼，很多商業(yè)性擔(dān)保機(jī)構(gòu)根本無法生存。但是如前所述，這種補(bǔ)貼又是不穩(wěn)定和不一定公平的。從地方實踐來看，也有極少數(shù)商業(yè)性融擔(dān)公司經(jīng)營狀況是比較好的。仔細(xì)分析其經(jīng)驗，一是充分利用地緣優(yōu)勢；二是不盲目追求擴(kuò)張，守住“一畝三分地”，控制好風(fēng)險；三是經(jīng)營環(huán)境相對穩(wěn)定，競爭不激烈。但是，這種成功經(jīng)驗往往很難大面積復(fù)制。
二、融資擔(dān)保體系需要大幅度提升效率
?。ㄒ唬╆P(guān)于融資擔(dān)保效率的思考
中國融資擔(dān)保體系建立以來，對這一體系的問題、風(fēng)險、支持政策有過很多研究和討論，卻少有人關(guān)注融擔(dān)體系的效率問題。從另一維度看，效率是衡量某一種市場交易方式的重要指標(biāo)，支持高效交易方式、淘汰無效和低效的交易方式，不僅是市場的選擇，也應(yīng)該成為政府制訂政策時的重要考量因素。
融資擔(dān)保體系的效率，筆者認(rèn)為可以用兩個指標(biāo)來衡量：一是放大倍數(shù)，二是對支持對象的覆蓋面。
首先，融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)必須具有放大能力。因為金融業(yè)本來就是利用杠桿來撬動社會資源、實現(xiàn)資源優(yōu)化配置的。如果按照資本金（或凈資產(chǎn)）1:1的比例去從事?lián)I(yè)務(wù)，那肯定是無效的。因為這事誰都能做，不需要單獨(dú)設(shè)立一類須持牌經(jīng)營的機(jī)構(gòu)。而且從社會資源配置的角度看，這樣的機(jī)構(gòu)能夠調(diào)動的社會資源極其有限，根本無法實現(xiàn)政府設(shè)立融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)、使財政資金“四兩撥千斤”的初衷。當(dāng)然，放大倍數(shù)也不是越大越好，因為杠桿率高意味著風(fēng)險大。杠桿的高低取決于融擔(dān)機(jī)構(gòu)承受風(fēng)險的能力和風(fēng)控能力。因此一般來說，政府設(shè)立的融擔(dān)機(jī)構(gòu)放大倍數(shù)高于商業(yè)性融擔(dān)機(jī)構(gòu)。從我國擔(dān)保行業(yè)管控風(fēng)險能力的角度考慮，在融資擔(dān)保制度設(shè)立之初就將杠桿率限定為10倍。2018年4月23日，中國銀行保險監(jiān)督管理委員會發(fā)布關(guān)于印發(fā)《融資擔(dān)保公司監(jiān)督管理條例》四項配套制度的通知，明確融資擔(dān)保公司的融資擔(dān)保責(zé)任余額不得超過其凈資產(chǎn)的10倍。對小微企業(yè)和農(nóng)戶融資擔(dān)保業(yè)務(wù)在保余額占比50%以上且戶數(shù)占比80%以上的融資擔(dān)保公司，前款規(guī)定的倍數(shù)上限可以提高至15倍。
其次，融資擔(dān)保行業(yè)對于支持對象應(yīng)有合理的覆蓋面。設(shè)立融資擔(dān)保機(jī)制，本來就是為了支持特定群體如小微企業(yè)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動、特定產(chǎn)業(yè)等。覆蓋面過小，意味著融資擔(dān)保機(jī)制未能有效發(fā)揮作用；覆蓋面過大，意味著政府支持的融資擔(dān)保機(jī)制對服務(wù)對象實施了過度保護(hù)，不利于市場競爭。衡量覆蓋面的大小，一是可以用融擔(dān)服務(wù)客戶占比和擔(dān)保貸款占比指標(biāo)，二是可以引入 “件均”概念，即平均單個客戶的擔(dān)保貸款規(guī)模。
以上述兩個標(biāo)準(zhǔn)來衡量中國的融資擔(dān)保體系，可以看到無論是放大倍數(shù)還是覆蓋面，我國均遠(yuǎn)低于國外擔(dān)保行業(yè)。一是根據(jù)現(xiàn)有數(shù)據(jù)估算[5]，2017年我國融資擔(dān)保行業(yè)的放大倍數(shù)僅為1.86倍，低于2013年的2.3倍。即便是政策性融擔(dān)機(jī)構(gòu)，也只有少數(shù)能達(dá)到7-8倍的水平。還有極少數(shù)運(yùn)營良好的商業(yè)險融擔(dān)公司，放大倍數(shù)不過4倍左右?？梢哉f，我國融資擔(dān)保行業(yè)自誕生以來，就沒有達(dá)到過10倍的政策上限。從邏輯上看，給了杠桿不用，一定是經(jīng)營或模式遇到了問題。如果不對現(xiàn)有融資擔(dān)保機(jī)制進(jìn)行改造，15倍的支持政策恐怕會成為一紙空文。相比之下，韓國的放大倍數(shù)是20倍以上，美國和日本則可以達(dá)到50倍和60倍。2006年，中國臺灣信用擔(dān)?；鸬姆糯蟊稊?shù)為20.5倍。德國擔(dān)保銀行作為成功的民營商業(yè)性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)，其放大倍數(shù)是27倍左右。
二是從覆蓋面看，由于缺乏數(shù)據(jù)，筆者無從測算我國中小企業(yè)從信用擔(dān)保服務(wù)中受益的比重。就在保余額而論，2017年融資擔(dān)保占社會融資規(guī)模存量的比重約為1.3%，貸款擔(dān)保占貸款余額比重約為1.5%。按中小企業(yè)貸款余額占比50%估算，擔(dān)保貸款余額占中小企業(yè)貸款余額的比重為3%左右。作為對照，日本約有30%的中小企業(yè)得到過融擔(dān)機(jī)構(gòu)的信用支持，擔(dān)保貸款余額占比為11%。2006年臺灣中小企業(yè)信用擔(dān)?；馂?5.59萬戶中小企業(yè)提供了擔(dān)保服務(wù)，中小企業(yè)信保利用率達(dá)到20.77%[6]。
（二）衡量擔(dān)保效率的另一個維度
在融資擔(dān)保的種類和期限方面，我國融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)基本上只能對中小企業(yè)提供一年以內(nèi)流動資金貸款擔(dān)保和少量債券擔(dān)保，而國外融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)的品種和期限都豐富得多。例如美國小企業(yè)局可以提供不動產(chǎn)貸款擔(dān)保（最長期限25年）、機(jī)器設(shè)備購置貸款擔(dān)保（最長期限10年），企業(yè)流動資金貸款（最長7年）；德國擔(dān)保銀行除了為中小企業(yè)提供擔(dān)保外，還以股權(quán)參與的方式為中小企業(yè)的風(fēng)險部分提供另一種形式的擔(dān)保；韓國技術(shù)信用保證基金的業(yè)務(wù)范圍為技術(shù)信用保證、擔(dān)保關(guān)聯(lián)性投資、管理和技術(shù)咨詢、信用調(diào)查與信用信息管理、技術(shù)評估、技術(shù)相關(guān)資產(chǎn)證券化擔(dān)保等。臺灣中小企業(yè)信用保證基金除了提供一般貸款擔(dān)保以外，還提供包括中小企業(yè)災(zāi)害恢復(fù)貸款擔(dān)保、促進(jìn)就業(yè)融資擔(dān)保、新創(chuàng)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠擔(dān)保、青年創(chuàng)業(yè)及啟動資金貸款擔(dān)保、非中小企業(yè)海外知識產(chǎn)權(quán)訴訟貸款擔(dān)保、非中小企業(yè)自有品牌海外市場推廣貸款擔(dān)保等51個擔(dān)保產(chǎn)品。
綜上所述，我國現(xiàn)有融資擔(dān)保體系是一個效率相當(dāng)?shù)偷捏w系，未來無論是發(fā)展普惠金融、支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，還是推動金融機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，都需要商業(yè)性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)更好地發(fā)揮作用。為此，必須改造原有商業(yè)模式，建立新型政銀擔(dān)合作關(guān)系，利用現(xiàn)代信息技術(shù)優(yōu)化融資擔(dān)保業(yè)務(wù)鏈條，創(chuàng)新運(yùn)營方式。
三、關(guān)于改造和優(yōu)化融擔(dān)體系商業(yè)模式、提升運(yùn)作效率的思考與建議
1、調(diào)整政府補(bǔ)貼方式，建立可持續(xù)的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制和商業(yè)模式
如前所述，商業(yè)性融擔(dān)機(jī)構(gòu)商業(yè)模式不可持續(xù)的原因，是收入與風(fēng)險不對等，少量的保費(fèi)收入無法覆蓋貸款違約風(fēng)險。從國際經(jīng)驗看，建立市場風(fēng)險的有效分擔(dān)機(jī)制是商業(yè)性融擔(dān)成功的基本前提。
案例：德國柏林-勃蘭登堡州擔(dān)保銀行的風(fēng)險分擔(dān)情況 [7]
上圖顯示德國擔(dān)保銀行[8]名義上承擔(dān)了80%的信用風(fēng)險，但是在政府支持的多層風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制下，擔(dān)保銀行實際僅承擔(dān)了20-24%的風(fēng)險。這種機(jī)制使得擔(dān)保銀行能夠以較低的費(fèi)率為中小企業(yè)提供擔(dān)保服務(wù)：一次性受理費(fèi)用為擔(dān)保總額的0.75 % - 1.5 %，每年續(xù)保費(fèi)率為在保余額的1.25 %[9]。
目前我國已經(jīng)成立了國家融資擔(dān)?；鸸?，融擔(dān)基金與省級再擔(dān)保機(jī)構(gòu)的合作機(jī)制正在建立，省以下的融擔(dān)網(wǎng)絡(luò)也正在建設(shè)之中，部分省市如安徽、江蘇、深圳等已經(jīng)建立起覆蓋全區(qū)的融擔(dān)組織架構(gòu)和風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制，有的省還建立了常態(tài)化的風(fēng)險補(bǔ)償機(jī)制。未來我國的融資擔(dān)保架構(gòu)中應(yīng)當(dāng)納入商業(yè)性融擔(dān)機(jī)構(gòu)，使其成為融擔(dān)體系中的重要節(jié)點(diǎn)，與政府性融擔(dān)體系、其他商業(yè)性機(jī)構(gòu)建立良性共生合作關(guān)系，從而重塑整個商業(yè)模式，實現(xiàn)合作共贏。在這個架構(gòu)中，省和國家層面的政府性融擔(dān)機(jī)構(gòu)，主要擔(dān)任風(fēng)險分散職責(zé)。通過再擔(dān)保和投資，支持省以下融擔(dān)機(jī)構(gòu)（含商業(yè)性融擔(dān)）合理承擔(dān)市場風(fēng)險，引導(dǎo)其支持符合國家發(fā)展戰(zhàn)略的產(chǎn)業(yè)和市場主體、加大科技投入、提升效率；省以下融擔(dān)機(jī)構(gòu)（特別是市、縣范圍內(nèi)經(jīng)營的商業(yè)性融擔(dān)機(jī)構(gòu)），應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮其靈活、熟悉客戶和市場的優(yōu)勢，通過產(chǎn)品服務(wù)創(chuàng)新和運(yùn)用大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)手段，為小微和“三農(nóng)”提供直接融資擔(dān)保服務(wù)。
為進(jìn)一步完善我國融擔(dān)體系，提出以下具體建議：
第一，加強(qiáng)國家融擔(dān)基金的引領(lǐng)作用，加快建立政府性融擔(dān)與商業(yè)性融擔(dān)機(jī)構(gòu)的合作機(jī)制，完善國家融擔(dān)基金—省級政府性融擔(dān)機(jī)構(gòu)—地市縣融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)（含非營利性和商業(yè)性機(jī)構(gòu)）的立體網(wǎng)絡(luò)。推動建立自上而下的“總對總”（銀行總行與擔(dān)保機(jī)構(gòu)總公司）銀行合作，以暢通合作渠道，避免因銀行分支機(jī)構(gòu)缺乏總行授權(quán)而在業(yè)務(wù)規(guī)模、貸款利率、保證金收取、風(fēng)險分擔(dān)等方面產(chǎn)生分歧，推動商業(yè)銀行自愿承擔(dān)部分比例的擔(dān)保貸款風(fēng)險。同時，應(yīng)充分借鑒現(xiàn)有國內(nèi)外成功經(jīng)驗，在國家融擔(dān)基金、省級以下地方政府的風(fēng)險分擔(dān)上形成比較統(tǒng)一的模式。
第二，調(diào)整財稅政策支持方式。由于現(xiàn)有財政補(bǔ)貼政策存在補(bǔ)貼門檻高、金額少、覆蓋面窄、申報周期長、政策執(zhí)行部門多、落地效果差等問題，迫切需要通過調(diào)整支持方式提高政策效率。為此建議，一是取消現(xiàn)有通過各種渠道對商業(yè)性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)提供的支持政策，將政府資金集中用于政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)的風(fēng)險補(bǔ)償。商業(yè)性融擔(dān)機(jī)構(gòu)由于政府性擔(dān)保基金已經(jīng)承擔(dān)了一定比例的風(fēng)險，不再納入補(bǔ)貼范疇[10]。同時對商業(yè)性融擔(dān)機(jī)構(gòu)的費(fèi)率、放大倍數(shù)等，給予更大的浮動空間；二是為政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)建立長效風(fēng)險補(bǔ)償制度。可以參照美國小企業(yè)局的做法，通過對歷史數(shù)據(jù)的測算，得出國家融資擔(dān)?；鸬钠骄鷥斅屎蛢魮p失率，在折算成現(xiàn)值之后，將收支缺口納入年度財政預(yù)算，作為單獨(dú)科目列支。省級財政對省再擔(dān)保機(jī)構(gòu)的代償補(bǔ)貼也可照此辦理；三是為扶持起步階段的融擔(dān)基金，可對其提取的代償風(fēng)險準(zhǔn)備金給予稅前扣除（例如三年）的政策支持。
第三，優(yōu)化融擔(dān)行業(yè)的經(jīng)營環(huán)境。目前實踐中暴露出來的問題，主要是對擔(dān)保債權(quán)的保護(hù)力度不夠，追償成本高，有的訴訟周期長達(dá)5年。對逃廢債企業(yè)也缺乏有力的懲戒措施。為此一是建議參照銀行申請訴前資產(chǎn)保全的政策，免除融擔(dān)公司申請保全時必須提供銀行存款等有效資產(chǎn)質(zhì)押的要求；二是加快建立融擔(dān)體系的信息化系統(tǒng)并接入人行征信系統(tǒng)，避免出現(xiàn)多重?fù)?dān)保，并加大對逃廢擔(dān)保債務(wù)企業(yè)的懲罰力度。三是應(yīng)支持融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)與專業(yè)機(jī)構(gòu)合作，加快前期形成的不良資產(chǎn)處置。
2、堅持市場化、專業(yè)化原則，完善融資擔(dān)保體系的行為規(guī)范
第一，在政府性融擔(dān)基金的運(yùn)作過程中，應(yīng)堅持專業(yè)化管理和市場化運(yùn)作的基本方向。調(diào)研中有機(jī)構(gòu)反映，部分省市農(nóng)業(yè)擔(dān)保體系出現(xiàn)機(jī)關(guān)化、行政化趨勢，主管部門事無巨細(xì)皆要過問匯報，融擔(dān)機(jī)構(gòu)缺乏用人權(quán)，激勵機(jī)制也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。筆者認(rèn)為，政府應(yīng)支持融擔(dān)機(jī)構(gòu)建立有效的公司治理結(jié)構(gòu)，在堅持機(jī)構(gòu)性質(zhì)方向的基礎(chǔ)上，除了重大事項以外，應(yīng)給予融擔(dān)機(jī)構(gòu)充分授權(quán)，減少行政性干預(yù)，充分考慮不同地區(qū)和不同行業(yè)以及細(xì)分領(lǐng)域的差異，放寬“雙控”標(biāo)準(zhǔn)[11]，以提高其運(yùn)行效率。
第二，盡快建立科學(xué)的融擔(dān)機(jī)構(gòu)考核機(jī)制。2017年10月1日施行的《融資擔(dān)保公司監(jiān)督管理條例》側(cè)重從防范風(fēng)險的角度約束融擔(dān)公司的行為，并不是對融資擔(dān)保行為的完整規(guī)范。且該《條例》并未將政府性擔(dān)保機(jī)構(gòu)和再擔(dān)保機(jī)構(gòu)納入規(guī)范范疇。為此建議，一是在相應(yīng)政府層級建立考核委員會，對政府性融擔(dān)資金的運(yùn)作情況進(jìn)行定期審核。二是科學(xué)設(shè)計考核指標(biāo)體系。目前絕大多數(shù)地區(qū)對政府性融擔(dān)機(jī)構(gòu)參照競爭性國企，專注于考核資產(chǎn)保值增值和盈利情況，這一導(dǎo)向勢必會強(qiáng)化其自我保護(hù)意識，只考慮成本和風(fēng)險最小化。最終大幅度降低整個融擔(dān)系統(tǒng)對中小微企業(yè)的支持力度，甚至偏離融資擔(dān)保業(yè)務(wù)的方向。今后對政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)應(yīng)明確國有資本保值增值原則不適用于政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)，有關(guān)部門提出的“保本微利”原則也應(yīng)具有一定彈性。在考核指標(biāo)體系中取消盈利性指標(biāo)或降低權(quán)重，重點(diǎn)考核擔(dān)保服務(wù)情況。如支持小微和“三農(nóng)”融擔(dān)業(yè)務(wù)的增長率情況、占比、覆蓋面，以及杠桿率、代償率、追償率、準(zhǔn)備金率、期限比例、產(chǎn)品種類等，形成科學(xué)的、相互制衡的考核指標(biāo)體系。
對于商業(yè)性融擔(dān)機(jī)構(gòu)，在取消了財政“明補(bǔ)”之后，政府的支持方式主要表現(xiàn)在分擔(dān)風(fēng)險上。在為商業(yè)性融擔(dān)機(jī)構(gòu)提供一定風(fēng)險保障的過程中，可以將覆蓋面、“件均”等指標(biāo)納入，支持商業(yè)性融擔(dān)機(jī)構(gòu)進(jìn)一步下沉經(jīng)營重心，更多地服務(wù)于“件均”小的小微客戶。引導(dǎo)其在支持小微客戶的前提下，努力形成獨(dú)特的客戶服務(wù)模式、風(fēng)控技術(shù)與手段，以及與其他機(jī)構(gòu)商業(yè)合作模式上的差異，提升其在融擔(dān)體系中的價值。
第三，隨著經(jīng)濟(jì)的增長和融資擔(dān)保規(guī)模的擴(kuò)大，政府應(yīng)建立起政府性融擔(dān)基金的資本補(bǔ)充機(jī)制，強(qiáng)化融擔(dān)基金的資金實力和承擔(dān)風(fēng)險的能力。
3.支持融擔(dān)體系創(chuàng)新發(fā)展，利用現(xiàn)代金融科技實現(xiàn)資源的跨界整合
當(dāng)今中國正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級的關(guān)鍵時期。所謂“轉(zhuǎn)型”，就是要由主要依靠投資拉動經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向更多依靠消費(fèi)拉動經(jīng)濟(jì)、由廉價資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)向技術(shù)創(chuàng)新優(yōu)勢、由倚重規(guī)模經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向發(fā)展范圍經(jīng)濟(jì)、由追求高速度發(fā)展轉(zhuǎn)向追求高質(zhì)量發(fā)展。這種發(fā)展模式的深刻轉(zhuǎn)變，必然對金融服務(wù)提出了新的要求。需要銀行等金融機(jī)構(gòu)下沉經(jīng)營重心，更好地服務(wù)于小微企業(yè)；需要金融機(jī)構(gòu)適應(yīng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的融資特點(diǎn)，有效滿足“雙創(chuàng)”融資需求；需要金融機(jī)構(gòu)改變傳統(tǒng)的經(jīng)營方式和風(fēng)控文化，提升應(yīng)對風(fēng)險的能力。在這樣的大背景下，融資擔(dān)保行業(yè)也需要盡快改變傳統(tǒng)的擔(dān)保模式，提升擔(dān)保效率。
第一，提升融擔(dān)機(jī)構(gòu)運(yùn)用金融科技的能力和水平，推動融擔(dān)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型。近年來，互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等信息技術(shù)發(fā)展迅速并在金融界得到廣泛應(yīng)用。商業(yè)銀行正在利用金融科技快速提升風(fēng)控水平和獲客能力，以及產(chǎn)品定制水平。在這一背景之下，融資擔(dān)保行業(yè)長期以來習(xí)慣的“依附銀行展業(yè)、依靠反擔(dān)保防范風(fēng)險”的經(jīng)營模式已經(jīng)不能適應(yīng)形勢發(fā)展的需要，過去“銀行覺得客戶有風(fēng)險找擔(dān)保公司、擔(dān)保公司向銀行推薦客戶”的行為方式將很難持續(xù)。融擔(dān)公司如果不積極尋找與銀行的差異化定位，很可能面臨客群快速縮小的窘境。因此，迫切需要融擔(dān)公司加快科技應(yīng)用，下沉業(yè)務(wù)中心，轉(zhuǎn)移業(yè)務(wù)方向，從傳統(tǒng)的“對公擔(dān)保”領(lǐng)域轉(zhuǎn)向“零售擔(dān)保”領(lǐng)域、從習(xí)慣的大額擔(dān)保業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)向小微擔(dān)保業(yè)務(wù)，并從中發(fā)掘和培養(yǎng)自身獨(dú)特的價值創(chuàng)造能力和對目標(biāo)客群的風(fēng)控能力，探索與銀行差異化發(fā)展之路。
第二，順應(yīng)時代潮流，提升融擔(dān)機(jī)構(gòu)的資源聚合能力。在當(dāng)今世界，資源整合能力就是競爭力。一些頭部金融機(jī)構(gòu)已經(jīng)開始參照互聯(lián)網(wǎng)科技公司模式，將各種金融資源整合在一個平臺上，為客戶提供全方位的金融服務(wù)。在融擔(dān)領(lǐng)域，部分地區(qū)和機(jī)構(gòu)正在依靠科技打造高效的商業(yè)合作模式和客戶服務(wù)模式，探索建立“擔(dān)保和保險聯(lián)動”、“銀行+擔(dān)保+保險+期貨”、“銀行+擔(dān)保+小貸”等跨業(yè)協(xié)同機(jī)制。這種協(xié)同一方面可以將信貸風(fēng)險進(jìn)一步分散到承受風(fēng)險能力更強(qiáng)的商業(yè)保險和期貨市場；另一方面，也使得分散在各類金融機(jī)構(gòu)的資源得以整合和高效利用，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益和范圍經(jīng)濟(jì)效益。對于監(jiān)管部門來說，應(yīng)當(dāng)支持這種有利于提高效率的跨界資源重組，支持在堅持按照主體牌照范圍各司其職的前提下，各主體間充分地合作與協(xié)同，深化專業(yè)化分工，搭建資源優(yōu)化配置的產(chǎn)業(yè)鏈。只要能夠?qū)崿F(xiàn)穿透式監(jiān)管，就不宜以防范風(fēng)險的名義加以阻攔。
注：
[1]2002年對擔(dān)保機(jī)構(gòu)的調(diào)查表明，政府出資在中國擔(dān)保機(jī)構(gòu)出資總額中的比例占70%。但到2004年底，民間出資的比例已經(jīng)占到總數(shù)的50%。2012年，全國8590家融資性擔(dān)保法人機(jī)構(gòu)中，國有控股1907家，占比僅為22.2% 。
[2]由于缺少公開的全國性行業(yè)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，在此很難對融擔(dān)公司數(shù)量、注冊資本、資產(chǎn)、收入、在保余額、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)等進(jìn)行分析比較。
[3]2018年9月，根據(jù)黨中央、國務(wù)院決策，財政部聯(lián)合20家金融機(jī)構(gòu)設(shè)立的國家融資擔(dān)保基金有限公司正式運(yùn)營。首期注冊資本661億元，財政部出資300億元，其他20家金融機(jī)構(gòu)股東出資361億元。
[4] 2015年7月，財政部、農(nóng)業(yè)部、銀監(jiān)會聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于財政支持建立農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系的指導(dǎo)意見》，決定用3年左右的實踐，將農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼中20%的存量部分加上重量大戶補(bǔ)貼試點(diǎn)資金和增量資金，合計每年230億元左右、分三年將690億資金作為注冊資本金，構(gòu)建支持農(nóng)業(yè)適度經(jīng)營的擔(dān)保、再擔(dān)保組織體系。
[5]以下數(shù)據(jù)來源：根據(jù)萬德數(shù)據(jù)庫和網(wǎng)絡(luò)公開資料整理。
[6]數(shù)據(jù)來源：網(wǎng)絡(luò)資料、臺灣中小企業(yè)信用保證基金歷年年報、安徽融資擔(dān)保集團(tuán)等。2006年以后，臺灣信?；鸬目蛻魯?shù)量，擔(dān)保余額比重和放大倍數(shù)逐年下降。
[7]資料來源：安徽融資擔(dān)保集團(tuán)。
[8]德國擔(dān)保銀行為商業(yè)性專業(yè)融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)。
[9]數(shù)據(jù)來源同上。
[10]從部分省市的實踐情況看，由于政策性擔(dān)保資金的介入，商業(yè)擔(dān)保公司承擔(dān)的風(fēng)險層數(shù)由原先的100%降至40%左右。在這種情況下，不宜繼續(xù)給予財政補(bǔ)貼和風(fēng)險補(bǔ)償，應(yīng)使其在市場競爭中實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰.
[11]即控制農(nóng)業(yè)政策性擔(dān)保業(yè)務(wù)的業(yè)務(wù)范圍和規(guī)模。單戶在保余額不得超過300萬元，單個企業(yè)在保余額不得超過1千萬元。盡管支持小微貸款的方向沒錯，但任何一個金融機(jī)構(gòu)都需要合理的產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，對業(yè)務(wù)限制過多不僅限制了融擔(dān)機(jī)構(gòu)的經(jīng)營空間，也使得放大倍數(shù)難以提高。
作者張承惠系CF40特邀成員，國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所原所長。本文為作者向中國金融四十人論壇獨(dú)家供稿，未經(jīng)許可不得轉(zhuǎn)載。
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