改革開(kāi)放以前，我國(guó)實(shí)行高度集中的外匯管理體制，原則上不允許人民幣攜帶出境，也不允許將人民幣用于對(duì)外貿(mào)易和投融資活動(dòng)的計(jì)價(jià)結(jié)算，人民幣是完全意義上的國(guó)內(nèi)貨幣。改革開(kāi)放以后，對(duì)人民幣跨境流通使用的限制逐步放松。而2015年11月底被批準(zhǔn)加入特別提款權(quán)（SDR）籃子貨幣，則意味著人民幣已成為國(guó)際認(rèn)可的國(guó)際化貨幣。下面截取六個(gè)歷史片段，來(lái)回顧過(guò)去七十年，特別是改革開(kāi)放四十年來(lái)人民幣國(guó)際化的艱辛探索。
人民幣現(xiàn)鈔“出海”打開(kāi)了人民幣國(guó)際化的縫隙
新中國(guó)成立以后，在很長(zhǎng)時(shí)間攜帶人民幣現(xiàn)鈔出入境是基本禁止的。但1957年和1987年曾先后兩次發(fā)文，分別允許攜帶5元和200元人民幣現(xiàn)鈔出入境。
隨著改革開(kāi)放的不斷深入，我國(guó)對(duì)外人員交往日趨頻繁，這其中包括出入境旅游、探親的個(gè)人，還包括大量往返港澳臺(tái)與內(nèi)地間的外商。同時(shí)，我國(guó)國(guó)情特殊，海外分布數(shù)千萬(wàn)華僑華裔，改革開(kāi)放密切了境內(nèi)外居民之間的聯(lián)系。為滿足市場(chǎng)使用現(xiàn)鈔量上升的需要，政府適應(yīng)性地調(diào)整了人民幣跨境的政策，放寬了個(gè)人攜帶人民幣出入境的限制。1993年2月，規(guī)定中國(guó)公民出入境和外國(guó)人出入境，每人每次攜帶的人民幣限額為6000元；在開(kāi)放邊民互市和小額貿(mào)易的地點(diǎn)，允許當(dāng)?shù)馗鶕?jù)實(shí)際情況確定限額，并在報(bào)批后實(shí)施。2005年1月，又將出入境攜帶人民幣現(xiàn)鈔標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步提高到2萬(wàn)元。
人民幣現(xiàn)鈔出境以后，帶來(lái)了境外現(xiàn)實(shí)的兌換和存取等需求。此時(shí)，由于官方不能提供正規(guī)渠道的金融服務(wù)，導(dǎo)致地下交易盛行，形成了既無(wú)監(jiān)管又無(wú)數(shù)據(jù)的情況，埋下了走私、洗錢(qián)的隱患。
放開(kāi)人民幣用于邊貿(mào)結(jié)算 是人民幣區(qū)域化的重要嘗試
邊境貿(mào)易是我國(guó)與邊境國(guó)家之間的小額貿(mào)易、邊民互市以及對(duì)外工程承包等經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作的總稱(chēng)。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)與周邊國(guó)家的邊境貿(mào)易快速發(fā)展。從結(jié)算方式看，我國(guó)的邊貿(mào)結(jié)算先后經(jīng)歷了易貨貿(mào)易為主到美元現(xiàn)鈔結(jié)算為主的階段。上世紀(jì)九十年代初，隨著人民幣影響力的不斷增強(qiáng)，人民幣結(jié)算的邊境貿(mào)易有較大增加。
人民幣作為支付和結(jié)算貨幣很早就被周邊國(guó)家所接受，甚至在有些國(guó)家或地區(qū)成為硬通貨。這是因?yàn)椋阂环矫孢吘迟Q(mào)易以小額貿(mào)易為主，用美元這種高價(jià)值貨幣計(jì)價(jià)結(jié)算并不方便，不少周邊國(guó)家還缺乏美元或在政策上限制美元使用；另一方面，相較于周邊國(guó)家本幣而言，人民幣幣值保持穩(wěn)定，帶有“硬通貨”的性質(zhì)，從而人民幣作為邊境貿(mào)易計(jì)價(jià)貨幣的市場(chǎng)需求增加。
鑒此，2003年3月，國(guó)家外匯管理局發(fā)文，明確規(guī)定境內(nèi)機(jī)構(gòu)在簽訂進(jìn)出口合同時(shí)，可以采用人民幣作為計(jì)價(jià)貨幣，但實(shí)際對(duì)外交割的貨幣，仍然是按當(dāng)日銀行牌價(jià)折成等值外匯進(jìn)行收付和結(jié)算。2003年9月，外匯局再次發(fā)文，允許邊境貿(mào)易中用人民幣計(jì)價(jià)結(jié)算和辦理進(jìn)出口核銷(xiāo)，允許境外貿(mào)易機(jī)構(gòu)在我國(guó)邊境地區(qū)銀行開(kāi)立人民幣邊境貿(mào)易結(jié)算專(zhuān)用賬戶，辦理邊貿(mào)結(jié)算項(xiàng)下的資金收付，同時(shí)鼓勵(lì)邊境地區(qū)銀行與毗鄰國(guó)家邊境地區(qū)商業(yè)銀行建立代理行關(guān)系，開(kāi)通銀行直接結(jié)算渠道，并可加掛人民幣兌毗鄰國(guó)家貨幣的匯價(jià)。
上述政策對(duì)于邊貿(mào)使用本幣計(jì)價(jià)結(jié)算起到了積極的推動(dòng)作用。但因?yàn)殂y行在境外缺乏合法的平盤(pán)渠道，交易成本較高，邊境地區(qū)依然是“地?cái)傘y行”橫行。
香港個(gè)人人民幣業(yè)務(wù)試點(diǎn)是對(duì)有管理的人民幣國(guó)際化的新探索
人民幣在香港的兌換由來(lái)已久。由于沒(méi)有匯路，人民幣在港澳地區(qū)流通也以現(xiàn)鈔形式為主。但由于人民幣兌換業(yè)務(wù)屬于市場(chǎng)自發(fā)行為，脫離了銀行體系監(jiān)管，從而也給洗錢(qián)、走私等提供了便利。2001年年底，香港方面提出有關(guān)香港人民幣的議題。2003年，內(nèi)地與香港簽署CEPA，為進(jìn)一步推進(jìn)內(nèi)地與香港在人民幣業(yè)務(wù)上的合作打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。2003年11月，人民銀行宣布，將為在香港辦理個(gè)人人民幣存款、兌換、銀行卡和匯款業(yè)務(wù)的銀行提供清算安排。其中，銀行卡業(yè)務(wù)的推出，帶動(dòng)了內(nèi)地“銀聯(lián)卡”的“出海”。后者迅速躍居全球發(fā)卡量第一。
內(nèi)地嚴(yán)格遵循香港“一國(guó)兩制、金融自由”原則，并在此框架下，通過(guò)遴選人民幣業(yè)務(wù)清算行、簽訂清算協(xié)議，以市場(chǎng)化的方式向香港傳遞了辦理個(gè)人人民幣業(yè)務(wù)的管理要求，實(shí)現(xiàn)了香港個(gè)人人民幣業(yè)務(wù)的平穩(wěn)起步。此后，該項(xiàng)業(yè)務(wù)的限額逐步放寬，范圍逐漸擴(kuò)大。2004年8月，比照香港，人民銀行正式為澳門(mén)銀行開(kāi)辦個(gè)人人民幣業(yè)務(wù)提供清算安排。
跨境貿(mào)易人民幣計(jì)價(jià)結(jié)算試點(diǎn)揭開(kāi)人民幣國(guó)際化大幕
真正意義上的人民幣國(guó)際化是從2008年國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)后開(kāi)始的。2009年7月，跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算開(kāi)始試點(diǎn)，上海、廣州、深圳、珠海、東莞承擔(dān)了試點(diǎn)任務(wù)。到2014年，人民幣經(jīng)常項(xiàng)下跨境使用基本實(shí)現(xiàn)了地域范圍、交易項(xiàng)目和使用主體的全覆蓋。同時(shí)，人民幣國(guó)際化采取了貿(mào)易和投資同時(shí)并舉的思路，具有“點(diǎn)多面廣、全面鋪開(kāi)”的特征，在短時(shí)期內(nèi)就形成了政策紅利的集中爆發(fā)。從人民幣資本項(xiàng)目跨境使用角度看，直接投資、證券投資和其他投資三個(gè)方面幾乎是齊頭并進(jìn)，甚至相關(guān)政策突破比人民幣經(jīng)常項(xiàng)目跨境使用放開(kāi)得還早。
2010年7月，內(nèi)地與香港貨幣當(dāng)局簽訂補(bǔ)充合作備忘錄，明確只要不跨境，香港可以按市場(chǎng)化原則自主開(kāi)展離岸人民幣業(yè)務(wù)。2011年6月，香港財(cái)資公會(huì)推出離岸人民幣即期匯率定盤(pán)價(jià)，即結(jié)合15家報(bào)價(jià)銀行的中間價(jià)而公布的平均價(jià)。這使得離岸人民幣市場(chǎng)（CNH）定價(jià)更為透明，并為洐生品定價(jià)提供了依據(jù)，也降低了香港人民幣外匯洐生品的結(jié)算風(fēng)險(xiǎn)，迎來(lái)了香港人民幣離岸市場(chǎng)的大發(fā)展。
人民幣“入籃”是人民幣國(guó)際化的新高潮
國(guó)際貨幣基金組織SDR籃子貨幣是國(guó)際貨幣的“俱樂(lè)部”。2010年，對(duì)中國(guó)人民幣加入SDR貨幣籃子進(jìn)行了初次評(píng)估，當(dāng)時(shí)差距尚遠(yuǎn)。但經(jīng)過(guò)不斷完善跨境人民幣業(yè)務(wù)試點(diǎn)的，人民幣越來(lái)越接近“入籃”的標(biāo)準(zhǔn)。2014年年底，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確提出要“穩(wěn)步推進(jìn)人民幣國(guó)際化”。這是官方文件中首次將人民幣國(guó)際化明確為國(guó)家戰(zhàn)略，而此前一直低調(diào)地稱(chēng)之為“人民幣跨境流通使用”或“跨境人民幣業(yè)務(wù)”。
盡管經(jīng)歷了2015年股市和匯市震蕩帶來(lái)的挑戰(zhàn)，但當(dāng)年11月底，國(guó)際貨幣基金組織依然宣布對(duì)人民幣的評(píng)估符合“可自由使用”的標(biāo)準(zhǔn)，將人民幣以10.92%的權(quán)重納入SDR貨幣籃子，成為該籃子的第五種、第三大權(quán)重貨幣。2016年10月1日，人民幣正式成為SDR籃子貨幣。這意味著人民幣國(guó)際化得到了國(guó)際上的認(rèn)可。
全球現(xiàn)有60多家外國(guó)央行持有人民幣外匯儲(chǔ)備資產(chǎn)。而據(jù)國(guó)際貨幣基金組織的統(tǒng)計(jì)，截至2018年9月末，全球持有的人民幣外匯儲(chǔ)備規(guī)模折合1925億美元，占1.80%，較2016年首次披露時(shí)的占比提高了0.73個(gè)百分點(diǎn)，成為第六大國(guó)際儲(chǔ)備貨幣。
近年來(lái)人民幣國(guó)際化在爭(zhēng)議中穩(wěn)中有進(jìn)
“8·11”匯改后，我國(guó)曾遭遇了一輪資本流向逆轉(zhuǎn)、外匯儲(chǔ)備下降、匯率持續(xù)下跌。對(duì)此政府采取了一些臨時(shí)性的宏觀審慎或者數(shù)量控制的措施，調(diào)節(jié)包括人民幣在內(nèi)的跨境資本流動(dòng)。市場(chǎng)由此認(rèn)為，人民幣國(guó)際化止步了，并引發(fā)了對(duì)前期人民幣國(guó)際化步伐是否過(guò)快的激烈爭(zhēng)論。
誠(chéng)如時(shí)任央行行長(zhǎng)周小川所言，當(dāng)市場(chǎng)上投機(jī)力量為主時(shí)，暫時(shí)采取的一些逆周期干預(yù)措施，難免會(huì)對(duì)人民幣跨境的流通使用造成一些負(fù)面影響。2015年以后，人民幣國(guó)際化轉(zhuǎn)為更加低調(diào)務(wù)實(shí)，多做少說(shuō)甚至只做不說(shuō)。在不知不覺(jué)中，人民幣國(guó)際化又取得一系列新的進(jìn)展。
一是金融市場(chǎng)開(kāi)放程度進(jìn)一步提高。2015年以來(lái)，不斷提高QFII、RQFII額度并簡(jiǎn)化管理，開(kāi)通“股票通”和“債券通”業(yè)務(wù)，推出人民幣計(jì)價(jià)結(jié)算期貨產(chǎn)品，支持境內(nèi)機(jī)構(gòu)進(jìn)入境內(nèi)外匯市場(chǎng)等，大大便利和吸引了境外投資境內(nèi)人民幣金融資產(chǎn)。投資功能是貨幣國(guó)際化的一項(xiàng)重要職能。最近幾年，正是人民幣資本項(xiàng)目可兌換程度的提升，帶動(dòng)了人民幣國(guó)際化水平的提高。
二是相關(guān)金融基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)一步完善。為整合人民幣跨境清算渠道，提高人民幣跨境支付結(jié)算效率，人民銀行組織建設(shè)了人民幣跨境支付系統(tǒng)（CIPS）。2015年10月，CIPS一期順利投產(chǎn)；2018年3月，二期投產(chǎn)試運(yùn)行。此外，還繼續(xù)穩(wěn)步推動(dòng)海外人民幣清算中心和清算行的建設(shè)，推動(dòng)人民銀行與外國(guó)央行簽訂本幣互換協(xié)議。
三是進(jìn)一步改進(jìn)跨境人民幣資金流動(dòng)管理。在推進(jìn)實(shí)施國(guó)家戰(zhàn)略過(guò)程中，在以往貿(mào)易結(jié)算貨幣的基礎(chǔ)上，開(kāi)始強(qiáng)調(diào)人民幣在國(guó)際投融資中的使用。在人民幣跨境流動(dòng)方面，首次引入了宏觀審慎的監(jiān)管框架，在加強(qiáng)跨境資本流動(dòng)管理上進(jìn)行了有益的探索；此外，還加強(qiáng)了本外幣跨境的政策協(xié)調(diào)，提高了跨境資本流動(dòng)的監(jiān)管效率。2018年年初，隨著外匯形勢(shì)趨穩(wěn)，進(jìn)一步完善了人民幣跨境業(yè)務(wù)政策，促進(jìn)貿(mào)易投資便利化。
四是適時(shí)回歸監(jiān)管政策中性。2017年9月以后，有關(guān)部門(mén)宣布暫?；蛉∠丝缇迟Y本流動(dòng)的宏觀審慎或數(shù)量管理的措施，強(qiáng)調(diào)回歸監(jiān)管政策中性。所謂監(jiān)管政策中性，就是微觀監(jiān)管保持監(jiān)管政策和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的跨周期穩(wěn)定性、一致性和可預(yù)測(cè)性，既支持依法合規(guī)的資本流入，也支持依法合規(guī)的資本流出。盡管2018年下半年人民幣匯率又遭遇心理關(guān)口，也只是重啟了征收外匯風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備和逆周期調(diào)節(jié)因子等宏觀審慎措施。
在上述背景下，人民幣國(guó)際化獲得了新的發(fā)展契機(jī)。截至2018年年底，境外持有境內(nèi)人民幣金融資產(chǎn)總額4.8萬(wàn)億元，較2016年年底的前期低點(diǎn)上升了1.8萬(wàn)億元。其中，分別增持人民幣股票、債券、貸款和存款5026億、8590億、3082億和1437億元。
此外，人民銀行與38家外國(guó)央行簽訂貨幣互換協(xié)議，互換總金額3.47萬(wàn)億元，較2015年8月底增加了3095億元；在全球支付貨幣中，人民幣占比2.07%，較前期低點(diǎn)回升了0.61個(gè)百分點(diǎn)，排名世界第五位；2018年，“股票通”項(xiàng)下的“陸股通”與“港股通”資金軋差后，首次實(shí)現(xiàn)北上凈流入資金2018億元；境內(nèi)非銀行部門(mén)跨境人民幣收付占比22.5%，較2017年回升了4.3個(gè)百分點(diǎn)。
對(duì)人民幣國(guó)際化之路的反思與體會(huì)
第一，人民幣國(guó)際化是順勢(shì)而為、應(yīng)運(yùn)而生。2008年，肇始于美國(guó)的次貸危機(jī)演變成全球金融海嘯，動(dòng)搖了世界對(duì)現(xiàn)行以美元本位為特征的國(guó)際貨幣體系的信心，各國(guó)開(kāi)始尋找其他可以替代的國(guó)際貨幣。本輪人民幣國(guó)際化正是緣起于2008年年底韓國(guó)央行向人民銀行提出用本幣簽訂貨幣互換協(xié)議的倡議。沒(méi)有這次國(guó)際金融危機(jī)，人民幣國(guó)際化不可能發(fā)展到今天的地步。
第二，人民幣國(guó)際化必須要把握好政策與市場(chǎng)的邊界。如果有市場(chǎng)需求而缺乏政策供給，極易導(dǎo)致劣幣驅(qū)良幣，助長(zhǎng)地下交易；如果有政策供給而缺乏市場(chǎng)需求，就容易揠苗助長(zhǎng)，滋生市場(chǎng)泡沫。因此，惟有當(dāng)市場(chǎng)與政策相向而行、力度相當(dāng)時(shí)，人民幣國(guó)際化才會(huì)沿著均衡路徑健康發(fā)展。
第三，人民幣國(guó)際化需要做好“家庭作業(yè)”、練好內(nèi)功。強(qiáng)勢(shì)的經(jīng)濟(jì)才會(huì)有強(qiáng)勢(shì)的貨幣。上世紀(jì)八九十年代日元國(guó)際化鼎盛時(shí)期的曇花一現(xiàn)，就是前車(chē)之鑒。所以，在政策上，不必追求短期的人民幣國(guó)際化指標(biāo)，而是踏踏實(shí)實(shí)地把國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)做強(qiáng)、金融體系做好，提升金融監(jiān)管的有效性，利率、匯率等要素價(jià)格的市場(chǎng)化也要到位。
第四，人民幣國(guó)際化需要加強(qiáng)本外幣政策協(xié)調(diào)。當(dāng)人民幣行使世界貨幣職能時(shí)，它就是外幣而非本幣，跨境人民幣流動(dòng)也會(huì)影響人民幣匯率和外匯儲(chǔ)備的變化。在同一國(guó)際業(yè)務(wù)中，使用本幣和外幣計(jì)價(jià)結(jié)算適用不同的監(jiān)管政策，其好處是鼓勵(lì)了監(jiān)管競(jìng)爭(zhēng)，問(wèn)題是或會(huì)造成監(jiān)管套利。所以，不論調(diào)控還是監(jiān)管，對(duì)于本外幣跨境交易和境內(nèi)外市場(chǎng)，都要整體謀劃、通盤(pán)考慮。
第五，推進(jìn)人民幣國(guó)際化既要積極也要穩(wěn)妥。人民幣國(guó)際化是擴(kuò)大金融開(kāi)放的重要內(nèi)容，各界看法不一。在有爭(zhēng)議的問(wèn)題上，如果進(jìn)展順利，則有利于凝聚共識(shí)、繼續(xù)推進(jìn)；如果遭遇波折，則可能會(huì)加大分歧，出現(xiàn)政策反復(fù)。鑒此，推動(dòng)人民幣國(guó)際化，必須大膽設(shè)想、小心求證，減少失誤，特別是不能犯顛覆性的錯(cuò)誤。
第六，人民幣國(guó)際化需要提高資本流動(dòng)管理的藝術(shù)。人民幣國(guó)際化與許多主要貨幣國(guó)際化的路徑不同，是在貨幣不完全可兌換的情況下啟動(dòng)的。但正是通過(guò)遴選清算行、簽訂清算協(xié)議等市場(chǎng)化的方式，將內(nèi)地監(jiān)管要求有效傳導(dǎo)到了香港這樣一個(gè)自由市場(chǎng)，開(kāi)啟了官方支持本幣國(guó)際化的先河。下一步，推動(dòng)人民幣國(guó)際化，既要有膽略，又要有智慧，要講求技術(shù)與細(xì)節(jié)，做到風(fēng)險(xiǎn)可控，少走彎路和回頭路。
作者管濤系CF40高級(jí)研究員。
未收藏
