金融消費(fèi)者(包含投資者)乃金融業(yè)之“本”。唯“本”固，“業(yè)”方安。加強(qiáng)行為監(jiān)管，是金融秩序得以維護(hù)的保證，否則必失序、出亂象。2015年以來，我國金融業(yè)行為監(jiān)管日趨嚴(yán)格，但仍然存在一定不足。
課題組建議，應(yīng)通過完善金融業(yè)行為監(jiān)管和消費(fèi)者保護(hù)法律體系、加強(qiáng)行為監(jiān)管、強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)行為風(fēng)險管理、提高金融消費(fèi)者素養(yǎng)等方面，建立有效的行為監(jiān)管和金融消費(fèi)者保護(hù)體系，從長遠(yuǎn)鞏固金融風(fēng)險攻堅戰(zhàn)、金融亂象整治的成果，夯實金融穩(wěn)定與安全的微觀基礎(chǔ)。
加強(qiáng)行為監(jiān)管和金融消費(fèi)者保護(hù)的必要性
(一)從政治角度看:習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中203次提到“人民”，并指出堅持以“人民為中心”是新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的重要內(nèi)容。強(qiáng)化我國行為監(jiān)管與金融消費(fèi)者保護(hù)體系，正是從行動上落實“以人民為中心”、踐行新時代中國特色社會主義思想的重要舉措。
2017年全國金融工作會議指出，要強(qiáng)化監(jiān)管，提高防范化解金融風(fēng)險能力。要加強(qiáng)功能監(jiān)管，更加重視行為監(jiān)管。加快建立完善有利于保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益、有利于增強(qiáng)金融有序競爭、有利于防范金融風(fēng)險的機(jī)制。要堅決整治嚴(yán)重干擾金融市場秩序的行為，嚴(yán)格規(guī)范金融市場交易行為。
2019年2月22日，習(xí)近平總書記在中共中央政治局第十三次集體學(xué)習(xí)中指出，加強(qiáng)監(jiān)管協(xié)調(diào)，堅持宏觀審慎管理和微觀行為監(jiān)管兩手抓、兩手都硬、兩手協(xié)調(diào)配合。
(二)從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看:一是金融消費(fèi)者在交易中處于弱勢，需要傾斜保護(hù)。二是市場機(jī)制下的自由競爭、優(yōu)勝劣汰可以給金融消費(fèi)者提供一種保護(hù)，但因市場失靈，無法從根本上解決金融消費(fèi)者保護(hù)問題。
近些年行為經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究也表明，消費(fèi)者的行為具有系統(tǒng)性、長期性和可預(yù)測的偏差，需要通過市場化手段、準(zhǔn)市場化手段(柔性政府干預(yù))和加強(qiáng)監(jiān)管等多種方式糾正。
三是需要政府(監(jiān)管者)提供監(jiān)管保護(hù)，但也要不斷提高監(jiān)管者保護(hù)的有效性，防止政府失靈/監(jiān)管失靈。
四是加強(qiáng)金融消費(fèi)者保護(hù)需要掌握好平衡，防止逆向選擇、道德風(fēng)險，防止阻礙創(chuàng)新。
(三)從法理角度看:人類社會在手工作坊小商品生產(chǎn)、簡單物物交換時期，消費(fèi)者和經(jīng)營者博弈力量基本均等，政策取向就是叢林法則、自由競爭。當(dāng)人類社會發(fā)展到全球化分工、社會化大生產(chǎn)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代，單個消費(fèi)者、投資者往往面對的是龐然大物----公司法人，個體消費(fèi)者與經(jīng)營者的博弈力量嚴(yán)重不對等。
這個過程中，各國立法思想從形式公平向?qū)嵸|(zhì)公平演化、從契約自由向契約公平和契約正義演化，向保護(hù)個體消費(fèi)者擴(kuò)展、深化。這是人類文明進(jìn)步的表現(xiàn)。
目前我國金融業(yè)行為監(jiān)管存在的主要問題
我國金融業(yè)改革、發(fā)展和開放過程中，金融服務(wù)質(zhì)量不斷提高，行為監(jiān)管和金融消費(fèi)者保護(hù)不斷加強(qiáng)，越來越多的金融消費(fèi)者享受到了金融業(yè)改革發(fā)展的好處。
隨著金融新業(yè)態(tài)的蓬勃發(fā)展，跨市場、跨行業(yè)交叉性金融產(chǎn)品與服務(wù)的不斷增加，金融消費(fèi)糾紛快速增長，涉眾類案件時有發(fā)生，部分極端案件成為社會輿論關(guān)注的焦點，例如操縱股市、“e租寶”、新型高利貸、校園貸“裸條”、各類非法交易所等。這些大致可以分為三類:第一類是操縱市場、內(nèi)幕交易;第二類是經(jīng)營行為不規(guī)范，誤導(dǎo)銷售，暴力催收，個人信息泄露等;第三類是非法經(jīng)營金融業(yè)務(wù)，集資詐騙、資金傳銷等。這三大類，線上、線下都有存在，威脅經(jīng)濟(jì)金融安全。
綜合分析，目前行為監(jiān)管存在的問題主要有:
(一)法律體系方面。
一是立法滯后，缺乏金融消費(fèi)者保護(hù)專門性法律法規(guī)，現(xiàn)有規(guī)定層級低。二是機(jī)械適用“誰主張誰舉證”，金融消費(fèi)者舉證責(zé)任過重。三是現(xiàn)有公益訴訟、集體訴訟無法兼顧公共利益和個人利益，且存在司法實踐障礙。四是非訴第三方糾紛解決機(jī)制建設(shè)分散，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，傳統(tǒng)調(diào)解效率低、效力弱。五是以互聯(lián)網(wǎng)為平臺的跨境金融服務(wù)增多，跨境金融消費(fèi)糾紛中，現(xiàn)有管轄方式難以保護(hù)我國消費(fèi)者和投資者權(quán)益，缺乏跨境監(jiān)管合作。六是銀行間市場、外匯交易市場、大宗商品交易市場等批發(fā)性市場的行為監(jiān)管體系不健全。
(二)金融監(jiān)管者方面。
一是行為監(jiān)管理念存在偏差，重審慎監(jiān)管、準(zhǔn)入監(jiān)管，重“出交規(guī)”，輕“上街執(zhí)勤”，行為監(jiān)管成為“沒人要的孩子(unwanted child)”。經(jīng)費(fèi)和人員不足，尤其是地方，行為監(jiān)管專業(yè)人員力量非常薄弱。
二是存在監(jiān)管真空和監(jiān)管重疊，跨部門協(xié)調(diào)成本高、效率低。央地權(quán)責(zé)不清，經(jīng)常出現(xiàn)相互推脫的現(xiàn)象。對新型金融服務(wù)提供商的監(jiān)管上尤顯突出。
三是監(jiān)管的三個環(huán)節(jié)上表現(xiàn)為“在促發(fā)展、準(zhǔn)入管理上都很積極，有人管、甚至搶著管;出問題后的后事料理，有人不想管也得管;日常行為監(jiān)管都想避而遠(yuǎn)之，一推了事，監(jiān)管遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠”。各方爭著想干能夠顯政績、促發(fā)展、促開放的事，都想把麻煩的日常行為監(jiān)管推給別人，推不出去了，就推給地方。很多地方政府也沒有專業(yè)的金融監(jiān)管力量的積累，有的試圖推回給中央，更多的只能是層層往下推:省一級推給省會和地市，省會和地市又推給縣區(qū)，重大群體性事件出來后才會重視，表現(xiàn)為事后、被動的運(yùn)動式整頓，周而復(fù)始，教訓(xùn)深刻。
四是行為風(fēng)險發(fā)現(xiàn)預(yù)警不足，缺乏投訴數(shù)據(jù)分析和行為偏差監(jiān)測體系。
五是行為監(jiān)管部門“準(zhǔn)司法權(quán)”機(jī)制欠缺，行政處罰輕、力度小、威懾弱。
六是大多監(jiān)管部門對于具有檢驗政策是否真正落地執(zhí)行的傳感器功能的消費(fèi)者投訴工作，能躲則躲、能推則推，不當(dāng)回事，演變?yōu)樯姹娛录蟛艤缁?，沒有站在人民的立場考慮問題。
(三)金融機(jī)構(gòu)方面。
一是監(jiān)管部門的監(jiān)管指引、金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)控制度執(zhí)行不到位，存在政策執(zhí)行的“最后一公里”問題。二是缺少行為風(fēng)險管理的企業(yè)文化，合規(guī)部門在機(jī)構(gòu)內(nèi)部比較弱勢，一些業(yè)務(wù)部門只顧業(yè)務(wù)、不顧合規(guī)。三是公司治理機(jī)制不完善，未建立行為風(fēng)險監(jiān)督管理和有效制衡機(jī)制。四是寡頭壟斷易造成“店大欺客”。五是績效考核激進(jìn)、不符合實際，激勵機(jī)制不科學(xué)，導(dǎo)致一線經(jīng)理和柜員頻頻“鋌而走險”。六是一些新型金融服務(wù)提供商以“大數(shù)據(jù)”為名對金融消費(fèi)者個人信息過度采集、濫用，有的發(fā)生嚴(yán)重泄露。
(四)金融消費(fèi)者方面。
一是消費(fèi)者存在系統(tǒng)性行為偏差，容易為金融機(jī)構(gòu)用以謀利。二是金融素養(yǎng)不足、風(fēng)險意識不強(qiáng)，維護(hù)自身權(quán)益的能力不夠。三是一些消費(fèi)者責(zé)任意識和誠信意識較弱，存在“逆向選擇”(交易之前的不負(fù)責(zé)任行為)和“道德風(fēng)險”(交易之后的不負(fù)責(zé)任行為)。四是相關(guān)管理部門各自都開展各自的金融知識普及活動，基層金融機(jī)構(gòu)全年應(yīng)接不暇，疲于應(yīng)付，有效性需要提高。
政策建議
“九層之臺，起于累土。千里之堤，毀于蟻穴”。2008年次貸危機(jī)后，行為監(jiān)管與金融消費(fèi)者保護(hù)正日益成為全球金融監(jiān)管改革的重要內(nèi)容，更多的國家和國際組織從法律與監(jiān)管架構(gòu)上強(qiáng)化金融業(yè)行為監(jiān)管。
本課題認(rèn)為，應(yīng)充分借鑒域外良好實踐，針對我國行為監(jiān)管和金融消費(fèi)者保護(hù)存在的實際問題，精準(zhǔn)施策，不斷提升我國行為監(jiān)管和金融消費(fèi)者保護(hù)工作水平。
(一)完善金融業(yè)行為監(jiān)管和消費(fèi)者保護(hù)法律體系。一是出臺《金融消費(fèi)者保護(hù)法》，完善相關(guān)法律法規(guī)，傾斜保護(hù)金融消費(fèi)者，明確舉證責(zé)任倒置的適用標(biāo)準(zhǔn)和集體(公益)訴訟機(jī)制安排。二是建設(shè)統(tǒng)一的線上金融消費(fèi)糾紛非訴解決機(jī)制(ADR)平臺，線下維持現(xiàn)有分部門ADR模式，條件成熟時也可統(tǒng)一。三是互聯(lián)網(wǎng)無國界，金融牌照必須有國界，跨境提供金融服務(wù)必須持牌經(jīng)營。四是探索行為監(jiān)管“域外效力”，拓展跨境監(jiān)管合作和司法合作。
(二)加強(qiáng)行為監(jiān)管。一是重視行為監(jiān)管，處理好其與審慎監(jiān)管的關(guān)系，明晰中央金融監(jiān)管部門間、央地金融監(jiān)管職責(zé)分工。功能監(jiān)管要落地，重點是對非金融企業(yè)違法違規(guī)開展金融業(yè)務(wù)的治理不能相互推脫。二是強(qiáng)化行為監(jiān)管能力，提高法律背景人員的比重，增加行為監(jiān)管在機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)準(zhǔn)入、高管準(zhǔn)入等事項上的發(fā)言權(quán)重。重視金融科技在行為監(jiān)管中的應(yīng)用 (RegTech/SuperTech)。三是建立分級監(jiān)管模式，重點加強(qiáng)對高市場占有率機(jī)構(gòu)、高風(fēng)險業(yè)務(wù)的監(jiān)管。四是監(jiān)管部門建立全國性呼叫中心，作為“政務(wù)服務(wù)一網(wǎng)通辦、企業(yè)和群眾辦事力爭只進(jìn)一扇門、最多跑一次”的措施之一，便利消費(fèi)者咨詢和糾紛解決，把矛盾化解在基層，化解在“早”、“小”階段。重視投訴數(shù)據(jù)庫建設(shè)和數(shù)據(jù)分析，發(fā)揮投訴作為金融監(jiān)管政策執(zhí)行情況的溫度計和傳感器的積極作用。五是借鑒國外做法，建立對舉報揭發(fā)(whistle blower)的重獎機(jī)制，充分發(fā)揮人民群眾的力量。六是增強(qiáng)監(jiān)管協(xié)同，探索行政、民事與刑事的有效對接、合作。七是加大對違法違規(guī)行為的處罰力度。八是在防范風(fēng)險的前提下，降低市場準(zhǔn)入門檻，提升金融業(yè)的競爭性。九是完善、加強(qiáng)金融批發(fā)類市場的行為監(jiān)管。
(三)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)強(qiáng)化行為風(fēng)險管理。一是在公司治理層面強(qiáng)化行為風(fēng)險管理體制機(jī)制。二是科學(xué)設(shè)定業(yè)績考核目標(biāo)，完善對一線柜員和管理層的激勵機(jī)制。建立績效薪酬延期支付和追回制度，對銷售業(yè)績突出或異常的員工不能只是重獎，要加強(qiáng)對其合規(guī)檢查。三是確保監(jiān)管政策和自身內(nèi)控制度的執(zhí)行落地。
(四)重視金融知識普及。受過良好教育的金融消費(fèi)者是金融市場穩(wěn)定的基石。一是引導(dǎo)金融消費(fèi)者主動學(xué)習(xí)金融知識和風(fēng)險特征，尤其是數(shù)字金融知識。二是通過金融知識普及，引導(dǎo)消費(fèi)者樹立“自享收益，自擔(dān)風(fēng)險”的意識，不斷提高誠信意識。三是整合“一行兩會”開展的金融知識普及活動，統(tǒng)一于每年九月集中開展，很多省份已經(jīng)先于中央層面進(jìn)行了整合。四是發(fā)揮好消費(fèi)者協(xié)會、行業(yè)協(xié)會、新聞媒體、學(xué)校等其他組織在行為監(jiān)管和消費(fèi)者保護(hù)、金融知識普及方面的建設(shè)性作用。
我國金融業(yè)改革、發(fā)展和開放的深化，必須要有有效的金融業(yè)行為監(jiān)管與金融消費(fèi)者保護(hù)體系護(hù)航。行為監(jiān)管和金融消費(fèi)者保護(hù)工作非常具體，不顯宏大，在長期形成的“抬頭朝上”講大故事、大戰(zhàn)略的工作習(xí)慣下，這些工作很難進(jìn)入很多人的視野，但它又是確保政策落地、防止市場失序、維護(hù)金融穩(wěn)定的關(guān)鍵基礎(chǔ)。只有將更多注意力也關(guān)注到金融交易的需求側(cè)——金融消費(fèi)者權(quán)益的時候，而不是僅僅關(guān)注金融交易的供給側(cè)——金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展與利益，“以人民為中心”的要求才能真正落地，金融亂象才能從根本上得到長久遏制，金融失序狀態(tài)才能得到扭轉(zhuǎn)，金融穩(wěn)定才會長久實現(xiàn)。
作者孫天琦系CF40特邀成員，國家外匯管理局總會計師。本文為CF40“構(gòu)建中國金融業(yè)行為監(jiān)管和消費(fèi)者保護(hù)體系研究”課題成果摘要。
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