2015年以來，我們根據(jù)形勢的變化，推進(jìn)了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，作為中長期政策舉措，“三去一降一補(bǔ)”工作取得了明顯成效：過剩產(chǎn)能逐步化解、房地產(chǎn)庫存有序下降、宏觀杠桿率企穩(wěn)、綜合成本穩(wěn)步降低、重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)補(bǔ)短板取得突破，重大風(fēng)險點(diǎn)得到有效控制和化解。
近期，中國經(jīng)濟(jì)內(nèi)外部壓力有所增大。外部看，中美貿(mào)易摩擦的負(fù)面影響逐步顯現(xiàn)，中美經(jīng)濟(jì)周期分化加劇了外部環(huán)境的不確定性；內(nèi)部看，經(jīng)濟(jì)下行壓力有所加大，一些風(fēng)險點(diǎn)逐漸顯現(xiàn)。如何穩(wěn)定預(yù)期，穩(wěn)定國內(nèi)總需求，以國內(nèi)確定性應(yīng)對外部不確定性，需要抓住中國經(jīng)濟(jì)的主要矛盾，平衡好短期需求管理與結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)系。當(dāng)前需要以改革的思路進(jìn)行需求管理，有效的需求管理也是為深入推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革營造適宜的環(huán)境。
最近我看到一些關(guān)于中國經(jīng)濟(jì)的討論，存在一個明顯的問題，就是把短期需求管理與結(jié)構(gòu)性改革混為一談。我想從一些基本概念出發(fā)，對當(dāng)前中國宏觀經(jīng)濟(jì)走勢及下一步宏觀經(jīng)濟(jì)政策取向進(jìn)行分析。
第一個問題：什么是需求管理？要回答這個問題，我們很有必要回到宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本框架，看看宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的鼻祖凱恩斯是怎么說的。
1933年12月31日，凱恩斯在《紐約時報》上發(fā)表了一封《致羅斯?？偨y(tǒng)的公開信》。凱恩斯在文章中說，羅斯福總統(tǒng)“肩負(fù)著復(fù)蘇與改革的雙重使命——從經(jīng)濟(jì)衰退中復(fù)蘇，以及完成那些本來早應(yīng)完成的事項(xiàng)和社會改革”。但凱恩斯提出了一個非常重要的觀點(diǎn)，復(fù)蘇（Recovery）和改革（Reform）不能相互混淆：一方面，對復(fù)蘇而言，速度和立竿見影的效果是必不可少的；另一方面，即使是明智和必要的改革，在某些方面也可能阻礙復(fù)蘇以及使復(fù)蘇復(fù)雜化，因?yàn)楦母锟赡軙騺y商業(yè)世界的信心，并削弱其現(xiàn)有的行動動機(jī)。因此，凱恩斯認(rèn)為，復(fù)蘇和改革措施之間應(yīng)該有一個先后次序，改革措施不能被混淆為復(fù)蘇措施。當(dāng)有效需求不足的時候，復(fù)蘇措施應(yīng)優(yōu)先于改革措施。凱恩斯在文中明確提出，“應(yīng)予以優(yōu)先考慮的政策是進(jìn)行大規(guī)?；诮栀J的政府支出”，他進(jìn)一步提出，“我傾向于優(yōu)先考慮那些可以大規(guī)?？焖俪墒爝\(yùn)作的項(xiàng)目，例如修鐵路。其目的就是要啟動復(fù)蘇”。
本輪國際金融危機(jī)之后，美國基本上秉承了凱恩斯的建議，通過“緩解（Relief）、復(fù)蘇（Recover）、改革（Reform）”三部曲走出危機(jī)，積極財(cái)政政策與寬松的貨幣政策“雙管齊下”，強(qiáng)而有力的需求管理有力地支撐了經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，為之后的改革和再平衡創(chuàng)造了條件。
由此可見，需求管理旨在熨平短期經(jīng)濟(jì)波動。當(dāng)經(jīng)濟(jì)周期下行時，復(fù)蘇應(yīng)當(dāng)優(yōu)先于改革。只有在經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行之后，才能有效地推動改革，不能為改而改，操之過急。這就好比是一個需要手術(shù)的病人，應(yīng)當(dāng)首先保證病人身體情況好轉(zhuǎn)，有足夠的體力，才能進(jìn)行手術(shù)。結(jié)構(gòu)性改革就是經(jīng)濟(jì)的手術(shù)，而需求管理就是維護(hù)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、補(bǔ)充體力，這是結(jié)構(gòu)性改革、做手術(shù)的前提。
第二個問題，為什么我們習(xí)慣于將需求管理與結(jié)構(gòu)性改革混為一談？我理解，這主要是因?yàn)槲覈鳛檗D(zhuǎn)軌國家，相關(guān)體制機(jī)制沒有建立健全，宏觀調(diào)控寬泛化，事實(shí)上同時承擔(dān)了短期需求管理和結(jié)構(gòu)性改革的任務(wù)，一些改革甚至以行政式的調(diào)控手段加以推進(jìn)。短期需求管理與結(jié)構(gòu)性改革的權(quán)衡，表現(xiàn)為宏觀調(diào)控對短期與中長期目標(biāo)的權(quán)衡。
宏觀調(diào)控的寬泛化。十九大報告中關(guān)于宏觀調(diào)控，有明確的表述：“創(chuàng)新和完善宏觀調(diào)控，發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略導(dǎo)向作用，健全財(cái)政、貨幣、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域等經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)機(jī)制。”從字面上看，規(guī)劃引導(dǎo)下的四大宏觀調(diào)控政策，指向非常清楚。但漢語的博大精深在這里體現(xiàn)出來了，因?yàn)槔锩嬗幸粋€“等”字。于是乎，由各個部門牽頭制定和實(shí)施的經(jīng)濟(jì)政策，或多或少、或明或暗地都被納入到這個“等”字中間來。甚至一些本應(yīng)保持穩(wěn)定的法律、規(guī)章、制度也被作為宏觀調(diào)控的手段。價格政策、土地政策、環(huán)保政策、監(jiān)管政策，等等等等，都被賦予了宏觀調(diào)控的職能。例如大家非常關(guān)注的房地產(chǎn)調(diào)控政策，借助于行政干預(yù)手段，限購、限貸、限價、限售、限商，市場上稱之為“五限譜”，其威力一點(diǎn)不弱于財(cái)政政策和貨幣政策。從這個意義上講，宏觀調(diào)控的外延被無限擴(kuò)大了。
宏觀調(diào)控承擔(dān)結(jié)構(gòu)性改革目標(biāo)，必然要與短期需求管理目標(biāo)進(jìn)行權(quán)衡，關(guān)鍵在于對主要矛盾的準(zhǔn)確把握。如果過度側(cè)重短期目標(biāo)，就會出現(xiàn)“大水漫灌”、過度刺激。比如曾經(jīng)一段時間我國過于寬松的宏觀政策導(dǎo)致“三期疊加”。而如果過度側(cè)重中長期改革目標(biāo)，以行政性調(diào)控手段推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革，又會“一收就死、一放就亂”，放大改革的短期陣痛，加劇經(jīng)濟(jì)下行壓力，削弱市場信心，影響改革的進(jìn)一步推進(jìn)。要平衡好二者的關(guān)系，就必須在特定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，準(zhǔn)確把握經(jīng)濟(jì)的主要矛盾，妥善施策。
第三個問題：我們當(dāng)前面臨的主要矛盾是什么？中央政治局10月31日召開會議，提出了“當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行穩(wěn)中有變”這一重要判斷，說明我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行環(huán)境明顯變化，經(jīng)濟(jì)下行壓力明顯加大，有效需求不足已成為當(dāng)前的主要矛盾，而且這一趨勢在2019年還將延續(xù)。
應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識到，經(jīng)濟(jì)下行壓力既有經(jīng)濟(jì)增長轉(zhuǎn)型的客觀因素，也有前期政策落實(shí)不到位的主觀因素。從客觀因素看，我國從高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，一些支撐經(jīng)濟(jì)增長的因素和條件發(fā)生了變化，比如過去高增長的需求結(jié)構(gòu)是靠排浪式、低質(zhì)、低價的消費(fèi)去支撐，現(xiàn)在這種需求結(jié)構(gòu)已經(jīng)轉(zhuǎn)變；又比如供給條件發(fā)生了轉(zhuǎn)折性的變化，15-59歲勞動力人數(shù)開始下降，勞動力低成本的優(yōu)勢正在減弱。在此背景下，我國經(jīng)濟(jì)增速有所放緩具有合理性和必然性。然而，必須清醒認(rèn)識到，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力，有相當(dāng)部分是前期政策落實(shí)不到位的結(jié)果，主觀因素影響更為顯著。前一階段政策調(diào)控存在“一刀切”傾向，在整頓地方政府隱性債務(wù)的同時，未考慮補(bǔ)短板的基建資金缺口，基建投資迅速下跌；房地產(chǎn)市場存在“補(bǔ)庫存”壓力下，通過限制政策打擊投機(jī)需求，但也誤傷了合理的改善型住房需求；行政性去產(chǎn)能更多是去產(chǎn)量改善中上游行業(yè)盈利，運(yùn)動式加強(qiáng)環(huán)保加大企業(yè)負(fù)擔(dān)，很多有效率民營企業(yè)不得不退出市場。一些宏觀政策缺乏統(tǒng)籌，相互不協(xié)調(diào)，政策效應(yīng)同向疊加，導(dǎo)致“合成謬誤”，一些初衷是好的政策產(chǎn)生了相反的作用。再加上中美貿(mào)易摩擦加劇及國有企業(yè)、財(cái)稅體制、市場準(zhǔn)入等深層次改革遲遲未能有效推進(jìn)，政策預(yù)期不穩(wěn)，市場信心不足。
因此，當(dāng)前我國宏觀調(diào)控應(yīng)當(dāng)更好地平衡短期目標(biāo)和中長期目標(biāo)，更加側(cè)重于以改革的思路進(jìn)行短期需求管理、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長、穩(wěn)定市場信心，夯實(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，在發(fā)展中解決問題，為進(jìn)一步推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革創(chuàng)造條件。
以改革的思路進(jìn)行短期需求管理應(yīng)有兩層涵義。一是強(qiáng)調(diào)改革思維，具有穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)和促進(jìn)需求作用的改革措施要加快出臺。比如具有減稅效果的稅制改革，為金融機(jī)構(gòu)補(bǔ)充資本金從而提升其放貸能力的政策措施等。二是改進(jìn)工作方式，加強(qiáng)宏觀政策、改革措施的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。提高政策制定的科學(xué)性，充分評估政策的潛在影響，避免“一刀切”；加強(qiáng)政策協(xié)調(diào)，避免政策效應(yīng)同向疊加、用力過猛；政策執(zhí)行要激勵相容，確保政策執(zhí)行不走樣。
下面，我想從總需求和宏觀經(jīng)濟(jì)政策兩個角度進(jìn)一步分析大家關(guān)心的問題。
需求管理的難點(diǎn)和重點(diǎn)
應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識到中國經(jīng)濟(jì)韌性強(qiáng)、潛力大、內(nèi)需足，具備維護(hù)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定并深化改革的條件和基礎(chǔ)。一是國內(nèi)消費(fèi)體量增長、結(jié)構(gòu)優(yōu)化，已成為經(jīng)濟(jì)增長的壓艙石。二是產(chǎn)業(yè)鏈完整，抵御外部沖擊的能力強(qiáng)。三是地域廣闊，不同地區(qū)要素稟賦、比較優(yōu)勢、發(fā)展水平上存在差異，在國內(nèi)統(tǒng)一市場下能優(yōu)勢互補(bǔ)、梯度發(fā)展、優(yōu)化資源配置，回旋余地大。四是改革紅利潛力大，通過供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，破解體制性結(jié)構(gòu)性矛盾，解放生產(chǎn)力，提高全要素生產(chǎn)率，增長質(zhì)量不斷改善。從發(fā)展階段看，我國城市化尚有巨大潛力，我想先重點(diǎn)分析總需求中的房地產(chǎn)投資和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資。
（一）房地產(chǎn)投資與房地產(chǎn)調(diào)控
目前的房地產(chǎn)調(diào)控已經(jīng)實(shí)行了2年多，成效明顯。一二線城市政策環(huán)境嚴(yán)厲，呈現(xiàn)出限購、限貸、限售、限價、限商的五限格局，房價上漲得到有效的抑制，市場上一些投機(jī)需求被擠出，維護(hù)了“房子是用來住的，不是用來炒的”的市場基本定位。同時，政策的緊縮效應(yīng)逐步顯現(xiàn)，房地產(chǎn)投資增速不斷放緩。2018年，“金九銀十”的市場規(guī)律被打破，9月全國商品房銷售面積同比下降3.6%，10月同比下降3.1%。10月當(dāng)月，全國房地產(chǎn)開發(fā)投資額同比增長7.7%。增速連續(xù)三個月下降，相比7月高位時的13.2%下滑將近一半。
短期看，一、二線城市房地產(chǎn)市場保持緊調(diào)控態(tài)勢具有合理性和必要性，同時要增加住房供給，更好地滿足住房剛需。一、二線城市的人口流入帶來了住房剛性需求的自然增長。通過擴(kuò)大土地供應(yīng)，引導(dǎo)開發(fā)商增加住房供給，既有效滿足住房剛需，尤其是改善型住房需求，又平抑房價上漲的壓力。住房供給增加也有助于房地產(chǎn)開發(fā)商出清庫存，拉動房地產(chǎn)投資，緩解投資增速放緩帶來的增長壓力。可考慮一是緩解房地產(chǎn)開發(fā)商的融資壓力，增強(qiáng)供給能力。二是發(fā)展房地產(chǎn)投資信托基金（REITS），有利于開發(fā)商利用長期資金推動租售并舉。
長期看，建立健全房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的長效機(jī)制。一是以市場化為導(dǎo)向改革完善土地制度，建立全國范圍內(nèi)的土地計(jì)價交易統(tǒng)一市場，在全國范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡。二是推動房地產(chǎn)稅試點(diǎn)，先推動小范圍試點(diǎn)不會對全國情況有太大的影響。房地產(chǎn)稅應(yīng)成為地方政府的主體稅種之一，減少地方政府對土地出讓金的依賴。三是推動落實(shí)“租售同權(quán)”，房產(chǎn)與戶籍等行政屬性逐步剝離，使房產(chǎn)真正回歸居住需求。當(dāng)然要真正降低房產(chǎn)在居住需求之上的附加價值，還需戶籍制度、教育資源分配等相關(guān)領(lǐng)域的改革相配合。
?。ǘ┗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資與地方政府債務(wù)
地方政府債務(wù)收緊過快，基礎(chǔ)設(shè)施投資增速回落較多。今年以來，地方政府債務(wù)“堵后門”力度大大增強(qiáng)。今年3月，財(cái)政部今年上半年發(fā)布《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》（財(cái)金〔2018〕23號）文件，以出資人身份約束金融機(jī)構(gòu)向地方政府、國有企業(yè)、PPP以及地方融資平臺提供資金的行為。今年8月，中央發(fā)出了《關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的意見》和《地方政府隱性債務(wù)問責(zé)辦法》兩份文件，有效管住了地方政府隱性債務(wù)行為。堵后門的同時，地方政府債務(wù)“開前門”的力度太小，導(dǎo)致基建投資增速回落較大，加劇經(jīng)濟(jì)下行壓力。財(cái)政預(yù)算中安排的政府債券發(fā)行規(guī)模遠(yuǎn)低于現(xiàn)實(shí)中的合理需求。按照國際貨幣基金組織（IMF）的估計(jì)，中國2018年“增擴(kuò)的赤字（實(shí)際赤字率）”為10.7%。即使將地方專項(xiàng)債券納入計(jì)算，2018年預(yù)算安排的名義赤字率僅有4%。一些需要補(bǔ)短板的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目出現(xiàn)了較大投資缺口，2018年10月，不含電力的基建投資累計(jì)增速降至3.7%。基礎(chǔ)設(shè)施投資增速回落較多，是整體投資增速放緩的一大原因。
地方政府債務(wù)風(fēng)險本來可控，要警惕處置風(fēng)險的風(fēng)險。分析地方政府債務(wù)的可持續(xù)性問題，核心應(yīng)是凈資產(chǎn)而非債務(wù)規(guī)模。地方政府在“右手”舉債的過程中，“左手”資產(chǎn)端也積累了相當(dāng)規(guī)模的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。這些高質(zhì)量的資產(chǎn)，如土地、國有企業(yè)股權(quán)等，完全可以覆蓋現(xiàn)有的債務(wù)，凈資產(chǎn)充足，只是缺乏資產(chǎn)變現(xiàn)用于債務(wù)償還的渠道。IMF在今年10月的《財(cái)政監(jiān)督》報告中也分析指出，中國政府的凈資產(chǎn)是充足的。而一旦清理地方隱性債務(wù)節(jié)奏過快、操之過急的話，經(jīng)濟(jì)下行壓力會滋生地方政府資產(chǎn)價格下降壓力，使得地方政府資產(chǎn)面臨“火線出售”（Fire Sale）的危險，導(dǎo)致凈資產(chǎn)減少，演變成處置風(fēng)險的風(fēng)險。
短期看，考慮到各地情況差異，前門要開夠大，要允許有條件、有需求的地方政府市場化舉債支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。從地方政府債務(wù)現(xiàn)狀看，各地風(fēng)險狀況不一樣，有的地方負(fù)債較高，需要硬化預(yù)算約束，有的地方凈資產(chǎn)充足，尚有舉債空間，不能一概而論。從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求看，我國城市化水平仍然偏低， 人口尚在大規(guī)?？鐓^(qū)域流動，人口流入和經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好區(qū)域還有大量基建投資需求和潛力，不應(yīng)“一刀切”。
長期看，中央與地方財(cái)政關(guān)系沒有理順是地方政府債務(wù)背后的體制根源，應(yīng)從完善中央地方財(cái)政關(guān)系入手。一是建立“一級政府、一級財(cái)政、一級預(yù)算、一級稅收權(quán)、一級舉債權(quán)”體系，各級政府的財(cái)政相對獨(dú)立、自求平衡，放松中央政府對債務(wù)額度的行政性約束，提高地方政府舉債額度，徹底打開地方政府規(guī)范融資的“正門”，避免“一收就死”。理順中央地方財(cái)政關(guān)系，積極推動房地產(chǎn)等地方稅種試點(diǎn)，穩(wěn)定地方財(cái)力和財(cái)權(quán)。二是建立有效的市場化約束機(jī)制，避免“一放就亂”。完善治理體系，提高債務(wù)信息的透明度，更多發(fā)揮金融市場的約束作用。發(fā)揮地方人大的約束作用，由地方人大自主決定發(fā)債的額度、期限和利率。
除了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、房地產(chǎn)等傳統(tǒng)領(lǐng)域，我國在綠色發(fā)展、5G技術(shù)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等領(lǐng)域面臨新的快速增長的需求。要將這些領(lǐng)域培育發(fā)展成為中國經(jīng)濟(jì)新的增長點(diǎn)，就必須為之創(chuàng)造良好的環(huán)境。比如降低市場準(zhǔn)入壁壘，并加強(qiáng)事中事后監(jiān)管；堅(jiān)持國有企業(yè)“競爭中性”，讓民營企業(yè)與國有企業(yè)公平競爭；進(jìn)一步推動簡政放權(quán)，減少對市場的行政干預(yù)等。
以改革思路處理好需求管理中 貨幣政策和財(cái)政政策關(guān)系
（一）貨幣政策的短期應(yīng)對與金融體系的改革方向
充分認(rèn)識到貨幣政策對刺激增長的局限性。對于經(jīng)濟(jì)這輛大車，貨幣政策的作用有如“繩索”，“抑制過熱”的效果強(qiáng)于“推動增長”。貨幣政策是通過直接作用于金融體系，并經(jīng)由金融體系傳導(dǎo)至實(shí)體經(jīng)濟(jì)的宏觀政策。貨幣擴(kuò)張對實(shí)體經(jīng)濟(jì)的傳導(dǎo)路徑長，見效慢，刺激力度受金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險偏好影響大，效果具有一定的不確定性，通常不是穩(wěn)增長的第一選擇?，F(xiàn)階段，貨幣政策的重點(diǎn)應(yīng)是維護(hù)適宜的貨幣環(huán)境。
盲目擴(kuò)張M2和社融不可取。當(dāng)前，中國經(jīng)濟(jì)增長已主要由國內(nèi)需求推動，消費(fèi)和服務(wù)業(yè)逐步成為主要驅(qū)動因素，與投資和制造業(yè)相比對資金的依賴度較低，因此M2和社融等數(shù)量指標(biāo)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)的關(guān)聯(lián)性明顯下降。盲目追求M2和社融所測度的融資供給，不在提振實(shí)體經(jīng)濟(jì)上想辦法，不僅無法解決有效需求不足的矛盾，還會加劇物價和資產(chǎn)價格的上漲壓力。長期來看，潛在GDP增速明顯下降，通脹環(huán)境更加穩(wěn)定，放開管制后利率缺口逐漸收窄，支付技術(shù)迅猛發(fā)展，較過去更低的M2增速符合高質(zhì)量發(fā)展要求。因此，應(yīng)逐步淡化數(shù)量指標(biāo)，同時進(jìn)一步強(qiáng)化利率、匯率等價格機(jī)制的作用。
貨幣政策效果在很大程度上取決于金融機(jī)構(gòu)的健康性和監(jiān)管政策。貨幣政策以金融機(jī)構(gòu)為傳導(dǎo)中介，金融機(jī)構(gòu)的健康性決定了貨幣政策傳導(dǎo)的有效性。監(jiān)管政策直接作用于金融機(jī)構(gòu)，直接影響金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)負(fù)債表，很大程度上決定了貨幣政策傳導(dǎo)效果。今年以來，金融監(jiān)管政策加強(qiáng)，隨著影子銀行體系收縮、表外回表，金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險偏好明顯下降，資本充足率面臨壓力，信貸投放明顯放緩，貨幣乘數(shù)下降，對貨幣政策傳導(dǎo)影響顯著。從實(shí)體經(jīng)濟(jì)的感受看，是正規(guī)金融體系與影子銀行體系的同時收緊。
短期看，去杠桿背景下，應(yīng)著力緩解金融機(jī)構(gòu)的資本金壓力，恢復(fù)并增強(qiáng)其對實(shí)體經(jīng)濟(jì)的支持。一是拓寬金融機(jī)構(gòu)補(bǔ)充資本金的渠道；二是通過資產(chǎn)證券化緩解金融機(jī)構(gòu)資本金壓力；三是引導(dǎo)銀行加強(qiáng)對民營企業(yè)，特別是中小企業(yè)的金融支持，解決“融資難、融資貴”的痛點(diǎn)。
長期看，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)增長轉(zhuǎn)型的要求，金融體系應(yīng)從過去主要支持國有企業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、房地產(chǎn)投資，轉(zhuǎn)向加大對小微企業(yè)的金融支持。結(jié)合我國大銀行主導(dǎo)、中小銀行體系尚不健全、直接融資占比仍然較低的實(shí)際情況，改革完善金融體系可從以下方面入手。一是健全中小銀行體系，豐富金融供給的層次，更好地滿足中小微企業(yè)的金融需求。二是充分發(fā)揮金融科技的作用，促進(jìn)普惠金融的發(fā)展。三是大型商業(yè)銀行在一些小微企業(yè)金融服務(wù)發(fā)展較好的縣市的分支機(jī)構(gòu)，可以考慮通過引進(jìn)民營資本和外資，改造成大型商業(yè)銀行的子行，作為獨(dú)立法人實(shí)現(xiàn)對小微企業(yè)金融服務(wù)的專業(yè)化經(jīng)營。四是探索“主辦銀行制”，主辦銀行通過與小微企業(yè)建立股權(quán)、資金往來等方面的緊密關(guān)聯(lián)，有效改善融資雙方的信息生產(chǎn)、信息處理和信息流通，提升融資可得性。
（二）財(cái)政政策的空間和財(cái)稅體制改革方向
一段時間以來，財(cái)政部門聚力增效落實(shí)積極財(cái)政政策，深入推進(jìn)增值稅改革、加快推進(jìn)個稅改革、降低企業(yè)非稅負(fù)擔(dān)、規(guī)范地方政府債務(wù)，成績突出、有目共睹。當(dāng)前形勢下，更好落實(shí)積極財(cái)政政策，有一些不同的觀點(diǎn)。比如，有人認(rèn)為增值稅其實(shí)并不是企業(yè)的負(fù)擔(dān)，最終由消費(fèi)者負(fù)擔(dān)，降低增值稅對企業(yè)的影響較小，減稅應(yīng)重點(diǎn)降低企業(yè)所得稅和個人的邊際稅率。對這些問題應(yīng)作仔細(xì)深入的分析。
一是國際比較來看，中國的宏觀稅負(fù)不算高，主要是社保繳費(fèi)負(fù)擔(dān)較重。在關(guān)于宏觀稅負(fù)的討論中，以GDP為分母，分子通常會出現(xiàn)三種口徑。一是“窄口徑稅負(fù)”，只包括稅收本身。2017年，中國的窄口徑稅負(fù)率為17.5%，比經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）國家的平均水平26.2%低8.7個百分點(diǎn)。二是“中口徑稅負(fù)”，包括稅收收入、非稅收入和社保負(fù)擔(dān)三塊。2017年，中國的中口徑稅負(fù)率為27.9%，比OECD國家的平均水平36%低8.1個百分點(diǎn)。三是“大口徑稅負(fù)”，包括稅收收入、非稅收入、社保繳費(fèi)收入以及土地出讓金等國有資產(chǎn)處置收入。2017年，中國的大口徑宏觀稅負(fù)率為37.3%，比OECD國家的平均水平42.4%低5.1個百分點(diǎn)。
目前，我國五項(xiàng)社會保險繳費(fèi)合計(jì)達(dá)到企業(yè)工資總額的39.25%。根據(jù)世界銀行的計(jì)算，2016年中國的“總稅率”為68%，其中社保繳費(fèi)占48.8個百分點(diǎn)，是負(fù)擔(dān)最重的一項(xiàng)。歷史來看，我國出臺社保養(yǎng)老制度時恰逢上世紀(jì)90年代末國企改革脫困，當(dāng)時采用的是現(xiàn)收現(xiàn)付制度，即當(dāng)期的工作人群繳費(fèi)，用于支付當(dāng)期的退休人員養(yǎng)老金。最早適用新辦法領(lǐng)取養(yǎng)老金的退休人員，在工作期內(nèi)沒有繳納過養(yǎng)老金，“視同繳費(fèi)”政策的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)完全轉(zhuǎn)嫁給了實(shí)行新制度之后的在職人員。新舊制度轉(zhuǎn)換形成了巨額的歷史欠賬，并且政府沒有承擔(dān)制度轉(zhuǎn)軌成本。為了滿足養(yǎng)老金給付需求，不得不給在職人群制定較高的費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致養(yǎng)老金費(fèi)率難以下調(diào)。
短期看，社保費(fèi)率仍有進(jìn)一步下降的空間。社保繳費(fèi)是目前企業(yè)廣義稅負(fù)中負(fù)擔(dān)最重的一環(huán)，降低社保費(fèi)率對企業(yè)“降成本”的影響非常顯著。長期看，適應(yīng)人口老齡化的發(fā)展趨勢，應(yīng)將養(yǎng)老金籌資模式從現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)為基金積累制，做實(shí)個人養(yǎng)老賬戶，使賬戶產(chǎn)權(quán)更為清晰，實(shí)現(xiàn)“多繳多得”的正向激勵，調(diào)動個人參加社保的積極性。同時加大國有資本劃轉(zhuǎn)社保的力度，彌補(bǔ)養(yǎng)老金歷史欠賬，保證社?；鹪谌丝诶淆g化背景下的可持續(xù)性。以養(yǎng)老基金持有國有企業(yè)股權(quán)，有利于完善國有企業(yè)公司治理，也可避免少數(shù)國家在國有企業(yè)相關(guān)議題上對我國的指責(zé)。
二是增值稅理論上不構(gòu)成企業(yè)負(fù)擔(dān)，但中國的增值稅稅制存在扭曲，導(dǎo)致企業(yè)的稅負(fù)感較重。在真正的增值稅制度下，增值稅表面上由企業(yè)繳納，但是企業(yè)可以通過商品定價，將稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁給最終消費(fèi)者。因此，世界銀行在計(jì)算各國“總稅率”指標(biāo)時，并不包括增值稅。在中國的增值稅征管實(shí)踐中，增值稅抵扣鏈條沒有徹底打通，進(jìn)項(xiàng)稅抵扣不足，企業(yè)無法充分轉(zhuǎn)嫁。比如，2016年5月全面實(shí)施營改增后，金融業(yè)已經(jīng)被納入增值稅征收范圍，但借款利息不許抵扣進(jìn)項(xiàng)稅，下游制造業(yè)企業(yè)依然不能抵扣貸款利息所含的增值稅。再如，營業(yè)稅的征管有一定的彈性，但增值稅征管有上下游企業(yè)的交叉對比制衡機(jī)制，管理更加嚴(yán)格。原先一些小微企業(yè)不交稅，現(xiàn)在必須繳納增值稅，否則不能給需求方開具增值稅抵扣憑證，業(yè)務(wù)會受到影響。最終結(jié)果是大中型國有企業(yè)減稅，小微企業(yè)稅負(fù)增加了。
因此，短期看，增值稅調(diào)減對企業(yè)稅負(fù)仍有實(shí)質(zhì)性影響，有下調(diào)的必要性。長期看，應(yīng)推動完善增值稅抵扣鏈條，減少稅制中存在的扭曲效應(yīng)，使增值稅成為真正對企業(yè)“中性”的稅收。
三是個人所得稅的稅負(fù)結(jié)構(gòu)不合理，中低收入群體的稅負(fù)太重。個人所得稅是調(diào)節(jié)收入分配的有力工具，理論上應(yīng)該主要面向中高收入群體，將中低收入群體盡可能排除在外。比如，美國個人所得稅占總稅收的比重達(dá)到39.3%，遠(yuǎn)高于中國8%的占比，但是有45%的人完全不繳納個人所得稅。在荷蘭，僅有20%的人口需要繳納個人所得稅。中國的情況是，2016年，納稅人數(shù)量已經(jīng)占到城鎮(zhèn)職工人數(shù)的82%，中低收入工薪階層成為納稅主體，稅負(fù)偏重。相反，一些高收入群體的稅收征管沒有做好，該收的稅沒收上來。為了保證稅收收入，導(dǎo)致中低收入群體適用的起征點(diǎn)過低、稅率偏高。
因此，短期看，可降低個人所得稅稅率，提高起征點(diǎn)。長期看，應(yīng)不斷加強(qiáng)對高收入群體的稅收征管，加大處罰和威懾力，更好地維護(hù)社會公平。
四是積極的財(cái)政政策應(yīng)該更加積極。當(dāng)前我們應(yīng)該汲取歐洲經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇中的教訓(xùn)，國際金融危機(jī)后歐元區(qū)由于財(cái)政體制存在缺陷，需求管理財(cái)政政策發(fā)力不足，拖累了經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，現(xiàn)在復(fù)蘇之后，又導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長勢頭不穩(wěn)固。財(cái)政政策直接作用于實(shí)體經(jīng)濟(jì)，傳導(dǎo)路徑短、見效快、力度較強(qiáng)，能有效支撐經(jīng)濟(jì)增長。當(dāng)前我國財(cái)政政策空間充足，財(cái)政政策力度主要是受中央財(cái)政赤字安排偏低的約束，中央財(cái)政赤字仍有擴(kuò)大的空間。應(yīng)完善轉(zhuǎn)移支付制度，提高財(cái)政資金使用效率。目前一些地方政府因資金配套不足，導(dǎo)致中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金閑置，亟需盤活幾萬億國庫資金。同時，財(cái)政資金碎片化使用，如何集中力量辦大事、補(bǔ)短板也有改善空間。
短期看，積極財(cái)政政策需要聚焦基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域突出短板，保持有效投資力度，促進(jìn)內(nèi)需擴(kuò)大。當(dāng)然，積極的財(cái)政政策不能走“大水漫灌”的老路，而是要以改革的思維，從供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的視角，致力于補(bǔ)短板、擴(kuò)內(nèi)需。
長期看，則需要加快建設(shè)性財(cái)政向公共財(cái)政轉(zhuǎn)型。不斷優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，減少可市場化的基建項(xiàng)目支出，增加教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、環(huán)保、扶貧等公共領(lǐng)域的支出，提供有效率的、讓群眾滿意的公共服務(wù)，增強(qiáng)人民群眾的“獲得感”。值得注意的是，中國經(jīng)濟(jì)增長轉(zhuǎn)型有一個過程，財(cái)政支出從過去主要支持基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)領(lǐng)域，轉(zhuǎn)向提供公共服務(wù)和公共物品，也需要一個過程。短期看，我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍空間和潛力，不應(yīng)對補(bǔ)短板的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)“一刀切”，要允許財(cái)政支出結(jié)構(gòu)平穩(wěn)、逐步地轉(zhuǎn)變，為經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級、增長動能新舊切換提供一個穩(wěn)定的環(huán)境。
總之，我國可以實(shí)施更加積極的財(cái)政政策，不存在所謂的資源約束。從凱恩斯定理引申來看，需求創(chuàng)造供給。財(cái)政支出不僅增加投資，也會增加儲蓄，不受當(dāng)前儲蓄水平的制約。當(dāng)然，在有效需求不足的現(xiàn)實(shí)條件下，財(cái)政支出如何充分融資，財(cái)政債券如何有效發(fā)行，財(cái)政防風(fēng)險如何安全控制，這些技術(shù)問題應(yīng)該也必須深入研究。但算大帳，財(cái)政支出具有“自我融資”的功能，并不存在儲蓄資源約束財(cái)政空間的問題。
綜上，我認(rèn)為，當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)的主要矛盾是有效需求不足，應(yīng)堅(jiān)持“發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”，宏觀調(diào)控應(yīng)在短期需求管理和結(jié)構(gòu)性改革之間更好地權(quán)衡，更加側(cè)重于以改革的思路進(jìn)行短期需求管理，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長、穩(wěn)定市場信心，夯實(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，才能為進(jìn)一步深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革創(chuàng)造條件。當(dāng)然，還需強(qiáng)化宏觀政策統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，避免政策不協(xié)調(diào)、效應(yīng)同向疊加，有序推進(jìn)各項(xiàng)宏觀政策和改革。
作者徐忠系CF40成員，央行研究局局長。本文系作者在第九屆財(cái)新峰會上的演講。
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