10月24至25日，日本、澳大利亞等十二個(gè)世貿(mào)組織（WTO）成員國貿(mào)易部長與歐盟代表在加拿大首都渥太華開會(huì)，討論如何改革加強(qiáng)世貿(mào)組織使之現(xiàn)代化議題。會(huì)后發(fā)表的聯(lián)合聲明“明確和堅(jiān)決支持以規(guī)則為基礎(chǔ)的多邊貿(mào)易制度”，并從爭端解決機(jī)制、重振WTO談判職能、加強(qiáng)貿(mào)易政策透明度三方面對(duì)擬議中的新一輪WTO改革提出建議主張。
在WTO現(xiàn)行體制下，每兩年舉行一次各成員貿(mào)易部長全體會(huì)議及其日常辦事機(jī)構(gòu)總理事會(huì)是最高決策機(jī)構(gòu)，秘書處則是常設(shè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。這次渥太華會(huì)議可圈可點(diǎn)之處在于，討論WTO現(xiàn)代化這樣重大議題，既不是通過秘書處協(xié)調(diào)舉行，也沒有在最高決策機(jī)構(gòu)平臺(tái)上討論，甚至中美兩個(gè)WTO最大成員國也未出席。借助WTO的成員驅(qū)動(dòng)議程機(jī)制，會(huì)議由一個(gè)成員貿(mào)易部長發(fā)起召集十多個(gè)成員舉行，組織方式不同尋常。
渥太華會(huì)議與目前世貿(mào)組織運(yùn)行與中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系遭遇罕見困難的特殊形勢(shì)有關(guān)。中美作為WTO兩個(gè)最大成員國，雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系和其他領(lǐng)域累積矛盾集中釋放，目前處于貿(mào)易戰(zhàn)僵持狀態(tài)。另一方面，世貿(mào)組織及其前身關(guān)貿(mào)總協(xié)議經(jīng)過半個(gè)多世紀(jì)運(yùn)行發(fā)展，在全球經(jīng)貿(mào)格局深刻演變背景下也面臨前所未有危機(jī)。在兩方面困局相互作用持續(xù)發(fā)酵形勢(shì)下，十多個(gè)來自全球五大洲自稱“志同道合”的WTO成員（所謂“like-minded WTO members”）齊聚渥太華，意在用“諸邊”促“多邊”方式推動(dòng)WTO改革，并試圖為調(diào)解中美爭端做出努力。
中美經(jīng)貿(mào)爭端根源非一日之寒，然而就直接動(dòng)因而言則是由美方一手挑起。去年底特朗普政府發(fā)布二版“中國非市場經(jīng)濟(jì)地位報(bào)告”，系統(tǒng)質(zhì)疑中國的國企、補(bǔ)貼和產(chǎn)業(yè)政策等方面體制特點(diǎn)；今年3月23日發(fā)布301調(diào)查報(bào)告，指責(zé)中國強(qiáng)制技術(shù)轉(zhuǎn)讓等技術(shù)創(chuàng)新政策損害美國企業(yè)利益，并提出對(duì)中國采取加征關(guān)稅等單邊措施挑起爭端，由此引發(fā)中方報(bào)復(fù)。7月初相互實(shí)施第一輪加征關(guān)稅措施，標(biāo)志中美貿(mào)易戰(zhàn)實(shí)際展開。進(jìn)入夏秋季雙邊爭端進(jìn)一步發(fā)酵加劇，導(dǎo)致經(jīng)貿(mào)以至整體關(guān)系面臨兩國建交以來罕見緊張局面。
筆者年初在“美國對(duì)華經(jīng)貿(mào)政策轉(zhuǎn)變——事實(shí)觀察和根源分析”一文中指出，特朗普政府對(duì)華經(jīng)貿(mào)政策六方面調(diào)整，涉及美方WTO政策立場轉(zhuǎn)變。“美方認(rèn)為當(dāng)初接納中國入世是一個(gè)錯(cuò)誤，WTO制度設(shè)計(jì)不適用于中國這樣所謂‘國家驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)’。特朗普政府對(duì)WTO施加壓力，強(qiáng)調(diào)美國加入WTO并不妨礙其依據(jù)國內(nèi)貿(mào)易法實(shí)施對(duì)外貿(mào)易管制，主張?jiān)赪TO多邊規(guī)則之外法外施法特權(quán)”。特朗普總統(tǒng)不無悲情地抱怨，大家都從WTO中得到好處，唯獨(dú)美國沒有。他甚至威脅，如果談不攏，美國會(huì)考慮退出WTO。
過去幾個(gè)月美國一系列經(jīng)濟(jì)外交政策舉措，都與其WTO立場轉(zhuǎn)變存在聯(lián)系。與歐盟等盟友倡導(dǎo)推動(dòng)新一輪WTO談判，是實(shí)現(xiàn)其WTO新訴求的重要路徑。為倒逼更多WTO成員國重視美國利益，美方利用WTO一致同意規(guī)則，借故一再行使否決權(quán)以阻止WTO上訴機(jī)構(gòu)大法官補(bǔ)充人選，使得WTO爭端仲裁機(jī)制面臨不久將癱瘓的危機(jī)前景。另外美國不遺余力推動(dòng)形成的北美新貿(mào)易協(xié)議，某些內(nèi)容包含對(duì)未來WTO制定新規(guī)則提供模板的用意。
特朗普政府用不管不顧方式強(qiáng)勢(shì)推進(jìn)其新貿(mào)易政策議程雖有所斬獲，然而其明目張膽保護(hù)主義政策取向與蠻橫無理單邊行事方式，也使美國國家信譽(yù)在國際社會(huì)包括其傳統(tǒng)盟國面前受到折損。美國以國家安全為由采用232條款對(duì)各國出口到美國鋼鋁實(shí)施加征關(guān)稅措施，受到包括其盟國歐盟、加拿大等很多國家反對(duì)和抵制。其蓄意杯葛WTO上訴機(jī)構(gòu)大法官做法更是不得人心，引發(fā)很多WTO成員不滿和批評(píng)。
質(zhì)疑和抵制特朗普政府某些貿(mào)易政策和做法，在渥太華貿(mào)易部長聲明多處內(nèi)容有明顯表達(dá)。例如該聲明第一點(diǎn)“強(qiáng)調(diào)爭端解決制度是世貿(mào)組織的中心支柱”，指出“我們深為關(guān)切國際貿(mào)易最近的事態(tài)發(fā)展, 特別是保護(hù)主義的抬頭, 這對(duì)世貿(mào)組織產(chǎn)生了不利影響, 使整個(gè)多邊貿(mào)易體系處于危險(xiǎn)之中。”由于美國單邊行動(dòng)是新一輪保護(hù)主義政策回潮的最重要推手，渥太華聲明上述警告和評(píng)論不言而喻具有針對(duì)美國的含義。
在有關(guān)維護(hù)加強(qiáng)WTO上訴機(jī)構(gòu)與堅(jiān)持貿(mào)易發(fā)展議程等問題上，渥太華聲明也表達(dá)了明顯與美國唱反調(diào)的方針立場。聲明指出“我們深感關(guān)切的是, 上訴機(jī)構(gòu)繼續(xù)出現(xiàn)空缺, 對(duì)整個(gè)世貿(mào)組織制度都有風(fēng)險(xiǎn)。因此, 我們強(qiáng)調(diào)迫切需要排除任命上訴機(jī)構(gòu)成員的障礙。”聲明還明確表示“發(fā)展必須仍然是我們工作不可分割的一部分。我們需要探討如何在規(guī)則制定工作中最好地追求發(fā)展層面, 包括特殊和差別待遇。”
當(dāng)然，渥太華聲明在不點(diǎn)名質(zhì)疑美國有關(guān)政策立場同時(shí)，也注意委婉表達(dá)了美方有關(guān)訴求。例如在譴責(zé)保護(hù)主義之后提到“我們注意到日益增長的貿(mào)易緊張關(guān)系與全球貿(mào)易格局的重大變化有關(guān)。”在上訴機(jī)構(gòu)爭議上提及“人們對(duì)爭端解決制度的運(yùn)作提出了關(guān)切。”不過總體而言，渥太華聲明顯示，即便主要由美國盟國主導(dǎo)提出WTO改革意見，在某些重要問題上也包含與美方立場顯著差異化方針表述，甚至不點(diǎn)名批評(píng)美方做法。這從一個(gè)側(cè)面折射當(dāng)代國際治理多極化力量真實(shí)發(fā)揮作用，歷史上美國一言九鼎定乾坤局面已一去不復(fù)返。
就WTO改革與中美摩擦關(guān)系而言，當(dāng)然不能指望渥太華聲明全面給中國背書。目前國際社會(huì)特別是發(fā)達(dá)國家群體，對(duì)中美經(jīng)貿(mào)爭端態(tài)度存在不對(duì)稱傾向。一方面廣泛質(zhì)疑不滿特朗普政府實(shí)施的單邊保護(hù)主義措施，同情中國抵制回?fù)裘婪叫U橫霸道行為，有利于中國與國際社會(huì)合作制約和抵制美方倒行逆施做法。另一方面美方對(duì)中國經(jīng)濟(jì)體制政策某些特征的質(zhì)疑詰難，在較多發(fā)達(dá)國家甚至個(gè)別新興經(jīng)濟(jì)體也引發(fā)某種響應(yīng)附和，助推中美經(jīng)貿(mào)摩擦某些議題從雙邊爭端朝國際化多邊化方向延伸。
因而渥太華聲明也包含某些給中國出題目、甚或個(gè)別主要針對(duì)中國的內(nèi)容。例如在發(fā)展議程方面，聲明肯定WTO成員“特殊和差別待遇”同時(shí)表示“將審查和發(fā)展具體的參與方式”?？紤]中國作為WTO發(fā)展中國成員地位已受到美國質(zhì)疑，未來有關(guān)談判難免就此發(fā)生爭議。另外渥太華聲明強(qiáng)調(diào)要“加強(qiáng)對(duì)成員國貿(mào)易政策的監(jiān)督和透明度, 在確保世貿(mào)組織成員及時(shí)了解其合作伙伴采取的政策行動(dòng)方面發(fā)揮中心作用”。從過去情況看，這個(gè)議題可能成為中方軟肋之一。
未來WTO談判我國可能面臨最具挑戰(zhàn)性議題，大概會(huì)聚焦在制定WTO新規(guī)則應(yīng)對(duì)市場扭曲方面。WTO現(xiàn)有規(guī)則包含反傾銷反補(bǔ)貼條款，此外對(duì)各成員在國有企業(yè)、產(chǎn)業(yè)政策、不影響貿(mào)易補(bǔ)貼措施等方面并未加以特別規(guī)制，而是將其歸結(jié)為各成員國內(nèi)體制安排和政策選擇范疇?，F(xiàn)在美國和歐盟等主要發(fā)達(dá)國家不滿這一狀態(tài)，強(qiáng)調(diào)隨著新世紀(jì)經(jīng)濟(jì)格局演變，特別是中國為代表的所謂國家主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)模式興起，上述WTO規(guī)則設(shè)計(jì)已不適應(yīng)客觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，需要實(shí)施相應(yīng)改革。
或許出于策略考慮，渥太華聲明對(duì)此著墨不多，僅在改革建議第二點(diǎn)“重振世貿(mào)組織談判功能”結(jié)尾指出：“我們認(rèn)識(shí)到必須解決補(bǔ)貼和其他手段造成的市場扭曲”。這句話意思很明確，不過對(duì)“市場扭曲”具體內(nèi)涵以及補(bǔ)貼之外還有哪些“手段”造成扭曲則語焉不詳。對(duì)此不宜因其言辭簡略而忽視，也不好假定有關(guān)國家尚未就此形成具體思路。參考渥太華會(huì)議主導(dǎo)方其他場合相關(guān)立場表述，不難了解這句話背后具體內(nèi)涵及其劍指中國的意向。
例如9月18日歐盟發(fā)布“WTO現(xiàn)代化改革建議導(dǎo)言的概念性文件”，文件在“未來建議”題目下提出三組建議，第一組“WTO未來制定新規(guī)則活動(dòng)建議”中第一項(xiàng)就是要采用多種措施應(yīng)對(duì)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼與國有企業(yè)體制導(dǎo)致的市場扭曲問題，第二項(xiàng)要“制定新規(guī)則以解決包括強(qiáng)制技術(shù)轉(zhuǎn)讓在內(nèi)的服務(wù)與投資技術(shù)壁壘”。加拿大9月21日發(fā)布“加強(qiáng)WTO使之現(xiàn)代化交流討論稿”，在有關(guān)“面向21世紀(jì)貿(mào)易規(guī)則現(xiàn)代化”建議中，也表示要關(guān)注“通過國有企業(yè)、產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼、技術(shù)與商業(yè)秘密轉(zhuǎn)讓以及透明度等方式造成的市場扭曲效果”。
美國、歐盟、日本對(duì)此合作表態(tài)更是不遺余力。在過去不到一年時(shí)間，三方貿(mào)易部長至少已發(fā)表三次共同聲明，闡述消除市場扭曲保證“全球公平競爭平臺(tái)”觀點(diǎn)。去年底在阿根廷WTO第11屆貿(mào)易部長會(huì)議（MC11）期間發(fā)表“美國歐盟、日本MC11共同聲明”，“共同認(rèn)為政府融資和支持的產(chǎn)能擴(kuò)張導(dǎo)致的關(guān)鍵部門嚴(yán)重產(chǎn)能過剩，大規(guī)模市場扭曲補(bǔ)貼和國有補(bǔ)貼、強(qiáng)制技術(shù)轉(zhuǎn)移和本地內(nèi)容要求及偏好導(dǎo)致的非公平競爭條件，構(gòu)成對(duì)國際貿(mào)易正常運(yùn)作、創(chuàng)新技術(shù)創(chuàng)造以及全球經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的嚴(yán)重關(guān)切”。
5月31日和9月25日美歐日貿(mào)易部長分別在巴黎和紐約發(fā)表聯(lián)合聲明，對(duì)上述問題表達(dá)了更為系統(tǒng)觀點(diǎn)，不點(diǎn)名針對(duì)中國指向也更明顯。尤其是巴黎三國貿(mào)易部長聲明，為系統(tǒng)說明應(yīng)對(duì)所謂“第三方”市場扭曲政策做法，特意包含三個(gè)附件隊(duì)有關(guān)議題要點(diǎn)詳加闡述。附件一“厘定針對(duì)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼和國有企業(yè)更強(qiáng)規(guī)則的基礎(chǔ)”；附件二是“闡述有關(guān)‘技術(shù)轉(zhuǎn)讓政策和做法’立場”；附件三強(qiáng)調(diào)“市場取向條件（market-oriented condition）對(duì)一個(gè)公平、互利的全球貿(mào)易環(huán)境具有根本意義”，試圖界定“非市場取向政策和做法”因素與指標(biāo)。
這些文件所強(qiáng)調(diào)內(nèi)容，與美國對(duì)華301調(diào)查報(bào)告以及第二版“中國非市場經(jīng)濟(jì)地位報(bào)告”基本思路有相當(dāng)程度交集。結(jié)合這些信息，不難預(yù)知渥太華聲明上述一句話表態(tài)潛在含義。
進(jìn)入新世紀(jì)以來全球經(jīng)濟(jì)格局快速演變，經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)與WTO現(xiàn)有規(guī)則不適應(yīng)因素顯著放大，近期新一輪WTO改革議論不斷升溫。另外中國經(jīng)濟(jì)新世紀(jì)初年超預(yù)期追趕并助推全球格局轉(zhuǎn)變，中國作為崛起大國與守成大國美國經(jīng)貿(mào)關(guān)系多年積累矛盾近期集中釋放，雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系經(jīng)歷深刻調(diào)整。兩方面相對(duì)獨(dú)立又相互聯(lián)系的變化趨勢(shì)，成為觀察目前全球經(jīng)濟(jì)形勢(shì)演變的重要視角。
在此背景下，日前渥太華十二國WTO成員貿(mào)易部長與歐盟代表會(huì)議至少有兩點(diǎn)指標(biāo)含義。新一輪WTO改革仍處在提出動(dòng)議階段，這次由加拿大首次召集來自五大洲WTO成員開會(huì)專門討論并提出主張，是試圖用“諸邊”促“多邊”方式推動(dòng)改革向啟動(dòng)實(shí)施階段轉(zhuǎn)變的標(biāo)志性事件之一。或許更需要關(guān)注的是，會(huì)議顯示中美經(jīng)貿(mào)摩擦某些爭議內(nèi)容，正在從雙邊爭端朝國際化與多邊化方向延伸，意味著不久可能會(huì)在某些多邊場合面臨對(duì)我國經(jīng)濟(jì)體制政策某些特征質(zhì)疑的局面。如何應(yīng)對(duì)外部環(huán)境動(dòng)態(tài)演變趨勢(shì)，對(duì)我國相關(guān)政策選擇帶來新壓力也提供新機(jī)遇。
作者盧鋒系CF40學(xué)術(shù)顧問，北京大學(xué)國家發(fā)展研究院教授。本文來源于微信公眾號(hào)“北大國發(fā)院”.
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