財政改革經驗：以化解公共風險為導向
在風險社會，經濟風險、社會風險、債務風險和金融風險等公共風險相互交織、疊加放大，若處理不好會引發(fā)嚴重的危機。中國的財政改革之所以取得成功和豐碩成果，主要在于注重既化解各種內生的公共風險，又防止在改革過程中出現的各種公共風險。
化解公共風險也需要堅持統(tǒng)一領導與群眾路線
我國改革開放40年，最重要的成功經驗是黨的統(tǒng)一領導和走群眾路線相結合。二者的有機結合，是我國改革開放的獨特邏輯。只有在黨的統(tǒng)一領導之下，改革開放才能有序推進；只有發(fā)動群眾，激發(fā)群眾智慧，走群眾路線，才能不斷深化改革擴大開放。
在中國這樣一個幅員遼闊、區(qū)域差異較大的國家進行社會主義建設與改革，面臨各種公共風險。在化解這些公共的過程中，必須有一個堅強的領導核心。黨在領導進行財政改革的同時，每一次重大會議都會對財政改革進行系統(tǒng)總結，同時對下一步的財政改革進行部署，并根據形勢的變化與改革的總體要求，優(yōu)化調整財政改革的目標與方向。
財政改革實際上是政府改革，政府的任何一項改革幾乎都涉及到財政，財政改革也涉及到政府的各部門、各層級。改革與風險相伴，我國的財政改革之所以取得成功，一條重要的原因是本著以人民中心、走群眾路線的改革模式，堅持改革為了人民、改革依靠人民。
以風險導向統(tǒng)領問題導向與目標導向
改革需要有總體目標，但也應該從問題出發(fā)。人類認識世界、改造世界的過程，既是實現人類發(fā)展目標的過程，也是發(fā)現問題、解決問題的過程。中國改革的一條重要經驗，就是把所有問題都當作更上一層樓的機遇。問題在實踐中產生，也要在實踐中解決。實踐、認識、再實踐、再認識，是認識事物的客觀規(guī)律，是解決問題的根本法則。
問題導向與目標導向相結合統(tǒng)一為風險導向。世界的本質是不確定性，而財政改革的目的就是應對各種不確定性，化解公共風險。黨的十九大在準確判斷社會主要矛盾變化的同時，也更加強調“風險”，指出要有效抵御重大風險；更加自覺地防范各種風險；堅決打好防范化解重大風險的攻堅戰(zhàn)；要求各級政府和黨員干部要增強駕馭風險的本領，是基于風險導向基礎上對進一步推動改革的根本要求。
關鍵在于注入確定性
企業(yè)是感受市場冷暖最敏感的末梢神經。能否釋放企業(yè)的活力和潛能，關乎經濟發(fā)展的速度和質量，也是衡量改革成功與否的基本標志。四十年來，我們始終堅持和完善基本經濟制度，完善市場環(huán)境、激發(fā)企業(yè)活力和消費潛能，在制度上政策上營造寬松的市場經營和投資環(huán)境，營造商品自由流動、平等交換的市場環(huán)境。同時，堅持推動改革，在制度完善方面下工夫。圍繞微觀要活的目標，深化改革，轉變政府職能，做好政府相關的行政執(zhí)法工作，讓微觀活力比較好地、高水平地、充分地釋放出來。
在注重微觀搞活的同時，在宏觀上堅持底線思維，注重在宏觀上防范、化解和管住公共風險，公共風險管理能力不斷提高。良好的社會預期能夠轉化為有序的經濟行為，在一個可預期的市場和社會環(huán)境中，人們就會有動力、有耐心去從事創(chuàng)造和創(chuàng)新活動。在推動改革和政策制定過程中，我國注重發(fā)揮改革和政策的預期管理功能，不斷增強社會資本投入政策預期的確定性。對于社會和經濟主體來說，最大的確定性是發(fā)展道路、發(fā)展目標和發(fā)展思路的確定性。黨的十九大強調堅持走中國特色社會主義道路，以及分兩步走在21世紀中葉建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國的目標，極大鼓舞了政心、民心。
化解風險既要有國際視野，更要結合自身國情
中國特色社會主義建設事業(yè)之所以取得成功，就在于既深刻認識到自身的問題，又不盲目照抄照搬他國經驗，而是堅持“摸著石頭過河”，走出一條符合國情、符合時勢的路子。財政改革也是如此，正是在道路自信與理論自信之下，堅持走自己的路，在取得巨大成功的同時，也積累了獨特的經驗。當然，“摸著石頭過河”，走自己的路，并不代表閉關鎖國，兩耳不聞窗外事。事實上，在中國特色社會主義道路的探索中，我們一直注重借鑒國外先進經驗。“改革開放”四個字在強調改革的同時，也賦予“開放”同等重要的地位。我國的財政改革也把借鑒國外先進經驗擺到重要的地位，甚至一定程度上走在其他領域改革前列。在中央與地方財政事權劃分、財政轉移支付制度設計、稅制設計等方面，改革不僅考慮了自身的實際，也考慮了與國際接軌的問題。
財政改革展望：以公共風險治理現代化為新起點
黨的十九大在準確我國判斷社會主要矛盾變化的同時，也更加強調“風險”，指出要有效抵御重大風險，更加自覺地防范各種風險，堅決打好防范化解重大風險的攻堅戰(zhàn)，要求各級政府和黨員干部要增強駕馭風險的本領。服務于國家治理目標的財政改革，應當根據國家治理體系與治理能力現代化的要求做出優(yōu)化調整。
從危機管理轉向風險管理
危機管理是一種事后管理，危機發(fā)生后去應對；風險管理是一種全過程的管理，事前識別并預測風險、事中跟蹤監(jiān)控風險、事后化解和應對風險?，F代經濟、社會危機的代價越來越大，重大危機已成為國家治理不可承受之重，危機管理方式對國家治理的沖擊需要付出越來越大的資源來化解與應對。因此，應當以財政事權與支出責任的合理劃分，明確各級政府、各個部門的風險責任，避免風險主體責任缺位；通過賦予地方政府更大的自主權限，打破中央政府兜底所有風險的預期，使各級政府成為現代經濟體系和共享共治社會治理格局中真正的公共風險責任主體；逐步強化地方政府的風險意識，實現中央政府與地方政府在風險管理方面的激勵相容。
社會福利最大化的目標追求，是為防范風險而設計的，但過度的社會福利卻又帶來了新的風險。社會福利是防范公共風險的手段，而不應是政府治理或財政改革的目標。作為手段的社會福利是與公共風險最小化目標一致的，而作為目標的社會福利則容易忽視公共風險因素，最后形成了“防范風險的風險”和“應對危機的危機”。一些國家就因過度追求社會福利而陷入“中等收入陷阱”，或爆發(fā)財政、金融危機。公共風險最小化是兼容社會福利，又避免社會福利最大化目標缺陷，更加符合國家治理現代化的目標。財政改革應當避免各地區(qū)、各群體間的福利攀比，合理引導社會預期，重在“兜底線”。
實現公共風險的綜合治理
財政的“財”字代表收支，“政”字則代表政策，財政管理實際上是政府收支政策的管理。傳統(tǒng)的財政管理重收支、輕政策，收支管理規(guī)范、細化，政策管理偏弱，導致財政的綜合平衡能力沒有充分發(fā)揮，在難以有效應對重大結構性失衡問題的同時，一定程度上也影響了財政收支的平衡。政府的所有活動都與財政收支相關，所有的財政收支都體現為公共政策，財政不能把收支管理作為主線，尤其是在財政定位為國家治理基礎與重要支柱的新形勢下，應把財政收支管理融入到整體的國家治理之中，以國家治理的要求設計財政政策，發(fā)揮財政的綜合平衡功能。這不僅不是對財政收支管理職能的弱化，反而有助于更加高效、更加協同、更高層次地履行財政收支管理職能。在推進國家治理能力與治理體系現代化的改革目標下，財政管理應當更加突出綜合平衡，不僅更加有效地協調各級政府、各部門的財政收支，也應更加重視各地區(qū)、各部門間的政策、制度與管理的協調，重視政府、市場與社會之間的協調與平衡。
注重化解結構失衡和利益沖突風險
2017年，我國國內生產總值已超過80萬億元。在龐大的基數之下，經濟增長速度的減緩在所難免，受各種內外部因素影響的經濟總量的波動也屬正常，可控范圍內的增速減緩與總量波動已經不是公共風險的主要來源。發(fā)展的不平衡、不充分，發(fā)展的質量和效益不高，生態(tài)環(huán)境問題，民生領域的短板，社會利益格局的固化等已成為新時期公共風險的主要來源。新的社會矛盾的解決要靠經濟總量的增長，更要靠經濟結構的優(yōu)化、利益分配的均衡。財政作為國家治理的基礎和重要支柱，財政政策作為國家治理的工具，就應在調節(jié)經濟總量的同時，更加關注結構與利益的調節(jié)。另一方面，我國經濟總量越來越大，總量調節(jié)需要的財政支出擴張度越來越大，而地方政府債務水平高企、財政風險積聚，財政支出擴張的空間卻越來越有限?？控斦U張刺激經濟總量增長的道路越來越行不通，但發(fā)展不平衡不充分的矛盾又需要積極的財政政策來應對。這需要積極財政政策轉型，在控制財政支出擴張的前提下，通過減稅降費、盤活存量財政資金、優(yōu)化財政支出結構、提高財政支出效益等方式，調節(jié)重大結構性失衡問題，調解重大社會利益沖突問題?；饨Y構失衡和利益沖突風險，經濟總量的持續(xù)增長也才有了更為堅實的基礎。
作者劉尚希系CF40成員，中國財政科學研究院院長。本文節(jié)選自中國金融四十人論壇出版的《中國金融四十人看四十年》一書，轉載請注明出處。
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