金融開放是自主決策和中美貿(mào)易摩擦關(guān)聯(lián)不大
談到金融服務(wù)業(yè)的開放，我來談一些感受。
去年以來，大家明顯感到金融服務(wù)業(yè)開放的速度加快了，我簡要梳理一下其中的時間節(jié)點，所有的事情不是突然發(fā)生的，而是一個過程。
這一輪金融開放的起點是2016年10月1日人民幣正式加入SDR，這是人民幣國際化里程碑式的事件。此后，周小川行長明確指示我們下一步要研究金融業(yè)進(jìn)一步開放的問題。很巧合的是，在2017年年初，CF40組織撰寫了第一份《徑山報告》，主題就是金融業(yè)對外開放（更多內(nèi)容請點擊：《2017·徑山報告》綜合報告全文發(fā)布！黃益平詳述金融開放七大政策建議）。CF40選擇這個主題完全是獨立決策，沒有跟人民銀行溝通過，但我們大概在同一個時間點考慮了同一個問題?！稄缴綀蟾妗钒l(fā)布后，其影響力之大，也體現(xiàn)了金融開放政策的重要性和業(yè)界的關(guān)注度。我們平常跟美國財政部、美聯(lián)儲、國際貨幣基金組織接觸比較多，當(dāng)時國際貨幣基金組織和美國財政部明確告訴我，他們一拿到《徑山報告》就全文譯成英文閱讀了——很難想到國外機(jī)構(gòu)對一份民間報告如此重視，這也體現(xiàn)了這件事的重要程度。
2017年5月，中美之間制定了一個經(jīng)濟(jì)合作“百日計劃”，其中金融的部分是人民銀行代表中國政府與美國磋商的。“百日計劃”雖然磋商了30多輪，最后達(dá)成了10條共識。媒體報道比較多的是中國開始進(jìn)口美國牛肉，但其中有五條涉及金融業(yè)，包括評級、征信、信用卡等內(nèi)容。最重要的一件事情是，2017年7月份，中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組召開第16次會議，新聞報道稱“會議聽取了人民銀行關(guān)于完善人民幣匯率形成機(jī)制和擴(kuò)大金融業(yè)對外開放的匯報”。當(dāng)時人民銀行向中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組做了一個匯報，那次會議對下一步金融業(yè)開放做了很重要的部署。今年4月份，習(xí)主席在博鰲亞洲論壇發(fā)表了重要講話，第二天，央行行長易綱在博鰲亞洲論壇宣布了金融開放11條措施。
我梳理這個時間點是想說明，我國研究部署金融開放，和中美貿(mào)易摩擦并無太大關(guān)聯(lián)，而是早于中美談判和貿(mào)易摩擦的，這是一個自主、自發(fā)的過程。從中國自身角度來說，當(dāng)時已經(jīng)有了進(jìn)一步開放的需求。而這一過程和中美貿(mào)易摩擦在時間上有所重疊，有人認(rèn)為我們被美國施壓才提出金融進(jìn)一步開放，這個觀點是不成立的。
如何評價這一輪金融開放？我個人覺得，中國金融開放要分階段來看待，上一次比較大規(guī)模的開放是加入WTO，當(dāng)時我們做出了一系列承諾，銀、證、保都公布了一些開放舉措，在那之后陸續(xù)還有一些開放措施。這一輪開放應(yīng)該是加入WTO之后最主要的一輪金融業(yè)集中開放，一是開放范圍比較大，涉及到銀行、證券、保險、評級、征信、支付和其他小的領(lǐng)域，基本上金融服務(wù)業(yè)所涉及的領(lǐng)域都包括了。二是力度很大。WTO只是把門打開了，允許外資機(jī)構(gòu)進(jìn)來，但還是有很多限制，比如股比、業(yè)務(wù)范圍等各種限制，現(xiàn)在是走向國民待遇，進(jìn)一步走向全牌照、全股比的開放?，F(xiàn)在對銀行業(yè)已經(jīng)放開限制了，保險、證券是三年后放開股比限制。三是落實非?？欤驗榱?xí)主席說過“宜早不宜遲，宜快不宜慢”，人民銀行之前宣布的11條金融業(yè)開放措施目前已經(jīng)落實了7-8條，還有3-4條需要后續(xù)修改法律法規(guī)等工作完成后才能落實，年內(nèi)應(yīng)該都能夠?qū)崿F(xiàn)。
促開放和嚴(yán)監(jiān)管需同時并存，負(fù)面清單和持牌經(jīng)營不矛盾
金融業(yè)進(jìn)一步開放和嚴(yán)監(jiān)管是什么關(guān)系？一方面是嚴(yán)監(jiān)管清理了很多金融機(jī)構(gòu)，另一方面是打開大門讓外資機(jī)構(gòu)進(jìn)來，這中間是否矛盾？我認(rèn)為不僅沒有矛盾，而且這兩件事情必須要同時發(fā)生，即擴(kuò)大開放和加強(qiáng)監(jiān)管同時并存。
開放的本質(zhì)是取消對外資的歧視。嚴(yán)監(jiān)管能保證所有金融機(jī)構(gòu)，無論國有、民營還是外資機(jī)構(gòu)，都能按照統(tǒng)一、嚴(yán)格的高標(biāo)準(zhǔn)來受到監(jiān)管。一些主要的發(fā)達(dá)國家，他們走向高度開放的同時都有很嚴(yán)的監(jiān)管體系，我們也應(yīng)如此，通過嚴(yán)監(jiān)管控制金融風(fēng)險。
另外，金融業(yè)要走向負(fù)面清單管理，和金融業(yè)必須持牌經(jīng)營和特許經(jīng)營是否矛盾？是不是因為金融業(yè)是一個特許經(jīng)營必須持牌的行業(yè)，就不能是負(fù)面清單管理？是不是如果對外資實行負(fù)面清單管理就是對外資實行了超國民待遇？我覺得這個理解有不對的地方。用開車來打個比方，我們過去規(guī)定外國人不準(zhǔn)在中國開車，這屬于沒有開放。后來我們規(guī)定，外國人可以開排量1.6升以下的小汽車，再過兩年外國人可以開7座以下的車，其他的車不允許開，這是正面清單開放模式。而負(fù)面清單開放模式是，我們規(guī)定外國人除了軍車、公共汽車不能開，所有車都能開——這就是從正面清單管理變成了負(fù)面清單管理。但這不意味著，外國人可以在中國無照駕駛，依然需要考取駕照和辦理相關(guān)手續(xù)。所以，金融業(yè)對外資進(jìn)行負(fù)面清單管理，但外資機(jī)構(gòu)依然需要獲取相關(guān)牌照和資質(zhì)，而不是對外資放任不管。
“你中有我，我中有你”是更安全的金融格局
關(guān)于金融開放和金融風(fēng)險的關(guān)系，任何開放都可能帶來新的風(fēng)險，這是不可避免的。但是也要客觀分析，我想說幾點觀察：
其一，金融服務(wù)業(yè)開放和資本項目開放是兩個不同的概念，我們現(xiàn)在所做的金融業(yè)開放都是金融服務(wù)業(yè)開放，屬于WTO的管轄范圍，允許外國人進(jìn)入國內(nèi)做生意，可以有資本流動，也可以沒有資本流動。對于資本項目開放開多大、怎么開的問題，現(xiàn)在有很多爭議，但相對金融服務(wù)業(yè)的開放而言不是一個概念。
其二，回看2008年國際金融危機(jī)，美國出事的都是本土的金融機(jī)構(gòu)，比如雷曼兄弟、貝爾斯登、AIG等，英國唯一發(fā)生擠兌倒閉的銀行北巖銀行也是本土的銀行。這個案例屢見不鮮，其實大部分國家的金融業(yè)出現(xiàn)風(fēng)險，都來自本國機(jī)構(gòu)。這其中有非常復(fù)雜的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)原因。所以，堡壘一般都是從內(nèi)部攻破的。中資銀行在國外經(jīng)營，或者外資銀行在中國經(jīng)營，相對比較老實、規(guī)范，因為不是在本土經(jīng)營，其業(yè)務(wù)范圍、政治聯(lián)系都有很多限制，因此很難出現(xiàn)大風(fēng)險，反而是本國機(jī)構(gòu)可能是最大的風(fēng)險點。
其三，有人會用國際金融危機(jī)期間東歐的情況來舉例，東歐很多國家的銀行業(yè)外資占比非常大，外資銀行回撤資金，導(dǎo)致信貸業(yè)務(wù)、金融服務(wù)收縮，使得東歐國家陷入很大的困境。我們會不會有這樣的問題？我認(rèn)為，一是中國不像東歐國家，中國國內(nèi)金融體系已經(jīng)長成大樹，外資銀行占比才1%多，不會是東歐國家高達(dá)70-80%的外資銀行占比，不會出現(xiàn)銀行業(yè)掌握在外資銀行手中的局面。二是，外資銀行占比較大的東歐和拉美，兩者在危機(jī)中受到的影響截然不同，這取決于銀行經(jīng)營模式。拉美國家是外資銀行高度本土化，儲戶的基礎(chǔ)來自本地——在當(dāng)?shù)貏訂T儲蓄，并用于當(dāng)?shù)兀允艿降挠绊懴鄬^小。東歐國家為何受到的影響大？因為其外資銀行從奧地利等國拆借資金，通過短期債務(wù)為這些東歐國家提供金融服務(wù)，其實這是資本流動的問題，是宏觀問題而不僅僅是外資銀行的問題。
第四，關(guān)于金融制裁問題。有人有疑問，如果把外資放進(jìn)來，外國制裁中國是不是就更容易了？我認(rèn)為邏輯正好相反。美國為什么敢用金融手段制裁伊朗、朝鮮這些國家？我覺得最大原因是美國的銀行等金融體系在那些國家沒有利益聯(lián)系，美國不需要那些市場，所以可以把那些國家從國際金融體系中切斷，這對那些國家是非常痛苦的事情，但對美國而言基本沒有明顯影響。所以從這個角度說，金融業(yè)越是“你中有我，我中有你”的局面，可能越有利于我們避免劇烈沖突。如果中國的金融機(jī)構(gòu)在海外有分支機(jī)構(gòu)，但海外機(jī)構(gòu)在中國沒有分支機(jī)構(gòu)，才越可能發(fā)生極端事件。因此從國家安全角度講，“你中有我，我中有你”是更安全的格局。
中國金融業(yè)未來必須高度開放
關(guān)于人民幣國際化的前景和挑戰(zhàn)，我認(rèn)為，人民幣若想實現(xiàn)國際化，上海若想建成全球金融中心，中國若想更好利用“兩個市場、兩種資源”，中國金融業(yè)必須高度開放，這是必要條件。如果自己跟自己玩，中國不可能有國際金融中心，人民幣也不可能成為國際貨幣，不僅我們自己愿意用人民幣，外國人也愿意使用人民幣，取決于中國金融業(yè)是否高度開放。
中國金融業(yè)開放還有哪些工作要做？
第一，把已經(jīng)宣布的開放措施落到實處。這不是特別簡單的事情，所有魔鬼都在細(xì)節(jié)中。開放的便利程度取決于我們在多大程度上讓這些細(xì)節(jié)發(fā)揮作用。不是說大門敞開了，外資機(jī)構(gòu)就會來，把政策落到實處是很細(xì)致的體力活。
第二，走向真正的負(fù)面清單管理。我們到現(xiàn)在為止的開放，仍然是正面清單式的開放，還沒有真正轉(zhuǎn)向負(fù)面清單管理，盡管十九大報告提出要全面實現(xiàn)負(fù)面清單管理，但真正的轉(zhuǎn)型還沒有發(fā)生。
第三，政府和監(jiān)管機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變。關(guān)于政府轉(zhuǎn)型、監(jiān)管機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型，我認(rèn)為這不僅需要專業(yè)能力，還需要思維方式、管理方式的轉(zhuǎn)變。我們?nèi)绾蚊鎸σ粋€更開放、有更多創(chuàng)新、同時又有更多風(fēng)險的金融體系？不能僅是從準(zhǔn)入的時候控制風(fēng)險，還需要具備事中、事后的管理和調(diào)整能力，我覺得這對政府和監(jiān)管部門是極大的挑戰(zhàn)。
第四，對外開放和對內(nèi)開放同等重要。我們在對外開放過程中發(fā)現(xiàn)，有些對外開放的措施無法推出的原因是，這些措施還沒有對內(nèi)開放。其實政策制定者做金融開放方案時，希望在某些方面步子邁得大一些，但因為這些方面我們對內(nèi)資還有限制，所以很難對外資進(jìn)行開放。下一步再制定對外開放舉措，需要把對內(nèi)和對外的開放工作統(tǒng)籌起來。還要全面改善營商環(huán)境，金融業(yè)開放工作除了金融主管部門制定政策，還需要法律、稅收等各種各樣的制度配合，這是一個系統(tǒng)性工程。
作者郭凱系CF40成員，中國人民銀行國際司副司長。本文系作者在第二屆“中國金融四十人伊春論壇”上發(fā)表的演講。
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