1998-2018兩個十年：揭示基建投資的穩(wěn)增長效應(yīng)遞減
運用積極財政政策拉動基礎(chǔ)設(shè)施投資，有兩個比較重要的時間點，分別是在20年前的1998年和10年前的2008年：
第一個時間點是20年前：從1997年下半年開始，經(jīng)濟增長乏力。由于出現(xiàn)了東亞金融危機，1998年開始，實施以積極財政政策為核心的一系列宏觀調(diào)控措施，包括增發(fā)國債、擴大內(nèi)需、促進出口、加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。從財政赤字情況來看，1998年的赤字為980億元，1999年幾乎翻了一番，達(dá)到1797億元，2002年達(dá)到2098億元，財政赤字占GDP的比重從1998年的1.14%提高到了2000年的2.6%，2002年財政赤字占GDP的比重接近2.6%。
通過發(fā)行國債，加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這應(yīng)該是政府第一次大幅加杠桿。1998年，全國人民代表大會第四次常務(wù)委員會通過的財政預(yù)算調(diào)整方案的主要內(nèi)容是增發(fā)1000億元長期國債，國家財政向工農(nóng)中建四大國有商業(yè)銀行發(fā)行1000億元國債用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。1998年中央財政赤字，由年初預(yù)算的460億元擴大到960億元。
增發(fā)的國債，全部用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，資金主要投向：
?。?）農(nóng)林水利建設(shè)。重點安排水利建設(shè)投資，全年水利建設(shè)投資達(dá)到358億元。主要工程項目包括：大江大河防洪水利工程；重點海堤加固工程；長江、黃河中上游水土保持工程；林業(yè)和生態(tài)項目，主要是國家重點生態(tài)環(huán)境項目建設(shè)，以及國有天然林保護工程和十大防護林體系建設(shè)。
?。?）交通通信建設(shè)。通過增加投入，加快鐵路、公路、機場、航道的建設(shè)，進一步完善全國綜合運輸體系。
?。?）城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。主要支持城市供排水、供熱和污水、垃圾處理，城市道路等方面的項目。
?。?）城鄉(xiāng)電網(wǎng)改造。這是國家第一次大規(guī)模進行城鄉(xiāng)電網(wǎng)的建設(shè)與改造。
?。?）國家直屬儲備糧庫建設(shè)。計劃建成250億公斤倉容的糧庫。
在積極財政政策刺激下，從2000年開始，GDP增速開始反彈，到2003年和2004年，GDP增速均超過了10%，存在投資過熱的隱患。2005年財政政策開始轉(zhuǎn)穩(wěn)健，在控制赤字方面，2005-2007年三年的赤字?jǐn)?shù)分別壓縮了198億元、251億元和749億元，財政赤字占GDP的比重從2002年接近2.6%下降到2007年的0.8%。
2002年，原財政部長項懷誠曾用“政治智慧”來解釋“積極”二字的來由：在先后于1997年9月召開的黨的“十五大”和1998年3月舉行的九屆全國人大一次會議確定實施“適度從緊”的財政政策不久，一下子改弦更張為擴張性的財政政策，人們很可能一時難以接受。出于避免引致不必要震蕩的考慮，便采用了其本意在于擴張需求的所謂“積極財政政策”的模糊說法。就其含義而言，積極財政政策就是擴張性財政政策的代名詞。
第二個時間段則是10年前：2008年11月開始再次實施積極財政政策。2008年年初確定是是穩(wěn)健財政政策，因為沒有預(yù)判到外部環(huán)境的惡變。到了年中，面對美國次貸危機向全球蔓延以及汶川地震，國務(wù)院推出了十項舉措，加快民生工程、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境建設(shè)和災(zāi)后重建，計劃在2009-2010年完成4萬億的投資規(guī)劃，以擴大內(nèi)需。
到2009年一季度，4萬億投資規(guī)劃主要投向在民生工程、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、節(jié)能減排、技術(shù)改造、以及地震災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建等內(nèi)容。其中，包括鐵路、公路、機場、水利等在內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施約在1.5萬億左右，如果再加上民生工程（包括保障性住房和農(nóng)村安全飲水、電網(wǎng)改造、道路建設(shè)、沼氣建設(shè)、危房改造和游牧民定居），以及汶川大地震重點災(zāi)區(qū)的災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建，與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相關(guān)的投資，將近3.3萬億，超過4萬億投資規(guī)劃的80%。
積極財政政策導(dǎo)致收支差額從2008年的約1100億元大幅度跳升至2009年約7400億元。如果說1998年財政政策的刺激，使得GDP增速能夠在2003-2007的五年間能夠維持兩位數(shù)增長的話，2008年的刺激，僅使得2010年的GDP增速跳升至10.6%，隨后就跌入了個位區(qū)間，表明積極財政政策的刺激效果其實已經(jīng)越來越弱。
基建投資長期高增長：帶來基礎(chǔ)設(shè)施總體過剩和債務(wù)率上升
如果說10年、20年前的環(huán)境下，加大基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)，尤其是中西部的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，姑且還有“補當(dāng)時短板”的合理性，那么當(dāng)初投資建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀到底怎么樣，其實是一個前置問題，影響積極財政能否發(fā)力。我們嘗試從相對量和絕對量兩個維度來觀察。
首先，還是看相對量的比較。之前我們做過相應(yīng)研究，設(shè)計了“人均基礎(chǔ)設(shè)施相對量”這個指標(biāo)，嘗試進行省級比較。對大陸地區(qū)31個省區(qū)市的鐵路營業(yè)里程、供水總量、用電量、城市每萬人擁有公共交通車輛、城市實有道路長度和移動電話用戶數(shù)等指標(biāo)來大致刻畫基礎(chǔ)設(shè)施的存量，并根據(jù)該省市區(qū)常住人口數(shù)量，計算基礎(chǔ)設(shè)施存量的人均水平。
數(shù)據(jù)顯示，截至2016年，東部、中部、西部、東北人均基礎(chǔ)設(shè)施相對量分別較2006年增長了90.6%、121.3%、127.3%、84.3%。毫無疑問，中西部是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主戰(zhàn)場，就人均水平來看，十年間，中部與東部的差距明顯縮小，二者比值從61%攀升到了71%；而西部人均基礎(chǔ)設(shè)施相對量要領(lǐng)先于其他地區(qū)，并且領(lǐng)先優(yōu)勢大幅拉大，西部與東部的比例從113.9%大幅拉大至135.3%。
再來看絕對量。從需求側(cè)觀察，旅客周轉(zhuǎn)量的增速已經(jīng)回落。2017年，旅客周轉(zhuǎn)量達(dá)到了3.28萬億人公里，較上年增長約5%，但仍未達(dá)到2012年3.34萬億人公里的高位，再計算近五年的年化復(fù)合增長率，僅為4.4%，低于1998年之前五年年化5.5%的復(fù)合增長率，更低于2008年之前五年年化9.2%的增長率，表明旅客周轉(zhuǎn)量或許已經(jīng)接近飽和了，這也是存量經(jīng)濟的典型特征之一，難以對“鐵公基”再形成旺盛的需求。
另外，觀察旅客周轉(zhuǎn)量的分類數(shù)據(jù)，在不同類別間轉(zhuǎn)移的特征更加明顯，2013年以來，公路旅客周轉(zhuǎn)量大幅下降了11個百分點，民用航空周轉(zhuǎn)量和鐵路周轉(zhuǎn)量分別上升了8.5個和2.6個百分點。
從供給側(cè)觀察，公路的旅客周轉(zhuǎn)量占比大幅度下滑，但總里程卻逆勢大幅增長。根據(jù)2007年公布的《綜合交通網(wǎng)中長期發(fā)展規(guī)劃》，到2020年，公路總里程要達(dá)到300萬公里以上（不含村道），密度達(dá)到31.25公里/百平方公里，其中“二級以上高等級”公路65萬公里，高速公路10萬公里左右，“二級以上高等級公路占公路總里程達(dá)到22%，高速公路占公路總里程達(dá)到6.7%。
而2017年的實際情況令人瞠目，根據(jù)交通運輸部公布的《2017年交通運輸行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，公路總里程已經(jīng)達(dá)到了477.35萬公里，密度為49.72公里/百平方公里，均較2007年規(guī)劃目標(biāo)超出了60%。分等級看，“二級及以上公路”62.22萬公里，高速公路13.65萬公里，總里程達(dá)標(biāo)；但“二級及以上公路”占公路總里程的13%，高速公路占公路總里程的2.9%，占比未達(dá)標(biāo)，這表明二級以下的低等級公路已經(jīng)建設(shè)得太多了。
旅客周轉(zhuǎn)量占比大幅度增加的民用航空，難道是“雞犬升天”嗎？
根據(jù)中國民航局公布的《2017年民航機場生產(chǎn)統(tǒng)計公報》，2017年，我國境內(nèi)民用航空（頒證）機場共有229個（不含香港、澳門和臺灣地區(qū)），其中定期航班通航機場228個，定期航班通航城市224個。全年旅客吞吐量超過11億人次，完成114786.7萬人次，比上年增長12.9%。
機場吞吐總量看似保持了高速增長，但若觀察一下細(xì)分?jǐn)?shù)據(jù)，其實面臨著劇烈的分化。旅客年吞吐量在千萬級別的機場共有32個，占據(jù)全部旅客吞吐量約78.5%，而年吞吐量在300萬以下的機場共有179個，只吞吐了全部旅客吞吐總量的8.9%。
如果把這229個機場旅客吞吐量，與機場所在城市2017年的常住人口做一個粗略的計算，會發(fā)現(xiàn)旅客吞吐量向“頭部”機場集中的跡象極為明顯，有69個機場旅客吞吐量與當(dāng)?shù)爻Ｗ∪丝诘谋戎党^1。
也就是說，這些機場不僅能滿足當(dāng)?shù)鼐用竦暮娇粘鲂行枨螅€能吸納吞吐其他城市的旅客，而這69個機場旅客吞吐量占全部吞吐量的比例高達(dá)90%，剩余的160個機場占比僅約10%。特別是“尾部”的一些機場，每年的旅客吞吐量幾乎為零。
注：2017年新頒布的《全國民用運輸機場布局規(guī)劃》中提出建設(shè)華北、東北、華東、中南、西南、西北六大機場群，為便于比較2008年前后數(shù)據(jù)，將華北與東北機場群進行合并，按照五大機場群進行比較。
如果把2008年作為界限，在2008年之前，全國有148個機場，其中有6個機場在2008年之后停用；2008年之后，新增加了87個機場，這87個機場中有67個建設(shè)在北方、西北、西南三大機場群，而華東和中南機場群一共僅建設(shè)了20個新機場。
可到了2017年，華東和中南機場合計吞吐了全國近60%的旅客，而西北、西南兩大機場群，共有機場92個，旅客吞吐量只有全國的24.4%。也就是說，2008年之后，在西北、西南兩大機場群建設(shè)的大量機場，旅客吞吐情況并不那么樂觀。
注：2017年新頒布的《全國民用運輸機場布局規(guī)劃》中提出建設(shè)華北、東北、華東、中南、西南、西北六大機場群，為便于比較2008年前后數(shù)據(jù)，將華北與東北機場群進行合并，按照五大機場群進行比較。
注：2017年新頒布的《全國民用運輸機場布局規(guī)劃》中提出建設(shè)華北、東北、華東、中南、西南、西北六大機場群，為便于比較2008年前后數(shù)據(jù)，將華北與東北機場群進行合并，按照五大機場群進行比較。
新一輪基建投資高潮再度來襲？“漁多魚少”局面必須改變
如果把全國財政支出的主要類別，大致劃分為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相關(guān)支出和社會事業(yè)相關(guān)支出。那么，在2015年之前，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相關(guān)支出的增速，要始終高于社會事業(yè)相關(guān)支出的增速，依托基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)拉動經(jīng)濟增長的態(tài)勢極為明顯。
但從2015年開始，財政支出結(jié)構(gòu)發(fā)生了一定程度上的轉(zhuǎn)向，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相關(guān)支出的增速出現(xiàn)了回落，并逐步低于社會事業(yè)相關(guān)支出的增速。
一個國家經(jīng)濟和社會發(fā)展，最好的格局是收入、消費與投資相互協(xié)調(diào)、共同增長。但這也往往是一個美好的愿望，在絕大多數(shù)時間內(nèi)，彼此都是不協(xié)調(diào)的。初始階段依托建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，彌補增長短板，拉動經(jīng)濟增長，是完全可以理解的，也是必須的。但經(jīng)濟發(fā)展到了一定階段，居民會對社會事業(yè)相關(guān)支出會提出旺盛的需求，需要財政支出結(jié)構(gòu)更加偏向社會事業(yè)。
就中國改革開放四十年的增長模式看，2007年之前大致可以概括為欠賬式增長，就是借助人口紅利，大幅度引進外資，大規(guī)模搞投資，但對于教育、醫(yī)療、養(yǎng)老及其他社會福利方面的投入過少，形成巨大欠量。
2008年以后，為了實現(xiàn)穩(wěn)增長目標(biāo)，采取負(fù)債式增長模式，全社會杠桿率水平大幅度上升。但歷史遺留下來的欠債并沒有償還，隨著人口的老齡化、勞動年齡人口的減少，經(jīng)濟增速自然下降，故“還債期”已經(jīng)降臨。
過去五年來，基建投資始終維持接近20%的高增長，基數(shù)已經(jīng)很大了。當(dāng)前環(huán)境下，包括公路、機場等基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性的供需矛盾，這一領(lǐng)域終究會到投資窮盡時，故應(yīng)該細(xì)水長流，否則就會陷入日本當(dāng)年的境地。在7月31日召開的政治局會議上，“把補短板作為當(dāng)前深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重點任務(wù)，加大基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補短板的力度”。
我們認(rèn)為，這一提法非常到位，但就怕下級政府在執(zhí)行過程中，對“補短板”的理解不夠精準(zhǔn)，又導(dǎo)致“大水漫灌”，如這兩天又有個別省份基建投資大干快上的傳言。過去基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)高增長，主要集中在公路、鐵路、機場等領(lǐng)域，其中公路與機場的總體過剩已經(jīng)非常明顯。很多人都喜歡用“授人以魚不如授人以漁”這一古訓(xùn)來強調(diào)“工具”的重要性，“想要富，先修路”。但事實又是如何呢？
我們曾統(tǒng)計過高鐵沿線城市的人口變化和GDP增速，從高鐵開通前后做比較，發(fā)現(xiàn)大部分三四線城市都出現(xiàn)了“人口相對減少”和“GDP增速相對下降”的現(xiàn)象。這還不是問題所在，畢竟人口集聚是大趨勢；核心問題是公路的相對過剩，大量投入加重了政府和企業(yè)的債務(wù)壓力。
在古代，由于科技不發(fā)達(dá)，自然是魚多漁具少，可以大力捕撈，因此主張“授人以魚不如授人以漁”。在2000年之前，國內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施屬于短板，需要大力發(fā)展，也確實需要“授人以漁”。
如今，中國已經(jīng)成為全球制造業(yè)第一大國，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已經(jīng)突飛猛進了20多年，也就是說，“漁具”多了，魚少了，就如時下的近海，由于過度捕撈，海洋資源大幅下降。所以，授人以漁的前提是要協(xié)調(diào)好“漁”與“魚”之間的匹配關(guān)系。在產(chǎn)能過剩的情況下，或者壓縮產(chǎn)能，減少支出，或者增加居民收入，增加有效需求。
減稅的實質(zhì)就是“授人以魚”！
從當(dāng)前實際情況看，消費增速在持續(xù)下降，居民因房地產(chǎn)加杠桿，杠桿率水平接近50%，使得消費能力進一步下降；同時，財稅改革滯后，使得基尼系數(shù)從2016年以來持續(xù)上升，對消費增長也構(gòu)成了一定的抑制。
前段時間，出現(xiàn)“違法違規(guī)生產(chǎn)疫苗”、黑龍江推遲發(fā)放養(yǎng)老金等事件，看似不相關(guān)，實際上折射出財政在社會事業(yè)支出上的短板，故我們認(rèn)為，補短板應(yīng)該補在這些地方，提供財力的保障，更應(yīng)該用于民生領(lǐng)域，如加大對于醫(yī)療衛(wèi)生、教育和社保等方面的投入。
此外，在考慮財政政策支出端的同時，還需要關(guān)注的是財政政策收入端，因此社會共同呼吁的減稅是合理的，即“授人以魚”。過去，我們過于強調(diào)“授人以漁”，大搞鐵公基，鼓勵創(chuàng)業(yè)，但鐵公基會過剩，創(chuàng)業(yè)有風(fēng)險。
如果能夠減少純粹以穩(wěn)增長為目的的財政支出，或者通過精簡冗員、節(jié)省費用來減少不必要的政府行政支出，同時又通過減稅和稅改來增加居民收入，縮小貧富差距，則經(jīng)濟增長質(zhì)量將明顯提高。
作者李迅雷系CF40特邀成員，中泰證券首席經(jīng)濟學(xué)家。本文來源：李迅雷金融與投資。
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