近期，我國(guó)外部環(huán)境不確定性增加，全球貿(mào)易摩擦尤其是中美貿(mào)易爭(zhēng)端加劇，美聯(lián)儲(chǔ)加息引發(fā)新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體資本流出壓力；國(guó)內(nèi)結(jié)構(gòu)性去杠桿引發(fā)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)暴露的擔(dān)憂(yōu)，各方對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)未來(lái)走勢(shì)出現(xiàn)一定的分歧。
我認(rèn)為，當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)金融運(yùn)行中呈現(xiàn)的一些問(wèn)題，是新常態(tài)下邁向高質(zhì)量發(fā)展過(guò)程中必然要經(jīng)歷的陣痛，中國(guó)經(jīng)濟(jì)潛力大、韌性強(qiáng)、內(nèi)需足的基本態(tài)勢(shì)沒(méi)有改變。應(yīng)對(duì)外部不確定性的挑戰(zhàn)，關(guān)鍵是推動(dòng)國(guó)內(nèi)改革特別是財(cái)稅體制改革，著力改善營(yíng)商環(huán)境，完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)。只有加快關(guān)鍵領(lǐng)域改革，才能真正激發(fā)市場(chǎng)主體的信心，穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期，也才能有效對(duì)沖外部風(fēng)險(xiǎn)，鞏固高質(zhì)量發(fā)展良好勢(shì)頭。
中國(guó)經(jīng)濟(jì)韌性強(qiáng)、潛力大、內(nèi)需足
當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)基本面良好，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)保持韌性，總供求總體平衡，增長(zhǎng)動(dòng)力加快轉(zhuǎn)換。內(nèi)需對(duì)經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)不斷上升，外貿(mào)依存度顯著下降，消費(fèi)的貢獻(xiàn)度持續(xù)在60%以上，應(yīng)對(duì)外部沖擊的能力增強(qiáng)。
一是國(guó)內(nèi)消費(fèi)體量增長(zhǎng)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化，是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的壓艙石。居民收入水平持續(xù)提升必然形成巨大的消費(fèi)需求。不完全統(tǒng)計(jì)，中國(guó)已有4億多人的中等收入群體，而且還在迅速增長(zhǎng)中。富裕家庭（4.6萬(wàn)美元以上）以及富裕中產(chǎn)階級(jí)（年可支配收入在2.4到4.6萬(wàn)美元之間）的增長(zhǎng)，必然形成中國(guó)經(jīng)濟(jì)的巨大內(nèi)需。精準(zhǔn)扶貧成效卓著，社會(huì)保障覆蓋面持續(xù)擴(kuò)大，都會(huì)對(duì)居民消費(fèi)有顯著的拉動(dòng)作用?？偭繑U(kuò)張的同時(shí)，消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)步伐加快，2018年前二個(gè)季度，吃穿基本消費(fèi)比重繼續(xù)下降，服務(wù)消費(fèi)比重繼續(xù)提高，人們對(duì)于醫(yī)療、教育、養(yǎng)老的消費(fèi)需求顯著增長(zhǎng)，服務(wù)將成為消費(fèi)增長(zhǎng)的主要引擎。
二是產(chǎn)業(yè)鏈完整，抵御外部沖擊的能力強(qiáng)。中國(guó)具備完整的工業(yè)體系。在聯(lián)合國(guó)產(chǎn)業(yè)分類(lèi)中所列舉的全部39個(gè)工業(yè)大類(lèi)，191個(gè)中類(lèi)，525個(gè)小類(lèi)，都能在中國(guó)找到。完整的產(chǎn)業(yè)鏈一方面帶來(lái)了產(chǎn)業(yè)集聚、低成本的優(yōu)勢(shì)，另一方面可以有效地分散風(fēng)險(xiǎn)，抵御外部沖擊。單個(gè)產(chǎn)業(yè)面臨外部沖擊，不會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)整體產(chǎn)生系統(tǒng)性影響。近年來(lái)，一些新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體在外部沖擊時(shí)暴露出脆弱性，相當(dāng)一部分與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、“偏科”有關(guān)。同時(shí)，我國(guó)不斷融入全球分工體系，是全球供應(yīng)鏈不可或缺的重要一環(huán)，全球經(jīng)濟(jì)對(duì)中國(guó)的依賴(lài)程度也較高。近年來(lái)，盡管中國(guó)勞動(dòng)力成本優(yōu)勢(shì)有所下降，但大量企業(yè)仍將中國(guó)作為重要的生產(chǎn)基地，這表明中國(guó)在全球供應(yīng)鏈中地位難以替代。
三是中國(guó)是一個(gè)經(jīng)濟(jì)總量?jī)H次于美國(guó)的大國(guó)，西方不亮東方亮。中國(guó)地域廣闊，不同地區(qū)要素稟賦、比較優(yōu)勢(shì)、發(fā)展水平上存在差異，在國(guó)內(nèi)統(tǒng)一市場(chǎng)下能優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、梯度發(fā)展、優(yōu)化資源配置，在面臨外部沖擊時(shí)有較大回旋余地。近年來(lái)，一些地區(qū)（如東北）經(jīng)濟(jì)發(fā)展遭遇暫時(shí)困難，但也有一些地區(qū)（如長(zhǎng)三角、珠三角）表現(xiàn)出較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)活力，中西部地區(qū)發(fā)展勢(shì)頭也日益強(qiáng)勁。在堅(jiān)持全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮地方探索的積極性，就能充分發(fā)揮大國(guó)優(yōu)勢(shì)，有效抵御外部沖擊。
四是改革紅利潛力巨大。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)從高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，人口紅利逐步消失，生產(chǎn)要素的成本優(yōu)勢(shì)降低。但近年來(lái)，中國(guó)通過(guò)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，破解體制性結(jié)構(gòu)性矛盾，解放生產(chǎn)力，提高全要素生產(chǎn)率，增長(zhǎng)質(zhì)量不斷改善。事實(shí)上，我們測(cè)算的中國(guó)全要素生產(chǎn)率2016年以來(lái)已止跌回升，只要下決心推動(dòng)一些關(guān)鍵領(lǐng)域改革，就能在高水平上持續(xù)釋放增長(zhǎng)潛力，推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、提質(zhì)增效。
去杠桿進(jìn)展順利，杠桿壓力
主要在政府及相關(guān)部門(mén)，總體風(fēng)險(xiǎn)可控
2017年之前的一段時(shí)期，我國(guó)宏觀(guān)杠桿率上升較快，2012-2016年年均提高13.5個(gè)百分點(diǎn)，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)“灰犀牛”引發(fā)各方關(guān)注。2015年，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議已經(jīng)將“去杠桿”作為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革五大任務(wù)之一。隨著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革深化、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)中向好及穩(wěn)健中性貨幣政策的有效實(shí)施，2017年我國(guó)宏觀(guān)杠桿率上升速度明顯放緩，全年上升2.7個(gè)百分點(diǎn)至250.3%。其中，企業(yè)部門(mén)杠桿率為159%，比上年下降0.7個(gè)百分點(diǎn)，政府部門(mén)杠桿率為36.2%，比上年下降0.5個(gè)百分點(diǎn)，住戶(hù)部門(mén)杠桿率為55.1%，比上年高4個(gè)百分點(diǎn)。
杠桿壓力主要在政府部門(mén)和國(guó)有企業(yè)，風(fēng)險(xiǎn)總體可控。單純從數(shù)字看，非金融企業(yè)部門(mén)的杠桿較高，但實(shí)際上大量非金融企業(yè)的債務(wù)是地方政府融資平臺(tái)和國(guó)有企業(yè)的債務(wù)。據(jù)IMF測(cè)算，2016年如果考慮地方政府隱性債務(wù)的中國(guó)廣義口徑政府部門(mén)杠桿率為62.2%，已經(jīng)超過(guò)歐盟警戒線(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)。但需要指出的是，與美國(guó)次貸危機(jī)源于次貸等基礎(chǔ)資產(chǎn)質(zhì)量惡化不同，我國(guó)政府部門(mén)擁有國(guó)有企業(yè)股權(quán)、土地等大量?jī)?yōu)質(zhì)資產(chǎn)，償債能力較為充分，只是因?yàn)轶w制機(jī)制沒(méi)有完善，才可能出現(xiàn)“政府風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)化，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)金融化”的風(fēng)險(xiǎn)。此外，盡管目前去杠桿過(guò)程中一些金融風(fēng)險(xiǎn)正常暴露，但系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)仍保持穩(wěn)健，不良率較低，剔除地方政府融資平臺(tái)和國(guó)有企業(yè)的非金融企業(yè)杠桿率逐漸下降，前一時(shí)期居民部門(mén)杠桿率上升較快的勢(shì)頭也得到初步遏制?？傮w看，風(fēng)險(xiǎn)是可控的。
對(duì)沖外部風(fēng)險(xiǎn)關(guān)鍵在于深化改革
作為大國(guó)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)韌性好、潛力大、內(nèi)需足，抵御外部沖擊的能力強(qiáng)，關(guān)鍵是要深化國(guó)內(nèi)關(guān)鍵領(lǐng)域的改革，維護(hù)消費(fèi)者、投資者的信心，才能避免外部沖擊對(duì)金融市場(chǎng)的影響。去杠桿應(yīng)從提高全要素生產(chǎn)率入手，硬化預(yù)算約束，從而推動(dòng)資源優(yōu)化配置，進(jìn)而推動(dòng)新動(dòng)能不斷發(fā)展壯大。
第一，要下決心推動(dòng)財(cái)稅體制改革。我國(guó)高杠桿風(fēng)險(xiǎn)的根源在于財(cái)稅體制改革滯后。無(wú)論是政府本身的隱性債務(wù)，還是高杠桿的國(guó)有企業(yè)，以及近年來(lái)居民杠桿率上升較快，財(cái)稅體制的缺陷是重要原因。中央地方財(cái)政關(guān)系一直沒(méi)有理順，地方政府融資“正門(mén)未開(kāi)、后門(mén)難堵”。 省級(jí)政府代市、縣政府發(fā)債，中央審批額度，舉債、支出權(quán)責(zé)不對(duì)等，催生中央財(cái)政兜底幻覺(jué)，導(dǎo)致“剛性?xún)陡?rdquo;和道德風(fēng)險(xiǎn)。從地方政府債務(wù)問(wèn)題實(shí)踐看，無(wú)論是之前平臺(tái)大量替政府負(fù)債，還是近年來(lái)平臺(tái)債務(wù)置換為政府債務(wù)之后，各類(lèi)隱性債務(wù)仍大量泛濫，包括近期在最嚴(yán)厲的23號(hào)文下，我們調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些地方仍有不少新的改頭換面的隱性債務(wù)冒頭，這些事實(shí)都一再證明，央地財(cái)稅關(guān)系不理順，地方收支缺口過(guò)大，特別是沒(méi)有穩(wěn)定的稅收來(lái)源，單靠簡(jiǎn)單厘清政府和企業(yè)債務(wù)邊界，單靠行政手段控制地方政府債務(wù)規(guī)模，結(jié)果必然是按下葫蘆起了瓢，差別只是債務(wù)在形式上，從政府轉(zhuǎn)到了企業(yè)，由財(cái)政轉(zhuǎn)到了金融，表面上政府杠桿率下來(lái)一些，實(shí)質(zhì)上整體債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)反而更為嚴(yán)重。
如何理順央地財(cái)政關(guān)系的目標(biāo)，十九大報(bào)告說(shuō)得很清楚，就是權(quán)責(zé)清晰，財(cái)力協(xié)調(diào)，區(qū)域均衡、權(quán)責(zé)清晰并不容易做到，區(qū)域均衡主要靠轉(zhuǎn)移支付，財(cái)力協(xié)調(diào)的改革，很大程度上就要靠健全地方稅收入體系和發(fā)債體制。其中的關(guān)鍵改革，就是要設(shè)法將一部分土地出讓金，用房產(chǎn)稅來(lái)替代。房產(chǎn)稅要搞起來(lái)，關(guān)鍵是兩點(diǎn)，一是在改革路徑上，應(yīng)當(dāng)試點(diǎn)先行。試點(diǎn)既可積累經(jīng)驗(yàn)值，又能避免出大的風(fēng)險(xiǎn)。二是更為關(guān)鍵的，要有激勵(lì)措施?？梢钥紤]將房產(chǎn)稅收入規(guī)模與地方債發(fā)行額度掛鉤，甚至房產(chǎn)稅償債收入不足部分，中央可以發(fā)行特別國(guó)債給地方配資。這樣一筆房產(chǎn)稅，實(shí)際相當(dāng)于數(shù)倍于土地出讓金的舉債能力。這在地方政府隱性債務(wù)負(fù)擔(dān)較重，相當(dāng)程度上需要借新還舊解決債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的情況下，房產(chǎn)稅作為能否舉債的關(guān)鍵因素，激勵(lì)力度較大。
除了將房產(chǎn)稅試點(diǎn)作為地方政府未來(lái)舉債的重要依據(jù)外，還可考慮發(fā)行特別國(guó)債，幫助地方政府化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。但凡在限期債務(wù)清理中申請(qǐng)中央財(cái)政救助的，都要對(duì)地方政府進(jìn)行審計(jì)、問(wèn)責(zé)，同時(shí)大幅消減其財(cái)政性融資權(quán)利，采取類(lèi)似上級(jí)財(cái)政接管的特別措施；凡在限期內(nèi)自主解決債務(wù)問(wèn)題的，通過(guò)出售國(guó)有企業(yè)股權(quán)等優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的，可以減輕問(wèn)責(zé)，也不限制其財(cái)政融資權(quán)利。
在采取以上過(guò)渡性措施的同時(shí)，相應(yīng)的事權(quán)支出責(zé)任劃分、預(yù)算體制改革也要加快進(jìn)行。從而逐漸形成“一級(jí)政府、一級(jí)財(cái)政、一級(jí)預(yù)算、一級(jí)稅收權(quán)、一級(jí)舉債權(quán)”新體系，各級(jí)政府的財(cái)政相對(duì)獨(dú)立、自求平衡，放松中央政府對(duì)債務(wù)額度的行政性約束，由地方人大自主決定發(fā)債額度、期限，徹底打開(kāi)地方政府規(guī)范融資的“正門(mén)”。同時(shí)完善治理體系，提高債務(wù)信息透明度，更多發(fā)揮金融市場(chǎng)約束作用。
第二，深化放管服改革，改善營(yíng)商環(huán)境。世界銀行2018年?duì)I商環(huán)境報(bào)告顯示，盡管近年來(lái)中國(guó)營(yíng)商環(huán)境大幅改善，但中國(guó)在全球190個(gè)國(guó)家和地區(qū)中僅排78位，創(chuàng)業(yè)營(yíng)商便利排名93，建設(shè)許可排名172，稅收排名130，這顯然跟大國(guó)的地位是不相稱(chēng)的。特別是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，貿(mào)易摩擦等外部環(huán)境沖擊極有可能成為常態(tài)，更需要加大放管服改革力度，推動(dòng)國(guó)有企業(yè)改革，在改善營(yíng)商環(huán)境上下功夫，以穩(wěn)定投資者預(yù)期和信心。
第三，財(cái)政政策應(yīng)在去杠桿中發(fā)揮更大作用。財(cái)政政策結(jié)構(gòu)調(diào)整的核心政策。當(dāng)前去杠桿過(guò)程上暴露出的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，歸根到底要靠財(cái)政政策解決。事實(shí)上，今年中央財(cái)政赤字率為2.6%，低于往年3%的水平，無(wú)論是從中央政府債務(wù)占GDP的比重，還是從赤字率看，均有較大空間，一些地方財(cái)政也盈余較多。在打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)的背景下，貨幣政策宜穩(wěn)健中性，財(cái)政政策應(yīng)相對(duì)積極、不宜緊縮，而是要發(fā)揮其結(jié)構(gòu)調(diào)整的核心功能，既防止總需求下滑過(guò)快，又在去杠桿的同時(shí)優(yōu)化杠桿結(jié)構(gòu)，補(bǔ)齊短板。
第四，需要進(jìn)一步明確解決體制性結(jié)構(gòu)性問(wèn)題不能過(guò)度依賴(lài)貨幣政策。貨幣政策不能包打天下，尤其是在外部沖擊日益增大的環(huán)境下，貨幣政策內(nèi)外平穩(wěn)的壓力較大，回旋余地越來(lái)越小。盡管貨幣政策在引導(dǎo)資金流向上能夠發(fā)揮一定的暫時(shí)性作用，但畢竟是總量政策，在解決結(jié)構(gòu)性矛盾上天然不具備優(yōu)勢(shì)。過(guò)度依賴(lài)貨幣政策，很可能會(huì)以流動(dòng)性掩蓋信用風(fēng)險(xiǎn)，以低利率掩蓋低下的投資回報(bào)率，最終除了越來(lái)越倒逼貨幣環(huán)境寬松外，對(duì)既有的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題未必真正有效，還可能“火上澆油”。要留下好杠桿，去掉壞杠桿，貨幣政策最大的作用，仍是維持穩(wěn)健中性的貨幣環(huán)境，至于解決結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，只能通過(guò)供給側(cè)性結(jié)構(gòu)性改革。
此外，對(duì)影子銀行要嚴(yán)控增量，逐步化解存量，存量化解可通過(guò)證券化以及金融機(jī)構(gòu)補(bǔ)充資本金的同時(shí)有序回表，保持或增強(qiáng)支持和服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的水平。
作者徐忠系CF40成員，中國(guó)人民銀行研究局局長(zhǎng)。
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