農(nóng)村金融到底存在什么問題？大家聽到關(guān)于農(nóng)村金融抱怨比較多的就是三個問題。
第一個問題是農(nóng)村金融失血。我們看農(nóng)村金融機構(gòu)，你會發(fā)現(xiàn)它吸收存款的量遠遠超過貸款的量。簡單來說，相當于農(nóng)村金融仍然屬于資金凈輸出。舉個例子，100塊錢的存款70塊錢留在農(nóng)村，30塊錢輸出到城市里去了。這是農(nóng)村經(jīng)濟專家抱怨比較多的地方，他們認為這對農(nóng)民不公平，是一種剝削，為什么農(nóng)民自己的資金沒有放在農(nóng)村使用。但農(nóng)村資金凈輸出是不是一個問題，其實還可以再討論。大家對農(nóng)村輸出剩余勞動力，似乎沒有什么抱怨。
第二個問題是農(nóng)村融資難、融資貴。有相當多的農(nóng)民和農(nóng)村企業(yè)的融資需求沒有得到滿足。
第三個問題是綜合金融服務供給不足。我們說到農(nóng)村金融想到最多的是信貸問題，但實際上農(nóng)民所需要的服務是全方位的。舉個例子，現(xiàn)在的農(nóng)民也有資金剩余，這個資金如果沒有其他金融服務，大家只知道把錢放在銀行、農(nóng)村信用社。這其實并不是最好的理財方式。
中國農(nóng)村金融到底做得怎么樣？
今年全國都在慶祝改革開放40周年，在農(nóng)村金融方面也值得回顧一下過去40年我們做了些什么？哪些方面做得好，哪些方面還值得改進。
農(nóng)村金融體制其實相對比較簡單。中國農(nóng)業(yè)銀行是一大塊，但最大的一塊是農(nóng)村信用社，現(xiàn)在有很多農(nóng)村信用社改造成了農(nóng)村商業(yè)銀行。農(nóng)村信用社最初是在1950年代建立起來的，建立的時候它其實是中國人民銀行的一個部門，而中國人民銀行早年其實是財政部的一個下屬機構(gòu)。在計劃經(jīng)濟年代，對金融交易的需求很少。
1978年底開始改革開放的時候，中國就一家金融機構(gòu)——中國人民銀行。當時也有中國銀行，但它只是中國人民銀行對外處理業(yè)務的時候用的一塊牌子。當時也有農(nóng)村信用社，但農(nóng)村信用社就是中國人民銀行的農(nóng)業(yè)部。所以總體來說就是一家機構(gòu)，在1978年，中國人民銀行占到全國金融資產(chǎn)的93%。1979年，農(nóng)村信用社的權(quán)限從中國人民銀行轉(zhuǎn)到中國農(nóng)業(yè)銀行。中國農(nóng)業(yè)銀行是1979年從中國人民銀行分離出來的三家專業(yè)銀行之一。到1983年開始各地成立縣信用聯(lián)社，在這個時候農(nóng)村信用社仍然是中國農(nóng)業(yè)銀行的一個部分。一直到1996年，當時有一個國務院關(guān)于農(nóng)村金融改革的決定，然后農(nóng)村信用社才開始和中國農(nóng)業(yè)銀行脫鉤，變成一個相對獨立的主體。
當時的考慮是把它變成農(nóng)村合作組織。但是農(nóng)信社的業(yè)務一直做得不是很好。2003年全國開展農(nóng)信社改革試點的時候，它已經(jīng)歸屬中國人民銀行監(jiān)管。當時的改革有兩條重要的舉措，第一是中國人民銀行直接拿了很多錢幫助各地的農(nóng)信社清理它們的資產(chǎn)負債表，當時很多農(nóng)信社都是資不抵債。第二是各省成立省聯(lián)社，其中的一個原因就是中央最后把處置信用社問題的責任交給了省政府。
目前在農(nóng)村基本上就是農(nóng)信社一家獨大。在我們所調(diào)研的大多數(shù)地區(qū)，農(nóng)信社都要占到50%以上的市場份額，有的甚至到70%。其中一個原因是從1990年代末期以來，四大國有商業(yè)銀行紛紛撤回了原來設在縣一級區(qū)域的網(wǎng)點?，F(xiàn)在主要就是農(nóng)信社、農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村發(fā)展銀行，還有中國郵政儲蓄銀行。過去十幾年來又產(chǎn)生了一些新型的農(nóng)村金融機構(gòu)，比如村鎮(zhèn)銀行、小額信貸公司、資金互助組、數(shù)字信貸公司。
農(nóng)村金融市場的基本狀況就是“貸款難”、“貸款貴”的問題長期存在。有一個數(shù)據(jù)說農(nóng)村貸款的缺口起碼有三萬億元，不過我覺得這個數(shù)字準確性比較難確認。我們知道，資金需求量一定是跟資金成本相關(guān)的。成本為5%時的資金需求與成本為20%時的資金需求肯定是不一樣的。不過農(nóng)村有相當一部分的融資需求沒有獲得滿足，這樣一個定性的判斷可能是成立的。
為什么問題仍然很嚴重？
從2003年開始，中央希望系統(tǒng)性地解決農(nóng)村金融問題。政府采取的很多措施對于改善農(nóng)村金融服務發(fā)揮了很大的作用，但農(nóng)民和農(nóng)村企業(yè)融資困難的現(xiàn)象并未從根本上得到扭轉(zhuǎn)。
如果深入地看，我認為有兩個主要原因：第一，沒有真正找到更有效地解決金融問題的手段。農(nóng)村金融難做，有一些特殊的原因，過去十五年政府想了很多辦法，但尚未從根本上克服農(nóng)村金融的障礙。第二，我們過去出臺的一些政策，不僅沒有真正幫助解決問題，可能還起了反作用。
農(nóng)村金融難做甚至普惠金融難做是一個世界性的問題。它其實是由它們的特定的客戶決定的。農(nóng)村金融有三類潛在的客戶：第一類是農(nóng)村的小微企業(yè)，加工業(yè)、制造業(yè)或者服務業(yè)都有；第二類是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)戶，養(yǎng)牛、養(yǎng)羊、種糧、種水果等；第三類是農(nóng)民個人，主要是跟生活相關(guān)的需要。
這三類客戶基本上就是2005年聯(lián)合國提出來的普惠金融這個概念所覆蓋的。為什么普惠金融難做？無非就是兩個困難，第一個是獲客，第二個是風控。
錢貸出去之后能不能收回來？根本的困難是信息不對稱。而信息不對稱在具體的貸款業(yè)務上就體現(xiàn)為獲客成本高和風控難做。獲客難是因為農(nóng)村企業(yè)和居民都很分散。為什么那些大型銀行的網(wǎng)點都從縣級區(qū)域撤回來了？主要就是客戶既少又分散，辦分行規(guī)模不經(jīng)濟。
風控更不好做。即使找到了客戶，要把錢貸給他，還需要判斷風險有多大，客戶有沒有還錢能力。傳統(tǒng)金融機構(gòu)做風控的辦法就是看你的財務報表、歷史數(shù)據(jù)和抵押資產(chǎn)。但農(nóng)村企業(yè)與農(nóng)民的基本特點就是規(guī)模小、不穩(wěn)定、缺乏數(shù)據(jù)、也沒有抵押資產(chǎn)。
在金融行業(yè)有一個所謂的“二八法則”，就是說你只要抓住最上面20%的客戶，基本上就占有80%的市場份額。再去服務下面的80%的客戶，在經(jīng)濟上往往不合算。
不過農(nóng)村金融的融資難和融資貴是兩個問題，不是一回事。融資難是說你很難獲得貸款，融資貴是說你的成本太高。但是成本太高是根據(jù)什么來判斷？金融還有一條基本規(guī)則，就是成本必須覆蓋風險。因為金融交易是要能夠控制風險和最后獲利的，它不同于慈善事業(yè)。
我們有時候出的一些政策，既要讓農(nóng)民獲得更多的貸款，又要讓他享受便宜的貸款，實際上是把金融機構(gòu)的積極性給打掉了。比如，政府鼓勵金融機構(gòu)去給農(nóng)民貸款，這個也許大家都能接受。但政府同時要求金融機構(gòu)大幅降低融資成本，這就有點強人所難。我們知道一個金融機構(gòu)如果低于市場利率發(fā)貸款，它是很難持續(xù)的。
如果你是國有商業(yè)銀行，也許你就做了，響應國家號召，好在也補貼得起。但對于本來利潤率就不那么高的農(nóng)村金融機構(gòu)，難度就會很大。因此，我們在考慮農(nóng)村金融服務的時候，不能簡單地要求服務水平跟城市的金融服務拉齊，更不能要求其融資成本與城市拉齊。如果不能準確理解這一點，我們的政策將很難解決中國農(nóng)村金融問題。
舉一個新疆農(nóng)信的案例。
2016年，新疆共有8921個行政村、300萬家農(nóng)戶家庭和1250萬農(nóng)村居民，目前被信用社服務覆蓋了的只有一半；新疆農(nóng)信社總共有2500多人的農(nóng)貸團隊，相當于平均每人服務并管理600多戶農(nóng)戶和近4000萬的農(nóng)戶貸款余額。新疆省聯(lián)社在做存量貸款調(diào)查時，甚至都無法做到入戶精準調(diào)查了解農(nóng)戶家庭真實資產(chǎn)、經(jīng)營、信用等情況，只能依賴協(xié)管員推薦發(fā)放貸款，致使多頭、借名貸款引發(fā)超額授信風險時有出現(xiàn)。另一方面，農(nóng)戶貸款從申請、評級授信、調(diào)查、審查、審批、發(fā)放等環(huán)節(jié)所需各種（借款人、擔保人身份證、戶口本、資產(chǎn)證明、評級授信、調(diào)查表等）紙質(zhì)資料達40多頁，涉及多戶聯(lián)保、擔保10余人簽字手續(xù)，一次耗費幾十公里往返的交通、吃飯等直接成本200余元，且貸款到期仍需在網(wǎng)點排隊還貸。
部分政策措施阻礙了農(nóng)村金融服務改善
準入管制
農(nóng)村金融市場管制是指金融機構(gòu)的成立和市場準入以牌照管理的形式受到管控。我個人的主張是金融是要持牌經(jīng)營。原因在于，第一，金融交易的信息不對稱問題比任何其他行業(yè)都突出。第二，金融信息不對稱如果出問題，容易傳導，它導致的后果比其它行業(yè)的問題要更突出。這是為什么金融需要監(jiān)管。
我們現(xiàn)在的農(nóng)村金融管制比較嚴格，導致的直接后果就是農(nóng)村金融機構(gòu)數(shù)量比較少，競爭不充分，農(nóng)信社、農(nóng)商行在當?shù)匾患要毚?，缺乏競爭，績效較差。雖然近年來新型農(nóng)村金融組織獲得了發(fā)展，但數(shù)量還極其有限。市場競爭不夠，就不會有好的服務，在金融領域也是這樣子。
舉幾個簡單的例子。2016年，全國已經(jīng)設立村鎮(zhèn)銀行1519家，但目前大部分運營狀況不佳。其面臨的主要問題是由于村鎮(zhèn)銀行是法人銀行，一方面受到資本金約束，另一方面限制跨區(qū)域經(jīng)營政策又導致其資金平衡能力較差，存貸比居高不下。我們原來的考慮是，村鎮(zhèn)銀行可以在當?shù)氐慕鹑诜罩邪l(fā)揮很大的作用。但事實上，村鎮(zhèn)銀行似乎沒有發(fā)揮很重要的作用。
第二個例子是網(wǎng)商銀行。網(wǎng)商銀行是螞蟻金服作為大股東發(fā)起成立的中國第一家核心系統(tǒng)基于云計算構(gòu)架的商業(yè)銀行。網(wǎng)商銀行在提供金融服務方面是走在很前面的。我前面說很多農(nóng)村金融比較難做的理由，網(wǎng)商銀行在一定程度上改變了這種狀況，截至2016年12月末，網(wǎng)商銀行累計向小微企業(yè)發(fā)放879億元貸款，服務小微企業(yè)客戶數(shù)達到277萬戶，其中戶均貸款余額達1.5萬元，但網(wǎng)商銀行的員工不過幾百人，全部在杭州。
但網(wǎng)商銀行面臨一個很大的約束，就是不能遠程開戶，意思是說每個人開賬戶都必須要面對面。這對互聯(lián)網(wǎng)民營銀行業(yè)務能力就是致命的制約。
準入的管制本身是必要的。但管得太死結(jié)果就是競爭不夠。
利率限制
2015年底，中國人民銀行取消了對商業(yè)銀行存貸款利率的最后的限制。存貸款基本利率還在，但名義上已經(jīng)不再管制。如果上下都沒有限制了，相當于完全市場化了。但事實上這還只是一個美好的傳說，實際還存在各種隱性監(jiān)管或者約束。
幾年前我去一家商業(yè)銀行調(diào)研，問放棄了對存貸款利率區(qū)間的限制之后，實際情況如何？銀行高管說，還是有約束。比如要是貸款利率太高了，監(jiān)管部門的領導就會打電話來表示關(guān)切。
因為我們的政策是要幫助農(nóng)民和小微企業(yè)，有人覺得如果金融機構(gòu)把利率定很高，就是和政策唱反調(diào)。但這從根本上違背了金融規(guī)律。如果是真的用高利貸剝削農(nóng)民，我們當然要監(jiān)管、要處置。但如果它的風險比較高，利率是不是應該比較高一些？成本必須覆蓋風險，這是金融的基本規(guī)律，但是我們現(xiàn)在經(jīng)常做不到。
治理缺陷
農(nóng)村信用社的基層組織是縣聯(lián)社，當然有的已經(jīng)變成了農(nóng)村商業(yè)銀行，有的甚至已經(jīng)上市了。上面還有一個省聯(lián)社。省聯(lián)社是個什么樣的體制？是怎么來的？
省聯(lián)社是2003年全國各地搞農(nóng)信社改革試點結(jié)果?；旧鲜歉骺h聯(lián)社出錢組建成的。我去河南調(diào)研，他們說是每個縣聯(lián)社出了80萬。省聯(lián)社成立了之后，其主要工作就是領導、監(jiān)管、服務等。最關(guān)鍵的是縣聯(lián)社的理事長、監(jiān)事長、行長三個高管都需要由省聯(lián)社提名。因此有的縣聯(lián)社就說了，我們出錢組建了省聯(lián)社，然后它來管我們，這相當于“出錢買了個爹”。
這確實比較尷尬。省聯(lián)社管縣聯(lián)社的風險狀況，但卻不承擔責任。地方政府也不滿意，因為他們希望提拔本地的干部。最糟糕的是，很多縣聯(lián)社改制成農(nóng)村商業(yè)銀行之后，已經(jīng)是股份制銀行，有董事會了，但最高級別的管理人員還是上面任命的，所以這里面非常復雜。
所以說，省聯(lián)社是一個非常神奇的存在，它不是監(jiān)管部門，卻發(fā)揮監(jiān)管的作用；它也不是上級部門，卻發(fā)揮上級部門的領導作用；它不是股東，卻比股東權(quán)力大；其實它也不是服務部門，卻發(fā)揮服務的功能。省聯(lián)社當然也有做的好的地方，比如開發(fā)系統(tǒng)、培訓干部等。但它最大的問題是沒有解決現(xiàn)代企業(yè)治理中誰出錢、誰做決定、誰承擔后果的問題，2003年開始的改革沒有從根本上解決這個矛盾，成了一個歷史遺留問題。
政策亂象
去地方調(diào)研還碰到一個很大的問題是概念上的混淆。所以我一般先會講普惠金融、政策性金融和慈善金融不是一回事。
我們現(xiàn)在討論的是商業(yè)可持續(xù)性的金融。你有能力有本事從中央政府申請錢支持農(nóng)民或者補貼農(nóng)民，我大力支持。但這不是我現(xiàn)在要研究的。而且你可以想象，對全國廣大老百姓來說，最終還是要靠商業(yè)可持續(xù)的金融。如果真的是窮人，政府補貼他，我不反對。但我覺得不能把企業(yè)融資問題寄托在從政府那里拿一些錢。
下一步應該怎么做？
我們經(jīng)過大概一年時間的調(diào)研，覺得最近農(nóng)村金融發(fā)展可能面臨著一些新的契機。也就是說過去做得不好，未來可能真的有一個重大的關(guān)口，為我們改善農(nóng)村金融服務提供機會。
我們認為有三個方面的機會。
新契機一：市場化
市場化說到底首先就是利率市場化，真正讓市場來決定風險定價。為什么現(xiàn)在有契機了？因為政府在不斷推進利率市場化的進程。
我們要區(qū)分融資難和融資貴兩個問題。首先要解決融資難的問題，然后再來考慮有沒有可能讓融資成本適當降低的方法。中國今天的金融體系存在一個雙軌制，就是正規(guī)體系和到非正規(guī)體系同時并存，在正規(guī)體系的融資很便宜，但很難獲得。非正規(guī)體系融資很貴，但比較容易獲得。為什么會造成兩個極端的問題？其實是因為金融改革沒有到位。正規(guī)金融部門把利率壓得太低了，這就導致非正規(guī)金融部門的利率奇高，兩者是相關(guān)聯(lián)的。
推動利率市場化就是要把正規(guī)和非正規(guī)金融系統(tǒng)融合到一起。我們看風險收益率曲線，風險越高利率越高，其實在我們的融資市場應該也是如此，但目前我們看到的正規(guī)金融部門和非正規(guī)金融部門之間是分隔的，風險收益率曲線中間出現(xiàn)了斷點。
新契機二：產(chǎn)業(yè)化
我們未來農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展會越來越產(chǎn)業(yè)化，也許生產(chǎn)是可以分散的，但真正的經(jīng)營是規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化的。從經(jīng)濟發(fā)展的角度，產(chǎn)業(yè)化能幫助農(nóng)民擺脫過去一家一戶很難規(guī)模化經(jīng)營的約束。而從金融的角度看，產(chǎn)業(yè)化最大的好處就是利用供應鏈幫我們解決獲客成本高和風控難做的問題，不需要再一家一戶地去服務。
新契機三：數(shù)字化
數(shù)字技術(shù)在我們今天生活當中的應用已經(jīng)無處不在，實實在在改變了我們的生活。那么對農(nóng)村金融也是一樣的。我們中國的互聯(lián)網(wǎng)金融為什么比其他國家做得好，其中一個很重要的原因就是我們有很多有應用場景的移動終端，比如淘寶、京東等各種上億用戶的平臺，這樣的話獲客成本就非常低。不需要再跑出去做風控，分析他們的大數(shù)據(jù)，風控成本很低。
除了傳統(tǒng)線下利用熟人軟信息的普惠金融模式以外，又出現(xiàn)了利用供應鏈進行數(shù)據(jù)化放貸、融資租賃和數(shù)字普惠技術(shù)等新型農(nóng)村金融的解決辦法，比如說宜信融資租賃、京東數(shù)據(jù)農(nóng)貸、螞蟻金服等提供的農(nóng)村金融服務。
綜合起來看，今天農(nóng)村金融發(fā)展確實面臨一些難得的契機。也許考慮采用一個分層市場的商業(yè)模式：最上層是龍頭企業(yè)帶領的產(chǎn)業(yè)鏈，中間是一家一戶的農(nóng)戶和工商個體戶，最下層是農(nóng)民個人。分層模式是對最上層的客戶用供應鏈金融的方式、對最下層的客戶用數(shù)字金融的方式、而對中間的客戶則用線上、線下結(jié)合的方式。
最后提五點政策建議：
第一，盡快實現(xiàn)市場化利率，取消對農(nóng)村存貸款利率的變相限制，增加農(nóng)村金融服務的有效供給。
第二，建立金融市場非歧視性準入準則，鼓勵民營金融機構(gòu)服務農(nóng)村金融市場，增加競爭。提供農(nóng)村金融服務的主力必定是中小金融機構(gòu)。有必要在不降低資質(zhì)條件的前提下放開準入，增加農(nóng)村金融機構(gòu)包括民營小銀行和新型互聯(lián)網(wǎng)金融機構(gòu)的數(shù)量，可以改善服務質(zhì)量，同時遏制融資成本的上升。
第三，遵循“誰出資、誰決策、誰承諾擔后果”的原則理順農(nóng)村信用社的公司治理機制。關(guān)于省聯(lián)社改革有兩條具體建議：一、做實各農(nóng)村商業(yè)銀行的治理結(jié)構(gòu)，保留區(qū)域性牌照的定位，鼓勵深耕本地市場，允許農(nóng)村商業(yè)銀行之間市場基礎上的跨區(qū)域并購，增強市場化的競爭。二、建議省聯(lián)社轉(zhuǎn)型為市場基礎上的服務平臺，主要功能定位在做好基礎設施建設、建立健全信息系統(tǒng)等，在專業(yè)性的基礎上努力提升服務職能，由專業(yè)的人做專業(yè)的事。
第四，積極支持數(shù)字技術(shù)的軟硬件設施建設，為數(shù)字金融的健康發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。政府應幫助建設良好的數(shù)據(jù)與信用環(huán)境，例如可以開放諸如稅收和電費等信息，特別是把數(shù)字金融納入征信體系。同時要規(guī)范市場行為，在保護個人隱私和運用大數(shù)據(jù)分析之間劃一道界線。
第五，重構(gòu)中央和地方雙層的農(nóng)村金融監(jiān)管框架，統(tǒng)一標準、分散實施，同時建立有效的風險防范和處置機制。建議明確雙層的農(nóng)村金融監(jiān)管框架，可以把監(jiān)管政策的實施責任交給地方的金融監(jiān)管局。另外要防范與化解農(nóng)村金融風險，建議設立一個日常的風險監(jiān)測與分析機制，預防金融風險的累積與蔓延，同時應該建立一個統(tǒng)一的、市場化的風險處置機制。
作者黃益平系CF40學術(shù)委員會主席，北京大學國家發(fā)展研究院副院長。原文發(fā)于澎湃新聞。
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