近年來(lái)，我國(guó)金融市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)事件頻發(fā)，凸顯了防控化解風(fēng)險(xiǎn)的緊迫性。正因如此，黨中央提出要用3年左右時(shí)間，打贏防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)的攻堅(jiān)戰(zhàn)。盡管大家都意識(shí)到防控化解金融風(fēng)險(xiǎn)的緊迫性，但由于對(duì)風(fēng)險(xiǎn)癥結(jié)在認(rèn)識(shí)上不盡相同，因此開出的藥方也各有差異。厘清風(fēng)險(xiǎn)亂象背后的癥結(jié)，統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，既關(guān)系到能否堅(jiān)持金融市場(chǎng)正確的發(fā)展和監(jiān)管改革方向，又關(guān)系到國(guó)家金融安全與穩(wěn)定的大局，更關(guān)系到新時(shí)代中國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。在當(dāng)前金融亂象頻發(fā)的環(huán)境下，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化央行的統(tǒng)籌作用而非簡(jiǎn)單的協(xié)調(diào)作用。下一步，在國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)框架下，探索更好地實(shí)現(xiàn)央行的“三個(gè)統(tǒng)籌”、以及央行在負(fù)責(zé)宏觀審慎的基礎(chǔ)上有效統(tǒng)籌審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管的綜合監(jiān)管改革方案，補(bǔ)齊監(jiān)管短板，打贏守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)底線的攻堅(jiān)戰(zhàn)。
一、如何正確認(rèn)識(shí)分業(yè)經(jīng)營(yíng)和混業(yè)經(jīng)營(yíng)的問(wèn)題
近年來(lái)金融機(jī)構(gòu)表外業(yè)務(wù)泛濫、同業(yè)業(yè)務(wù)異化是金融亂象的重要表現(xiàn)。對(duì)此，有觀點(diǎn)認(rèn)為，這些亂象的癥結(jié)，就在于混業(yè)經(jīng)營(yíng)，監(jiān)管改革的方向，就應(yīng)當(dāng)對(duì)混業(yè)勢(shì)頭進(jìn)行打壓，甚至回到分業(yè)老路上去。這種看法，本質(zhì)上仍是“分業(yè)經(jīng)營(yíng)等同于金融安全，而混業(yè)經(jīng)營(yíng)等同于金融危機(jī)”傳統(tǒng)觀念作祟，根源基于三個(gè)常見(jiàn)的認(rèn)識(shí)誤區(qū)。
第一個(gè)誤區(qū)，混業(yè)經(jīng)營(yíng)是金融危機(jī)的“原罪”。分業(yè)混業(yè)之爭(zhēng)，最早始于美國(guó)上世紀(jì)30年代大蕭條時(shí)期。在政治訴求和社會(huì)訴求的共同作用下，有關(guān)混業(yè)經(jīng)營(yíng)是金融危機(jī)“原罪”的觀點(diǎn)占據(jù)上風(fēng)，最終促成了以分業(yè)經(jīng)營(yíng)為主的《格拉斯—斯蒂格爾法案》（以下簡(jiǎn)稱“《格法》”）的誕生。然而，越來(lái)越多證據(jù)顯示，該法案實(shí)際是誤讀了金融危機(jī)。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主默頓?米勒（1996）就認(rèn)為，分業(yè)經(jīng)營(yíng)要求是基于對(duì)歷史事實(shí)完全錯(cuò)誤的解釋而做出的規(guī)定，削弱了銀行業(yè)通過(guò)提供多元化服務(wù)降低風(fēng)險(xiǎn)的能力，也損害了投資者利益。事實(shí)上，混業(yè)經(jīng)營(yíng)是金融體系發(fā)展的必然結(jié)果，與大多數(shù)其他行業(yè)一樣，是規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求，其內(nèi)在動(dòng)力源于科技進(jìn)步，是順應(yīng)歷史發(fā)展潮流的必然選擇，是科技促進(jìn)金融體系不斷從量變到質(zhì)變的時(shí)代產(chǎn)物。自上個(gè)世紀(jì)80年代以來(lái)，科技發(fā)展日新月異，利率市場(chǎng)化改革大幅推進(jìn)，金融市場(chǎng)的產(chǎn)品、工具、組織結(jié)構(gòu)也得以進(jìn)一步優(yōu)化，創(chuàng)新步伐不斷加快，信息化、綜合化經(jīng)營(yíng)漸成趨勢(shì)。與此同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)全球化不斷加深，為適應(yīng)激烈的全球競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，也需要給跨國(guó)經(jīng)營(yíng)企業(yè)提供全方位金融服務(wù)。由此可見(jiàn)，混業(yè)經(jīng)營(yíng)是經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展和科技進(jìn)步促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)效率的結(jié)果，這一趨勢(shì)本身自然是金融深化和效率提升的集中體現(xiàn)，關(guān)鍵在于金融監(jiān)管制度框架設(shè)計(jì)與人才隊(duì)伍建設(shè)是否能跟得上金融體系的時(shí)代發(fā)展步伐。
第二個(gè)誤區(qū)，分業(yè)經(jīng)營(yíng)有助于將風(fēng)險(xiǎn)“分而治之”，從而提高金融競(jìng)爭(zhēng)力以及維護(hù)金融安全。事與愿違的是，盡管《格法》出臺(tái)的初衷是通過(guò)嚴(yán)格分業(yè)降低風(fēng)險(xiǎn)，但事實(shí)證明，這樣做并未給美國(guó)銀行業(yè)帶來(lái)安全，反而由于其業(yè)務(wù)被長(zhǎng)期束縛而加劇了風(fēng)險(xiǎn)。上世紀(jì)80年代儲(chǔ)貸協(xié)會(huì)危機(jī)，其破壞性僅次于大蕭條和此次金融危機(jī)。這次危機(jī)表面上是利率市場(chǎng)化背景下利差收縮導(dǎo)致其風(fēng)險(xiǎn)偏好上升，過(guò)度涉足房地產(chǎn)。但當(dāng)時(shí)的另一個(gè)重要背景，是面對(duì)貨幣基金大量分流儲(chǔ)蓄、以及證券公司事實(shí)上經(jīng)營(yíng)放貸業(yè)務(wù)的沖擊，儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)作為受《格法》限制最多的銀行業(yè)機(jī)構(gòu)，無(wú)法對(duì)客戶提供綜合性服務(wù)以減緩利差收縮沖擊，最終走向高風(fēng)險(xiǎn)房地產(chǎn)融資這一不歸路。事實(shí)上，《格法》實(shí)施后的年代，美國(guó)金融業(yè)并不太平，幾乎每隔20年到30年就有一次銀行業(yè)系統(tǒng)性危機(jī)，1984年銀行倒閉數(shù)量達(dá)到大蕭條之后的最高峰。不僅如此，分業(yè)經(jīng)營(yíng)也壓抑了美國(guó)銀行業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，使得國(guó)際大銀行在上世紀(jì)70-80年代主要集中于日本、德國(guó)，這也是美國(guó)1999年最終廢除《格法》，以《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》取而代之的重要背景。
第三個(gè)誤區(qū)，從歷史發(fā)展周期來(lái)看，簡(jiǎn)單認(rèn)為此次危機(jī)后的國(guó)際金融監(jiān)管改革，是再次進(jìn)入“分業(yè)—混業(yè)—分業(yè)”的輪回。事實(shí)上，危機(jī)后美國(guó)出臺(tái)的《多德—弗蘭克法案》，除了“沃爾克規(guī)則”對(duì)自營(yíng)交易限制與隔離的規(guī)定與《格法》有些相通外，看不到其他重回上世紀(jì)30年代大蕭條之后的分業(yè)經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)。伯南克在《行動(dòng)的勇氣》中指出，混業(yè)經(jīng)營(yíng)不是問(wèn)題，美國(guó)碎片化的分業(yè)監(jiān)管才是真正的問(wèn)題。蓋特納在《壓力測(cè)試》中更為尖銳地指出，“美國(guó)的分業(yè)監(jiān)管體系，充斥著各種漏洞和各種勢(shì)力的角逐，充滿著若隱若現(xiàn)的勾心斗角，然而卻沒(méi)人會(huì)為整個(gè)系統(tǒng)的穩(wěn)定性負(fù)責(zé)。”
從我國(guó)實(shí)踐看，分業(yè)監(jiān)管體制與混業(yè)經(jīng)營(yíng)發(fā)展趨勢(shì)不適應(yīng)，同樣是監(jiān)管套利大行其道、金融亂象叢生的癥結(jié)所在。較之其它國(guó)家，降了分業(yè)監(jiān)管體制下功能相同但規(guī)制不同產(chǎn)生的套利外，由于體制機(jī)制等深層次原因，我國(guó)的監(jiān)管套利更為嚴(yán)重。長(zhǎng)期以來(lái)，受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維影響，我國(guó)監(jiān)管部門習(xí)慣于將自己視為行業(yè)主管部門，監(jiān)管目標(biāo)與發(fā)展目標(biāo)不分。雖然很多金融創(chuàng)新產(chǎn)品本質(zhì)是一致的，在功能相同金融產(chǎn)品業(yè)務(wù)交叉領(lǐng)域出現(xiàn)監(jiān)管競(jìng)爭(zhēng)，這原本并不一定是壞事，但是在“重發(fā)展、輕監(jiān)管”傾向下，對(duì)同樣的金融產(chǎn)品缺乏統(tǒng)一規(guī)制前提下監(jiān)管競(jìng)爭(zhēng)，差異容易演變成競(jìng)相降低監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致“劣幣驅(qū)逐良幣”，損害監(jiān)管有效性和金融穩(wěn)定。以資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)為例，信托公司的信托計(jì)劃和券商、基金等金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)管理計(jì)劃在本質(zhì)上都是“受人之托，代人理財(cái)”的類信托業(yè)務(wù)，但其面臨的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)卻有較大的。就通道類業(yè)務(wù)而言，信托公司要扣減1‰到3‰的風(fēng)險(xiǎn)資本，券商資產(chǎn)管理計(jì)劃只要扣萬(wàn)分之幾的風(fēng)險(xiǎn)資本，基金子公司沒(méi)有凈資本要求。二是分業(yè)監(jiān)管體制造成市場(chǎng)分割，導(dǎo)致市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)并不充分，嚴(yán)重影響了資源配置效率。以公司信用債券發(fā)行為例，國(guó)際市場(chǎng)上一般要求公募發(fā)行由政府予以注冊(cè)或?qū)徍?，私募則可豁免注冊(cè)。而我國(guó)目前由多個(gè)部門對(duì)公司信用債券進(jìn)行注冊(cè)或?qū)徍耍任磪^(qū)分公募與私募發(fā)行的管理嚴(yán)格程度，又因多個(gè)部門的具體規(guī)則不統(tǒng)一且穿透式監(jiān)管難以有效實(shí)施，不但令發(fā)行主體難以適從，同時(shí)也給尋租留下了空間，擾亂市場(chǎng)秩序，大大降低了市場(chǎng)資源配置效率。三是分業(yè)監(jiān)管體制人為造成了監(jiān)管人員知識(shí)體系和專業(yè)技能的割裂，不利于提高監(jiān)管專業(yè)性和有效性。在上世紀(jì)80-90年代，將金融監(jiān)管與中央銀行相分離的改革浪潮中，最常見(jiàn)的支持論點(diǎn)就是分業(yè)監(jiān)管有助于提高監(jiān)管人員的專業(yè)性。從我國(guó)金融監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)歷程來(lái)看，1998年從人民銀行分設(shè)出保監(jiān)會(huì)和2003年從人民銀行分設(shè)出銀監(jiān)會(huì)的初衷都是為了強(qiáng)化行業(yè)監(jiān)管，具體說(shuō)是為了避免央行貨幣政策（救助能力）和金融監(jiān)管之間的目標(biāo)沖突。但這種觀點(diǎn)是具有歷史階段性的。近20年的實(shí)踐表明，由于央行沒(méi)有監(jiān)管權(quán)，但事實(shí)上承擔(dān)救助責(zé)任，權(quán)責(zé)不對(duì)等，難以有效應(yīng)對(duì)監(jiān)管寬容和道德風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致處置成本高昂，無(wú)法及時(shí)防范和有效化解金融風(fēng)險(xiǎn)。從監(jiān)管專業(yè)化的角度講，專業(yè)化并不等于專門化，各歷史階段對(duì)專業(yè)化的要求也是與時(shí)俱進(jìn)的。面對(duì)金融業(yè)進(jìn)入混業(yè)經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)實(shí)背景下，監(jiān)管人員專業(yè)化不僅是要求針對(duì)特定金融領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)，同時(shí)也要求系統(tǒng)掌握市場(chǎng)動(dòng)態(tài)和監(jiān)管規(guī)則的能力。從目前我國(guó)監(jiān)管隊(duì)伍來(lái)看，這樣的人才是匱乏的，監(jiān)管人員的知識(shí)體系是落后的。與之形成鮮明對(duì)比的是，市場(chǎng)機(jī)構(gòu)人員已對(duì)分業(yè)監(jiān)管重心和運(yùn)作模式了如指掌，能夠在不同行業(yè)之間套取資金，進(jìn)行監(jiān)管套利。無(wú)論是引發(fā)2015年股災(zāi)的場(chǎng)外配資業(yè)務(wù)，還是導(dǎo)致2015年險(xiǎn)災(zāi)和2016年債災(zāi)的各類資管計(jì)劃，背后都與之緊密相關(guān)。
二、如何看待民營(yíng)資本進(jìn)入金融領(lǐng)域的問(wèn)題
有觀點(diǎn)認(rèn)為，近期一些大股東掏空金融機(jī)構(gòu)等亂象，是引入民營(yíng)資本的惡果，主張驅(qū)除民營(yíng)資本或限制民營(yíng)資本投資金融。這種觀點(diǎn)實(shí)際上沒(méi)有透過(guò)現(xiàn)象看本質(zhì)。正是因?yàn)楝F(xiàn)象和本質(zhì)對(duì)立統(tǒng)一的辯證關(guān)系，決定了我們認(rèn)識(shí)過(guò)程的曲折性和復(fù)雜性。
從現(xiàn)象上，在前期各種亂象中，不難發(fā)現(xiàn)其背后既有一些民間金融大鱷，也有一些普通民營(yíng)企業(yè)。應(yīng)該說(shuō)，這些監(jiān)管亂象，暴露了少數(shù)民營(yíng)企業(yè)在利益驅(qū)使下，利用監(jiān)管缺失和漏洞，大搞虛假注資、循環(huán)注資、關(guān)聯(lián)交易等違規(guī)行為，“掏空”金融機(jī)構(gòu)。
但從本質(zhì)上看，引入民營(yíng)資本并不是這些亂象的根源，分業(yè)監(jiān)管部門“以準(zhǔn)入替代監(jiān)管”，監(jiān)管割據(jù)與監(jiān)管者“不作為、不擔(dān)責(zé)”并存才是重要原因。最近出現(xiàn)了一些民營(yíng)資本并購(gòu)、重組中小金融機(jī)構(gòu)之后，濫用大股東權(quán)利，完全把持金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)管理，造成事實(shí)上治理缺失，并通過(guò)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)、私募股權(quán)、商業(yè)保理公司等層層隱蔽通道，將資金挪用于母公司及其關(guān)聯(lián)公司，致使金融機(jī)構(gòu)被逐步“掏空”的現(xiàn)象。更需警惕的是，在整個(gè)風(fēng)險(xiǎn)事件爆發(fā)過(guò)程中，地方政府、省聯(lián)社、地方銀監(jiān)局等相關(guān)部門既未能及時(shí)察覺(jué)，也未能及時(shí)處置。放在體制背景下看這個(gè)問(wèn)題，仍舊是分業(yè)監(jiān)管格局下，監(jiān)管部門各自為政，封建領(lǐng)地式監(jiān)管思維導(dǎo)致的本位主義觀念作祟和行為扭曲，狹隘地將監(jiān)管責(zé)任理解為“誰(shuí)的孩子誰(shuí)抱”，由此不可避免地產(chǎn)生市場(chǎng)分割、重準(zhǔn)入輕監(jiān)管、以審批代監(jiān)管、重發(fā)展輕監(jiān)管等一系列問(wèn)題。
此外，分業(yè)監(jiān)管體制對(duì)金融機(jī)構(gòu)資本管理規(guī)則不一致，也是重要原因之一。第一，分業(yè)監(jiān)管缺乏穿透性，監(jiān)管部門局限于“鐵路警察，各管一段”，對(duì)資金來(lái)源與資金運(yùn)用缺乏關(guān)注。以2016年“寶萬(wàn)之爭(zhēng)”為例，寶能系借助各種金融渠道，通過(guò)對(duì)各類杠桿資金的組織，尤其是對(duì)資管計(jì)劃的嵌套使用，耗資430億元成功收購(gòu)了萬(wàn)科25%的股權(quán)，從而成為該公司第一大股東。從收購(gòu)資金來(lái)源上，涉及銀行、證券、保險(xiǎn)等多個(gè)金融領(lǐng)域。盡管穿透看，整個(gè)收購(gòu)是用債務(wù)資金作股權(quán)投資，明顯有違常理，風(fēng)險(xiǎn)明擺在那，但從分業(yè)監(jiān)管角度看，所涉及的中小保險(xiǎn)公司行為又均屬合規(guī)。事實(shí)上，除了前海人壽股權(quán)配置滿足保監(jiān)會(huì)“不突破 30%的紅線并保證資本金充足”的要求之外，其背后的關(guān)聯(lián)公司質(zhì)押、融資等一系列高風(fēng)險(xiǎn)運(yùn)作，并不在保監(jiān)會(huì)監(jiān)管范圍，而證監(jiān)會(huì)只管市場(chǎng)收購(gòu)行為是否合規(guī)，其他問(wèn)題不在其監(jiān)管范圍，最后就是事實(shí)上高風(fēng)險(xiǎn)但形式上又都合規(guī)的荒唐。第二，分業(yè)監(jiān)管體制無(wú)法對(duì)金融機(jī)構(gòu)復(fù)雜股權(quán)架構(gòu)實(shí)施有效的穿透式監(jiān)管，無(wú)法識(shí)別虛假注資、循環(huán)注資、資本不實(shí)、“隱形股東”等違法違規(guī)行為。一些金融機(jī)構(gòu)股權(quán)關(guān)系較為復(fù)雜，股東層級(jí)較多，往往利用復(fù)雜股權(quán)結(jié)構(gòu)作掩護(hù)，實(shí)現(xiàn)“過(guò)橋增資”、自我注資，以掩蓋資本不實(shí)的事實(shí)。更有甚者，一些企業(yè)利用分業(yè)監(jiān)管盲區(qū)，通過(guò)大量的影子殼公司來(lái)持股金融機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致其核心公司與旗下所控制的絕大部分金融機(jī)構(gòu)，并不存在法律意義上的股權(quán)關(guān)系，成為事實(shí)上的“隱形股東”以規(guī)避監(jiān)管。
事實(shí)上，造成大股東“隧道挖掘”、“內(nèi)部人控制”等，并不是民營(yíng)資本獨(dú)有現(xiàn)象，而是現(xiàn)代公司治理中常見(jiàn)的問(wèn)題。解決這些問(wèn)題的關(guān)鍵，也并非對(duì)不同屬性的資本進(jìn)行區(qū)別對(duì)待，反而應(yīng)當(dāng)是一視同仁，執(zhí)行一致的市場(chǎng)準(zhǔn)入、監(jiān)管約束以及退出要求。從國(guó)際實(shí)踐來(lái)看，無(wú)論是英美法系，還是大陸法系，對(duì)金融機(jī)構(gòu)股東均是強(qiáng)調(diào)資質(zhì)和行為合規(guī)性的監(jiān)管要求，而非對(duì)某些特定屬性資本的歧視和限制。由于對(duì)一些亂象背后的本質(zhì)認(rèn)識(shí)不清，盲目否定民營(yíng)資本進(jìn)入金融領(lǐng)域的積極意義，視民營(yíng)資本為“洪水猛獸”，不去強(qiáng)調(diào)監(jiān)管問(wèn)題，而是通過(guò)金融抑制方式對(duì)資本屬性進(jìn)行資質(zhì)限制的做法，是違背事物發(fā)展規(guī)律的，也是與黨的十九大強(qiáng)調(diào)“發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”的精神相違背的。
三、如何看待金融領(lǐng)域非法集資亂象的問(wèn)題
有觀點(diǎn)認(rèn)為，當(dāng)前非法集資亂象叢生的源頭來(lái)自于部分互聯(lián)網(wǎng)金融機(jī)構(gòu)道德淪喪，主張以“屬地監(jiān)管、屬地處置”方式對(duì)其進(jìn)行牌照式管理。這種觀點(diǎn)本質(zhì)上仍在走封閉僵化老路，與黨的十九大提出的“辯證思維、底線思維”格格不入。
一方面，從辯證思維來(lái)看，分業(yè)監(jiān)管體制容易造成體制內(nèi)金融壓抑，進(jìn)而引發(fā)體制外更為扭曲的混業(yè)經(jīng)營(yíng)的爆發(fā)性增長(zhǎng)。國(guó)際實(shí)踐證明，分業(yè)監(jiān)管體制地盤意識(shí)濃厚，“鐵路警察，各管一段”帶來(lái)的后果不僅是監(jiān)管割據(jù)，更有可能是以鄰為壑，人為制造監(jiān)管漏洞，將金融風(fēng)險(xiǎn)引向其他部門，但整體金融風(fēng)險(xiǎn)非但沒(méi)有得到控制，甚至有所惡化。在我國(guó)，由于政治、法律、社會(huì)等方面的因素，分業(yè)監(jiān)管部門更趨于保守，往往因過(guò)于強(qiáng)調(diào)管轄領(lǐng)地內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)底線，限制甚至扼殺正常金融創(chuàng)新活動(dòng)，將社會(huì)融資需求逼到體制外，無(wú)視乃至放任體制外混業(yè)經(jīng)營(yíng)爆發(fā)式增長(zhǎng)。表面上，很多非正規(guī)金融風(fēng)險(xiǎn)在體制內(nèi)管住了，但實(shí)際上金融風(fēng)險(xiǎn)在體制外快速滋生且不受監(jiān)管。更為糟糕的是，一旦爆發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，分業(yè)監(jiān)管部門又以管轄半徑為由，相互推諉唯恐避之不及。近年來(lái)，“e租寶”等互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)案件集中爆發(fā)，就是分業(yè)監(jiān)管體制帶來(lái)的典型體制外亂象。這些原本可能滿足普惠金融訴求的互聯(lián)網(wǎng)金融創(chuàng)新，因“誰(shuí)的孩子誰(shuí)抱走”壓抑式監(jiān)管理念，始終無(wú)法融入整個(gè)金融體系良性運(yùn)轉(zhuǎn)。在違規(guī)收益與成本極度不匹配的誘惑下，不惜鋌而走險(xiǎn)，異化為龐氏騙局。這種由于監(jiān)管漏洞造成的激勵(lì)與約束的極度不對(duì)稱，與其說(shuō)是道德風(fēng)險(xiǎn)，不如說(shuō)是監(jiān)管體制扭曲帶來(lái)的畸形激勵(lì)和縱容。分業(yè)監(jiān)管體制所帶來(lái)的金融抑制，直接危及金融體系的新陳代謝過(guò)程，不但阻礙了金融創(chuàng)新，而且放大了道德風(fēng)險(xiǎn)。
另一方面，從底線思維來(lái)看，互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代沒(méi)有屬地的意義，很難對(duì)其進(jìn)行屬地管理，非法集資并非地域風(fēng)險(xiǎn)，而是系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，甚至是社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)?；ヂ?lián)網(wǎng)金融的本質(zhì)依然是金融，既具有傳統(tǒng)金融行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)，又因借助互聯(lián)網(wǎng)等信息化技術(shù)，使得跨行業(yè)跨地域活動(dòng)變得更加便利，同時(shí)也使得風(fēng)險(xiǎn)變得更具隱蔽性、傳染性、廣泛性和突發(fā)性。一些從業(yè)機(jī)構(gòu)注冊(cè)地與業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)地往往不一致，資金端和資產(chǎn)端來(lái)源地也不一致，對(duì)“屬地監(jiān)管、屬地處置”形成挑戰(zhàn)。再加上這些非法集資活動(dòng)往往披著普惠金融“外衣”，受害對(duì)象通常是不具有金融專業(yè)知識(shí)和識(shí)別能力的社會(huì)公眾，社會(huì)影響更為惡劣。而在“屬地監(jiān)管、屬地處置”割裂式、碎片化監(jiān)管模式下，各地方政府管理部門和監(jiān)管部門受限于自身管轄半徑，監(jiān)管力量和資源不足，監(jiān)管政策和工具缺乏前瞻性，事前對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融資質(zhì)準(zhǔn)入把關(guān)不嚴(yán)，事中對(duì)風(fēng)險(xiǎn)事件的發(fā)生后知后覺(jué)，事后對(duì)風(fēng)險(xiǎn)處置缺少協(xié)調(diào)合作甚至相互推諉，成為前期非法集資亂象的深層次體制根源。國(guó)際上，“屬地監(jiān)管、屬地處置”相關(guān)教訓(xùn)比比皆是，美國(guó)就是最好的例子。長(zhǎng)期以來(lái)，美國(guó)金融監(jiān)管格局以碎片化、復(fù)雜化、屬地化著稱，嚴(yán)重限制了聯(lián)邦和地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管能力。次貸危機(jī)前，2005年美國(guó)所有次級(jí)抵押貸款中，只有20%來(lái)源于聯(lián)邦監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管下的銀行和儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)，30%來(lái)源于聯(lián)邦監(jiān)管對(duì)象旗下的非銀行類子公司，其余50%來(lái)源于各州特許設(shè)立的、幾乎游離于監(jiān)管之外的抵押貸款公司。事后證明，只有馬薩諸塞、北卡羅來(lái)納等少數(shù)州對(duì)非銀行類抵押貸款監(jiān)管到位，而大多數(shù)州因缺少資源和政治支持，監(jiān)管相對(duì)缺失。此外，互聯(lián)網(wǎng)金融很難區(qū)分審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管，對(duì)于守住系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)底線提出了新的挑戰(zhàn)。一些互聯(lián)網(wǎng)金融機(jī)構(gòu)設(shè)立之初是小貸公司，而針對(duì)小貸公司主要實(shí)施行為監(jiān)管。但問(wèn)題是近年來(lái)，一些小貸公司借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)變相吸收公眾存款，業(yè)務(wù)范圍迅速覆蓋到全國(guó)，一旦爆發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，很可能是系統(tǒng)性的。從這個(gè)意義來(lái)看，有效應(yīng)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融非法集資問(wèn)題，亟需一個(gè)機(jī)構(gòu)能夠全面負(fù)責(zé)統(tǒng)籌行為監(jiān)管和審慎監(jiān)管。
總而言之，上述金融亂象充分反映出當(dāng)前金融監(jiān)管體制改革的緊迫性。無(wú)論是缺乏有效監(jiān)管約束的混業(yè)經(jīng)營(yíng)，還是對(duì)少數(shù)民營(yíng)資本不當(dāng)行為在前期的監(jiān)管不作為和現(xiàn)在的監(jiān)管亂作為，抑或是金融抑制下的非法集資亂象，都再次暴露出分業(yè)監(jiān)管體制與混業(yè)經(jīng)營(yíng)發(fā)展趨勢(shì)不適應(yīng)這一體制性矛盾。在技術(shù)進(jìn)步和市場(chǎng)配置資源功能不斷深化的推動(dòng)下，金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)發(fā)展趨勢(shì)不可逆轉(zhuǎn)，改革的方向，應(yīng)當(dāng)是建立與之相匹配的現(xiàn)代金融監(jiān)管體制，而不是倒退回“封閉式、碎片化、畫地為牢”式的分業(yè)監(jiān)管模式。事實(shí)上，國(guó)際金融危機(jī)以來(lái)的監(jiān)管改革，也絕不是所謂回歸分業(yè)老路，恰恰相反，無(wú)論是強(qiáng)調(diào)設(shè)立頂層協(xié)調(diào)機(jī)制、強(qiáng)化央行金融監(jiān)管職能、加強(qiáng)行為監(jiān)管與審慎監(jiān)管協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌集中使用監(jiān)管資源等，都是考慮如何在混業(yè)下建立央行主導(dǎo)的、統(tǒng)籌審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管的綜合監(jiān)管框架。以英國(guó)為例，危機(jī)后徹底否定了1997年將微觀審慎監(jiān)管從英格蘭銀行剝離的做法，將英格蘭銀行打造成集貨幣政策、宏觀審慎管理、微觀審慎監(jiān)管于一身的“超級(jí)央行”，就是為了適應(yīng)混業(yè)經(jīng)營(yíng)下強(qiáng)化統(tǒng)一監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)需要；同樣，美聯(lián)儲(chǔ)危機(jī)后監(jiān)管權(quán)力的進(jìn)一步擴(kuò)大，也是這個(gè)道理。
從我國(guó)情況看，無(wú)論是黨的十八屆五中全會(huì)提出的“三個(gè)統(tǒng)籌”理念，還是第五次全國(guó)金融工作會(huì)議關(guān)于設(shè)立國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)的決定，以及十九大提出的健全貨幣政策和宏觀審慎管理的雙支柱調(diào)控框架，都集中體現(xiàn)了監(jiān)管改革的方向是加強(qiáng)央行統(tǒng)籌、完善體制、補(bǔ)齊短板、堵塞漏洞，而非回歸分業(yè)老路。
在當(dāng)前金融亂象頻發(fā)的環(huán)境下，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化央行的統(tǒng)籌作用而非簡(jiǎn)單的協(xié)調(diào)作用。下一步，在國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)框架下，探索更好地實(shí)現(xiàn)央行的“三個(gè)統(tǒng)籌”、以及央行在負(fù)責(zé)宏觀審慎的基礎(chǔ)上有效統(tǒng)籌審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管的綜合監(jiān)管改革方案，補(bǔ)齊監(jiān)管短板，打贏守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)底線的攻堅(jiān)戰(zhàn)。
（作者徐忠系CF40成員，中國(guó)人民銀行研究局局長(zhǎng)。本文來(lái)源：財(cái)新網(wǎng)）
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