很榮幸有機會在此次第三屆中國經(jīng)濟論壇上發(fā)言。接下來，我將從國際貿(mào)易及貿(mào)易政策這一角度談一些看法。
目前，中國與世界其他國家的貿(mào)易往來十分緊密，但對于一個基于規(guī)則的系統(tǒng)而言，目前的貿(mào)易政策使得這一基于規(guī)則的貿(mào)易系統(tǒng)正處于危機之中。此次的危機與我在世界銀行為林教授工作時與其共同經(jīng)歷的那次全球經(jīng)濟危機不同。那次危機對于解除世界貿(mào)易體系的真正威脅來自外部的宏觀經(jīng)濟震動。八九年前的那次危機是一件十足的大事。當時的我們非常憂慮，不知道那時的貿(mào)易體系能否成功渡過難關(guān)。如今，從發(fā)生在美國和世界其他國家的貿(mào)易政策變動來看，我們正處于一個新的關(guān)鍵性時刻。接下來我將著重解釋為何我認為當下是一個關(guān)鍵性時刻。
中國的“非市場經(jīng)濟地位”問題：一場雙輸?shù)臓幎?/strong>
我將重點關(guān)注四個問題。其一，中國的非市場經(jīng)濟地位(Non-Market Economic Status，NME)問題。上述問題可被視為一個廣受關(guān)注而又亟待解決的危機。想要真正解決這一問題，還需要很長一段時間。我將提及的另外三個問題是特朗普政府所可能推行的美國貿(mào)易政策行動。一個不爭的事實是，除了退出泛太平洋伙伴關(guān)系(The Trans-Pacific Partnership, TPP)，在特朗普上臺的一年時間以來，他并未推出任何激進的、針對中國的國際貿(mào)易政策。特朗普并未真的將中國列為貨幣操縱國，也沒有真的對中國產(chǎn)品征收45%的高額關(guān)稅。但我們不得不注意，一些貿(mào)易政策方面的小動作已經(jīng)出現(xiàn)，比如對從中國進口的鋼和鋁產(chǎn)品對美國國家安全威脅的調(diào)查等。這些問題我們已經(jīng)略有耳聞，且將在未來的一個月時間內(nèi)不斷發(fā)展。因此，我認為目前可能是美國對華貿(mào)易政策的關(guān)鍵轉(zhuǎn)折點。
從經(jīng)濟角度來看，中國的非市場經(jīng)濟地位問題有多重要？事實上，自2001年中國加入世界貿(mào)易組織以來，諸如美國、歐盟等當時的世貿(mào)組織成員國都被允許在反傾銷調(diào)查中將中國視為非市場經(jīng)濟國家，這有利于上述國家對中國產(chǎn)品施加高額貿(mào)易壁壘。與其他國家一樣，美國也經(jīng)常采取這一做法。到了2016年年底時，美國從中國進口的產(chǎn)品中有9%都受制于反傾銷措施?；蛟S你會說這一數(shù)字正逐漸增大，或許你會說這一數(shù)字已十分巨大，因為美國從中國進口約500億美元的產(chǎn)品。但這一數(shù)字也意味著還有91%的中國出口美國的商品完全不受反傾銷措施或其他政策的限制。這是一種利弊權(quán)衡：中國在加入世貿(mào)組織后的這段時間出口迅猛增長，但與此同時，WTO允許美國和其他國家通過這一貿(mào)易政策減緩從中國進口的產(chǎn)品數(shù)量。此外，2016年年底時，歐盟從中國進口的產(chǎn)品中有6%受制于反傾銷措施。由此可見，中國的非市場經(jīng)濟地位是一個重大的經(jīng)濟問題，但其又不至于是一個過大的問題，因為并不是所有中國對美國和歐盟的出口都受制于反傾銷措施。相對來說，目前為止這一問題還在掌控之中。
一年之前，中國已經(jīng)采取行動，通過世界貿(mào)易組織對美國和歐盟對華反傾銷“替代國”的做法啟動爭端解決程序。目前為止，WTO還尚未采取明確行動，因為其處理過程往往需要很長時間。但在12月初時確實發(fā)生了的一件事是，WTO就中國與歐盟之間的爭端在日內(nèi)瓦召開了聽證會。
與此同時，歐盟推出了一項新的反傾銷政策，來解決其對于中國的擔憂。在這一新政策中，中國將不再被稱為非市場經(jīng)濟國家。歐盟此次采取的新方法引入了市場“嚴重扭曲”的概念。在我看來，這種新方法與美國自2007年以來一直對中國采用的反補貼政策十分相似。如果在反傾銷調(diào)查將中國視為非市場經(jīng)濟國家，那么其他國家可以找到一些與中國相類似的國家，通過這些替代國的生產(chǎn)信息來計算中國出口產(chǎn)品的生產(chǎn)成本，即“替代國”方法。而在“嚴重扭曲”方法或所謂的“替代投入”方法中，其他國家可以檢驗不同的投入產(chǎn)品，諸如租金、勞動力、生產(chǎn)設備、銀行融資等。檢查到哪些投入產(chǎn)品中存在嚴重扭曲現(xiàn)象使得這些投入產(chǎn)品的價格并非由市場決定后，可針對這些投入產(chǎn)品尋找替代品。
關(guān)于這一“替代國”的爭端仍在WTO進行訴訟。中國不僅質(zhì)疑美國和歐盟在過去采取的反傾銷政策，也對美國自2007年以來所采用的反補貼稅政策提出了質(zhì)疑。目前，WTO正針對這一問題進行調(diào)查，這也是一個在政治方面亟待解決的問題。而我的一個擔憂是，WTO似乎并不具有能夠妥善解決如此重大的政治問題的能力，如果我們放任這個問題僅由WTO的法官判斷、解決，可能會對世界貿(mào)易體系造成災難性的破壞。眾所周知，特朗普政府并不希望由WTO首先著手解決這一問題。如果WTO判定中國成功而命令美國停止將中國視為反傾銷機制中的非市場經(jīng)濟國家，這將對美國在WTO中的參與度帶來實質(zhì)性風險。但另一方面，如果申訴結(jié)果是美國和歐盟勝利，那么中國將對這種結(jié)果作何反應？現(xiàn)在的中國希望被視為市場經(jīng)濟體。所以這是一場雙輸?shù)臓幎?且這一爭端并不會在短期內(nèi)被解決。
特朗普政府的貿(mào)易政策“工具箱”
目前正在美國實行的特別301條款是特朗普政府在八月時提出的一項調(diào)查。這一政策關(guān)心的問題在于，為了進入中國市場，西方企業(yè)對中國的出口受到限制。這些企業(yè)被強行要求參與當?shù)厣a(chǎn)銷售，因為中國對于一些產(chǎn)業(yè)的高額關(guān)稅將降低其出口利潤。然而，這些企業(yè)不能在中國獨立生產(chǎn)，它們被要求以合資企業(yè)的形式在中國運行。這是當前美國關(guān)心和希望解決的問題。面對這一情況，特朗普政府使用了一項美國的舊法律條款：1974年美國貿(mào)易法的第301條款。
美國已經(jīng)很久未使用這項條款，而關(guān)于這項條款的歷史十分有趣。在十九世紀八十年代及九十年代早期，這項條款被頻繁使用。但那段時期與今天的情況大不相同。那時還沒有世界貿(mào)易組織，也還沒有關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定(General Agreement on Tariffs and Trade, GATT)下的貿(mào)易規(guī)則。當時GATT下的貿(mào)易規(guī)則并未涉及服務業(yè)貿(mào)易、知識產(chǎn)權(quán)保護及投資等問題，且這一舊的貿(mào)易規(guī)則對于解決國家間的爭端并不十分有效。因為對這個舊的貿(mào)易規(guī)則環(huán)境非常失望，考慮到其制藥業(yè)、傳媒業(yè)及其他知識產(chǎn)權(quán)產(chǎn)業(yè)，當時的美國非常頻繁地使用這項條款以保證其出口產(chǎn)品能夠在外國市場被公平對待。但這意味著在301調(diào)查中，美國政府既是警察（判斷外國政府是否有錯）、又是檢察官（提起訴訟）、又是陪審團（甄別證據(jù)）、又是法官（決定是否采取報復性措施）。最終，其他國家因此感到不滿。在這樣的背景下，世界貿(mào)易組織應運而生，由此出現(xiàn)了針對服務業(yè)貿(mào)易、知識產(chǎn)權(quán)及投資業(yè)的相關(guān)貿(mào)易規(guī)則及我們現(xiàn)在所使用的爭端解決體系。從那時起，美國停止使用了301條款中的大部分內(nèi)容。
但是特朗普政府重新開始使用了這一條款，并正在基于這項條款研究中國潛在的貿(mào)易問題。我們并不知道會發(fā)生什么。這一問題并不需要在短期內(nèi)得到解決，但在華盛頓有謠言稱政府已經(jīng)著手研究并將及時解決這一問題。那么最大的問題在于，美國政府將會采用什么方法？當華盛頓的調(diào)查結(jié)果判定中國正在進行一些不公平的貿(mào)易，美國會使用WTO的現(xiàn)有程序解決問題嗎？或者，調(diào)查結(jié)果判定中國有不公平的貿(mào)易行為，但中國的不公平貿(mào)易行為并不被WTO規(guī)則涵蓋，那么美國是否會想出一些同樣不公平但也不違背WTO規(guī)則的對應方法來進行報復呢？這樣一來，問題就變得復雜了。
我所關(guān)注的另兩個問題與美國歷史上一些被明確記載但并未被頻繁使用的條款有關(guān)。其一是關(guān)于國家安全的232條款。去年四月時，特朗普政府基于這一條款啟動了兩項調(diào)查：一項關(guān)于鋼材，另一項關(guān)于鋁材。政府將調(diào)查這些產(chǎn)品的進口是否對美國的國防及國家安全構(gòu)成了威脅。事實上，232條款甚少被應用。我會將其與201條款合并討論。雖然美國自2001年起就沒有再使用這一條款，201條款仍是我們非常熟悉的在全球被廣泛應用的一項保護措施，并是WTO規(guī)則所允許的（232國家安全條款也是WTO規(guī)則所允許的）。
在此，我想要著重強調(diào)關(guān)于太陽能電池的201調(diào)查。林毅夫教授已經(jīng)提出，不論是鋼鐵鋁材等傳統(tǒng)工業(yè)還是太陽能電池這些前沿科技，中國的一些產(chǎn)業(yè)中缺少關(guān)于政府過度介入的改革措施，由此導致了生產(chǎn)過剩及生產(chǎn)能力過剩的問題。其中的一些問題已經(jīng)蔓延到了全球市場，并降低了世界市場中的產(chǎn)品價格。對于美國而言，已經(jīng)通過反傾銷政策和反補貼措施停止了大部分來自中國的產(chǎn)品進口，包括鋼鐵、鋁材及太陽能電池。特朗普政府已經(jīng)意識到了這一點。因此，對于上述產(chǎn)品，美國實際上可以使用的貿(mào)易政策并不多，通常只是使用常規(guī)的進口關(guān)稅政策等。
那么接下來的一個問題是，如果貿(mào)易政策是解決美國國內(nèi)關(guān)于制造業(yè)及采礦業(yè)問題的工具，我們將會打擊自身的貿(mào)易合作伙伴和盟友：美國大部分的鋼鐵、鋁材及太陽能電池的進口都來自政治及軍事上的盟友。那么在這之后將會發(fā)生什么？當前存在著很多與上述情況相類似的產(chǎn)品：美國已經(jīng)停止從中國進口產(chǎn)品，但中國的生產(chǎn)和仍在銷往世界的出口導致了國際市場上產(chǎn)品價格的下降。也由此，從其他國家進口的產(chǎn)品對美國國內(nèi)制造業(yè)及采礦業(yè)造成了巨大壓力。這些產(chǎn)業(yè)因此尋求貿(mào)易保護來停止或減少進口。在接下來的一個月內(nèi)，關(guān)于鋼材、鋁材、太陽能電池的調(diào)查結(jié)果將會陸續(xù)公布。特朗普政府在這些調(diào)查中享有做決定的行政權(quán)。這也正是我稱當下是重要的關(guān)鍵性時刻的原因?；蛟S我們可以預期在接下來的一個月內(nèi)將會發(fā)生一些事件，或許特朗普政府會選擇什么都不做。
中國改革具有國際外部性
另一個關(guān)鍵問題是，當下的這一個重要轉(zhuǎn)折點，是僅僅針對中美而言還是針對中國與整個世界而言？我不能確定。如果美國采取有效的限制鋼鐵、鋁材及太陽能電池等產(chǎn)品的進口措施，來自中國的產(chǎn)品并不會遭受重創(chuàng)，因為絕大部分中國的出口已經(jīng)由于反傾銷和反補貼措施而無法進入美國市場。遭受重創(chuàng)的將會是美國的盟友，如歐盟、日本、韓國。那么這些盟友會怎么做？這些國家會否明白美國的用意并與美國統(tǒng)一戰(zhàn)線？或者，這些新貿(mào)易限制會否分裂美國與這些國家的關(guān)系？目前我還不知道這些問題的答案。盡管特朗普在其上任的第一年中對幾乎所有美國的貿(mào)易伙伴都表現(xiàn)出了敵意，但我們還是看到了一些美國與其傳統(tǒng)貿(mào)易伙伴在貿(mào)易合作方面呈現(xiàn)的良好跡象。目前，對于WTO中歐盟與中國的非市場經(jīng)濟地位的爭端，美國正在與歐盟通力合作。美國、歐盟和日本在布宜諾斯艾利斯舉行的WTO部長級會議上提交了強有力的聯(lián)合申明。申明并未提及中國，但其顯然與中國及中國的貿(mào)易政策有關(guān)。
正如林毅夫教授所說，國際貿(mào)易規(guī)則要求的改革符合中國的自身利益。他提到了三個方面，其中一個方面關(guān)系到傳統(tǒng)工業(yè)。傳統(tǒng)工業(yè)可能會導致經(jīng)濟扭曲和浪費，可能導致腐敗，也可能導致中國內(nèi)部的發(fā)展不均衡。此外，我認為國際外部性是一個新問題。中國的傳統(tǒng)工業(yè)或前沿科技產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)過剩正在以一種前所未有的方式威脅著現(xiàn)有的國際貿(mào)易體系，因此目前正是關(guān)系到未來貿(mào)易體系將呈現(xiàn)何種面貌的關(guān)鍵性時刻。我們應重點關(guān)注這一問題。
作者Chad Bown系PIIE高級研究員。本文系作者在CF40-PIIE第三屆中國經(jīng)濟論壇上演講實錄中文版，由中國金融四十人論壇秘書處翻譯。
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