一 未來要從機(jī)構(gòu)監(jiān)管轉(zhuǎn)向功能和行為監(jiān)管
在防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)方面，2017年已經(jīng)開展了相當(dāng)多的工作，包括建立國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會（以下簡稱“金穩(wěn)會”）、推出一系列監(jiān)管措施，如對互聯(lián)網(wǎng)金融的整治、加強(qiáng)對資產(chǎn)管理行業(yè)尤其是銀行通道業(yè)務(wù)的監(jiān)管等，2018年可能會將這些方面的工作提升到更高的高度。
特別是國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會已經(jīng)成立，有關(guān)工作已經(jīng)開始推進(jìn)，但是主要框架、政策程序和一些重點(diǎn)工作，可能會在新政府形成以后具體落實(shí)。我相信國內(nèi)外各界，尤其經(jīng)濟(jì)界，會對2018年兩會之后的具體布局有很多期待。
權(quán)衡過去幾年有關(guān)金融監(jiān)管體制改革的種種方案，設(shè)立國務(wù)院層面的金穩(wěn)會是當(dāng)下最合適的選擇。建立這樣一個(gè)機(jī)構(gòu)的目的就是要防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，支持金融穩(wěn)定與健康發(fā)展。當(dāng)下的重點(diǎn)應(yīng)該是協(xié)調(diào)監(jiān)管、統(tǒng)籌政策。但僅僅這些還不夠，金融監(jiān)管最終需要從當(dāng)前分業(yè)的機(jī)構(gòu)監(jiān)管轉(zhuǎn)向?qū)徤鞅O(jiān)管和功能監(jiān)管相結(jié)合。
過去這幾年中，政府采取了很多措施，金穩(wěn)會的成立或許只是金融監(jiān)管體制改革的第一步，未來金穩(wěn)會如何運(yùn)作，值得關(guān)注。
中國需要構(gòu)建一個(gè)相對比較完善金融監(jiān)管體系，尤其是宏觀審慎監(jiān)管，這是必要的。所以下一步金融改革要做的是放開過去很多不必要的管制，同時(shí)構(gòu)建一個(gè)比較有效、比較合理的監(jiān)管方向。
與很多相對成熟的市場經(jīng)濟(jì)國家的監(jiān)管框架相比，中國的監(jiān)管框架與之差異很大。中國是強(qiáng)調(diào)機(jī)構(gòu)監(jiān)管，而不是功能監(jiān)管。過去“一行三會”是分業(yè)監(jiān)管，各自管一攤，誰發(fā)牌照誰監(jiān)管。這種以機(jī)構(gòu)監(jiān)管為主的金融監(jiān)管方式缺乏協(xié)調(diào)，導(dǎo)致的結(jié)果就是出現(xiàn)很多監(jiān)管空白，例如交叉業(yè)務(wù)越來越多，混業(yè)經(jīng)營越來越普遍，分業(yè)監(jiān)管不再有效，同時(shí)很多新出現(xiàn)的金融形態(tài)如影子銀行、互聯(lián)網(wǎng)金融，往往出現(xiàn)無人監(jiān)管的狀態(tài)。當(dāng)前，金融機(jī)構(gòu)之間交叉業(yè)務(wù)越來越多，比如銀行開始賣保險(xiǎn)產(chǎn)品。這個(gè)應(yīng)該誰來管，保監(jiān)會還是銀監(jiān)會？另外，還出現(xiàn)很多問題是，一些從事金融業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)根本沒有牌照?；ヂ?lián)網(wǎng)金融誰來管，影子銀行誰來管？所以，面對這種情況，重要的不是哪個(gè)機(jī)構(gòu)誰來管，而是誰做什么金融交易，就得有人管，要統(tǒng)一監(jiān)管。
如今，國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會已經(jīng)成立，金融監(jiān)管框架在短期內(nèi)已經(jīng)定局，但未來要從機(jī)構(gòu)監(jiān)管轉(zhuǎn)向功能監(jiān)管、行為監(jiān)管，還要看具體如何落實(shí)。此外，中央已經(jīng)明確建立“雙支柱”的宏觀調(diào)控框架，在貨幣政策之外建立宏觀審慎政策框架，來防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，因此，宏觀審慎政策的形成與完善，也是下一輪金融監(jiān)管改革的重頭戲。
未來，在監(jiān)管方面，中國還有很多改進(jìn)空間。在“一行三會”的格局沒有改變之前，有金穩(wěn)會這樣一個(gè)高層次機(jī)構(gòu)來協(xié)調(diào)監(jiān)管政策是非常必要的。但是這種模式是否會長期堅(jiān)持，目前尚不得知。也許未來隨著金融格局的改變，監(jiān)管框架也會與時(shí)俱進(jìn)。
二 監(jiān)管要在創(chuàng)新與穩(wěn)定之間找到平衡
全球金融危機(jī)以來，中國經(jīng)濟(jì)的增長速度一直在放緩，我們正面臨著新舊動能轉(zhuǎn)換的挑戰(zhàn)。推動中國過去三十多年高速增長的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，尤其是勞動密集型的制造業(yè)和資源型的重工業(yè)已經(jīng)失去了競爭力，現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)增長需要依靠產(chǎn)業(yè)升級換代、技術(shù)創(chuàng)新以及效率的提高。簡單來說，在實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，我們需要創(chuàng)新來推動經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)增長。
經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新發(fā)展需要金融的創(chuàng)新來支撐。針對小微企業(yè)一直面臨的融資難、融資貴的問題，網(wǎng)絡(luò)貸款就為小微企業(yè)提供了很大幫助。以螞蟻金服為例，一端使用大數(shù)據(jù)分析來做風(fēng)控，另一端使用移動終端形成生活場景，降低獲客的成本，做得非常成功。
小微企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)比較高，按照金融的邏輯，銀行利率就應(yīng)該提高，因?yàn)楦唢L(fēng)險(xiǎn)下成本應(yīng)該覆蓋風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)比較高的客戶就應(yīng)該接受成本更高的融資，這才符合金融規(guī)律。但是在政策框架下，利率沒有完全實(shí)現(xiàn)市場化。小微企業(yè)融資很難，可以借到錢但成本很高，兩者未來要融合，在統(tǒng)一的市場上盡可能降低成本。前提是真正推動利率市場化，讓金融機(jī)構(gòu)自主地做風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)。
新金融的總體監(jiān)管政策相對寬容，客觀上為我國新金融的發(fā)展提供了寬松的市場環(huán)境。最近我們研究發(fā)現(xiàn)，很多數(shù)字金融的新做法其實(shí)是從美國開始的，之所以最后都沒有發(fā)展起來，最重要的原因是嚴(yán)格的監(jiān)管中斷了很多潛在的發(fā)展機(jī)會。但是，我們也要意識到監(jiān)管太松容易引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，無論是傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)還是新型金融公司，核心就是風(fēng)控與獲客，監(jiān)管部門則要在創(chuàng)新和金融穩(wěn)定之間找尋一個(gè)平衡。
金融監(jiān)管，牌照是第一位的。不管是傳統(tǒng)金融還是互聯(lián)網(wǎng)金融，只要是從事金融服務(wù)，都應(yīng)該有進(jìn)入的門檻和資質(zhì)要求，應(yīng)該實(shí)行相應(yīng)的管理。金融一旦形成風(fēng)險(xiǎn)，會導(dǎo)致系統(tǒng)性問題，會對整個(gè)地區(qū)和領(lǐng)域甚至整體經(jīng)濟(jì)造成影響，這也是金融行業(yè)受到最嚴(yán)監(jiān)管的原因。
當(dāng)然，牌照管理是監(jiān)管很重要的部分，對互聯(lián)網(wǎng)金融機(jī)構(gòu)必須設(shè)置準(zhǔn)入門檻，做牌照管理。金融交易最重要的問題就是信息不對稱，很容易傳導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)，因此要提高“透明度”。同時(shí)，我們要實(shí)施“投資者適當(dāng)性”監(jiān)管，尤其在新型數(shù)字金融領(lǐng)域，絕大部分都是直接融資，意味著投資者需要自己做決策并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，但是很多投資者的風(fēng)險(xiǎn)意識和風(fēng)險(xiǎn)承受度都不高，看到回報(bào)率高就盲目購買高風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)品。很多風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生，就是因?yàn)闆]有設(shè)定好最初的準(zhǔn)入門檻，金融機(jī)構(gòu)把錢貸給了不恰當(dāng)?shù)娜?，或者讓投資者購買不適合的產(chǎn)品。金融機(jī)構(gòu)除了拿牌照，應(yīng)該識別投資者適當(dāng)性，把握門檻，金融監(jiān)管部門則要對不恰當(dāng)釋放風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)構(gòu)采取措施。除此之外，金融機(jī)構(gòu)和監(jiān)管部門都應(yīng)該加強(qiáng)投資者教育，讓他們懂得承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和后果。
在分業(yè)監(jiān)管的框架下，大多數(shù)互聯(lián)網(wǎng)公司都是混業(yè)經(jīng)營，而且有一些已經(jīng)是重要機(jī)構(gòu)?；鞓I(yè)經(jīng)營的優(yōu)勢是資金在一個(gè)機(jī)構(gòu)中可以相互流通，發(fā)揮規(guī)模效益。但是劣勢也非常突出，直接融資和間接融資的邊界難以分清，看不清資金最終的流向，風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)也會更加明顯。因此，如何對這些機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，防范風(fēng)險(xiǎn)，尤其是防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)等問題，都是值得探索的。
積極支持金融創(chuàng)新的同時(shí)，如何控制風(fēng)險(xiǎn)，可以從兩個(gè)思路考慮：
第一，實(shí)施監(jiān)管沙盒計(jì)劃或者成立創(chuàng)新中心，尋求數(shù)字金融創(chuàng)新發(fā)展與防范風(fēng)險(xiǎn)兩者之間的平衡?？梢越梃b國外的做法，發(fā)一張有限制的牌照，劃定一個(gè)區(qū)間，進(jìn)行嘗試，做得好再提供全牌照，做不好就取消。這樣既允許創(chuàng)新，又不會導(dǎo)致系統(tǒng)性的風(fēng)險(xiǎn)。此外，對數(shù)字金融或者互聯(lián)網(wǎng)金融和傳統(tǒng)金融應(yīng)該實(shí)施統(tǒng)一的監(jiān)管框架和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。
第二，需要在監(jiān)管方法上做創(chuàng)新，一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)的爆發(fā)可能就是幾天的事情，監(jiān)管必須在監(jiān)管部門和機(jī)構(gòu)之間合作，把機(jī)構(gòu)和監(jiān)管部門的系統(tǒng)打通。支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新，需要建立更加完善、更加有效的征信系統(tǒng)。政府其實(shí)有很多數(shù)據(jù)介于傳統(tǒng)數(shù)據(jù)和軟數(shù)據(jù)之間，可以幫助企業(yè)做風(fēng)控。征信系統(tǒng)本身不能解決所有風(fēng)險(xiǎn)問題，但對很多機(jī)構(gòu)來說是一個(gè)很重要的基礎(chǔ)設(shè)施。所以我們要盡快建立公開、完整的征信平臺。
在互聯(lián)網(wǎng)金融領(lǐng)域，政府如何監(jiān)管，怎么平衡創(chuàng)新和穩(wěn)定的關(guān)系，很值得探討。如何解決現(xiàn)在既需要大數(shù)據(jù)幫助我們進(jìn)行風(fēng)控，同時(shí)又不要過度侵犯個(gè)人的隱私權(quán)的問題？怎么在保護(hù)隱私和利用大數(shù)據(jù)提高金融效率之間求得平衡？如何在不侵害個(gè)人和企業(yè)隱私權(quán)的基礎(chǔ)上，開放政府的數(shù)據(jù)，進(jìn)行有條件的信息共享？中國應(yīng)該做一些嘗試。
最后，需要強(qiáng)調(diào)的一點(diǎn)是，監(jiān)管政策要真正有效，必須有牙齒，做得不好的金融機(jī)構(gòu)要退出。這也是市場機(jī)制在金融資源配置中發(fā)揮決定性作用的具體體現(xiàn)。強(qiáng)化市場紀(jì)律，就必須釋放風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，允許金融產(chǎn)品違約、允許金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)。尤其在銀行部門，存款保險(xiǎn)制度實(shí)施已經(jīng)超過兩年半，但還沒有處置過任何商業(yè)銀行，這個(gè)現(xiàn)象要改變。
作者黃益平系CF40學(xué)術(shù)委員會主席，北京大學(xué)國家發(fā)展研究院副院長、北京大學(xué)數(shù)字金融研究中心主任。本文根據(jù)CF40編輯部對黃益平的訪談?wù)矶?，首發(fā)于CF40微信公眾號，轉(zhuǎn)載請注明出處。
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