近年來，我國地方政府隱性負債迅速增長，其規(guī)模遠遠超過顯性負債。融資平臺、城投債等是地方隱性負債的主要方式，在統(tǒng)計上往往被算做企業(yè)部門負債，這不利于準確判斷我國各部門的杠桿率風(fēng)險。出現(xiàn)這些問題，與我國分級政府間財政關(guān)系不順、財政和金融責(zé)任邊界不清有關(guān)。從國際經(jīng)驗來看，大國經(jīng)濟體對地方財政管理都有比較完備的激勵約束制度框架，地方政府的自我約束、中央政府(聯(lián)邦政府)法律和行政約束以及金融市場約束共同發(fā)揮作用。對于少數(shù)地方政府財政管理不善的情形，也有相對合理的風(fēng)險處置和責(zé)任分擔(dān)機制。對比大國經(jīng)濟體的經(jīng)驗，我國地方財政管理的激勵約束機制還很不完善，需要抓緊改進。
地方財政管理的激勵約束體制框架
(一)地方自治的財政管理體制是基礎(chǔ)
無論是聯(lián)邦制政體，還是單一制政體，大國經(jīng)濟體的分級政府間財政體制一般都實行地方自治。各國普遍建立了財稅事權(quán)相匹配的“一級政府、一級財政、一級預(yù)算、一級稅收、一級舉債”的財政管理體系，盡量減少中央政府對地方政府財政管理的干預(yù)。
聯(lián)邦制國家本身是地方政府讓渡權(quán)力而形成的，地方政府的自主權(quán)力較大。比如，美國聯(lián)邦、州、地方三級政府獨立地行使各自的財政預(yù)算權(quán)力，獨立編制、審批、執(zhí)行本級預(yù)算，采取一種自收自支、自求平衡、自行管理、自成一體的體制模式。巴西在1983年修訂憲法時增加了聯(lián)邦對地方政府的轉(zhuǎn)移支付，擴大了州級稅基，州政府的可支配財政收入份額持續(xù)上升。1988年新憲法規(guī)定，州政府和市政府享有自治權(quán)，在財政收入和支出方面享有較高的自主性。德國實行聯(lián)邦、州、地區(qū)分級管理的財政體制，各級政府均有獨立預(yù)算，分別對本級議會負責(zé)。
單一制國家通過中央政府授權(quán)，賦予地方財政自主權(quán)。比如，法國在1982年通過“地方分權(quán)”立法，賦予地方民選官員更大的行政和財政權(quán)力。2003年3月，憲法修正案進一步充實了地方自治權(quán)，承認領(lǐng)土單位的條例制定權(quán)、財政自治權(quán)，提高了地方財政的獨立性。日本自1949年以來，先后出臺了很多有關(guān)推動地方分權(quán)改革的方案，如《地方分權(quán)推進法》(1995)、《地方分權(quán)一覽法》(1999)、《地方分權(quán)改革推進法》(2006)等，以法律形式推進分權(quán)改革，增強了地方財力和財政自主性。
(二)利益相關(guān)者密切關(guān)注地方財政健康狀況
地方政府有效健康運營經(jīng)濟和財政，受益主體包括當(dāng)?shù)鼐用?、地方政府雇員和民選官員。居民的收益有三項：一是更多的就業(yè)機會;二是優(yōu)良的教育、衛(wèi)生、治安等地方公共服務(wù);三是財政支出效率高，降低養(yǎng)老、醫(yī)療等公共服務(wù)的成本，減少稅收負擔(dān)，也可避免將當(dāng)期的債務(wù)負擔(dān)轉(zhuǎn)嫁為后代的償債壓力。政府雇員的收益與財政狀況息息相關(guān)。在充裕的地方財力保障下，公職人員也有三項收益：一是工作崗位比較穩(wěn)定，不會因為政府縮減開支面臨裁員風(fēng)險;二是薪水隨著經(jīng)濟發(fā)展合理上漲;三是養(yǎng)老金、醫(yī)療保險等各項福利待遇得到保障。此外，民選官員面臨選舉制度的政治約束，必須“對下負責(zé)”。財政經(jīng)濟能否健康運行，最終都會反映到選票上，直接關(guān)系到民選官員能否獲取政府職位。
反過來，州和地方政府的財政運轉(zhuǎn)得不好，居民、普通公職人員都會受損。居民部門的損失：一是地方公共服務(wù)的數(shù)量和品質(zhì)都會受到影響。比如底特律財政破產(chǎn)后，市政建設(shè)萎縮，公共服務(wù)捉襟見肘。警員力量被裁減掉40%，淪落為美國最不安全的城市。二是稅負加重。底特律市破產(chǎn)時，領(lǐng)退休金和健保福利的人數(shù)超過了20萬，有40%政府收入必須用來支付退保福利或償付債息，公務(wù)人員的退休金一項就吃掉了全部的房產(chǎn)稅收入。底特律不得不通過提高稅率和新設(shè)稅目增加收入，結(jié)果使得底特律成為密西根州稅負最高的城市，加速了中產(chǎn)階級的遷出，財政收入狀況進一步惡化。由于公共服務(wù)的成本上升、品質(zhì)下降，底特律的居民不得不向其他地區(qū)遷移，原本170萬居民僅剩下70萬。政府雇員的損失包括限薪、解雇、養(yǎng)老金泡湯。本來，底特律市政府的雇員達到25年的工齡之后退休，每年可獲得3萬美元的養(yǎng)老金和醫(yī)療保險。破產(chǎn)使得退休福利大幅縮水，也不再有醫(yī)療保險。2009年希臘爆發(fā)主權(quán)債務(wù)危機后，希臘政府宣布削減政府開支并縮減公務(wù)人員規(guī)模，實施了凍結(jié)公共部門員工的招收、降低公務(wù)員薪酬等一系列財政緊縮措施。由于地方居民、政府雇員和民選官員的利益得失均與地方財政管理的好壞息息相關(guān)，因此，對財政運行和重大項目的預(yù)算審議十分嚴格，預(yù)算審議的重要性和嚴肅性凸顯。
(三)中央救助通常以犧牲地方自治權(quán)利為條件
針對地方財政管理不善的情形，許多國家建立了地方政府破產(chǎn)機制。政府破產(chǎn)是政府的財政破產(chǎn)，并不等于政府職能破產(chǎn)，不允許出現(xiàn)無政府狀態(tài)。破產(chǎn)政府負擔(dān)著維持城市居民日常生活的最低限度的公共服務(wù)的義務(wù)，同時，通過各種控制支出、增加收入的方法，改善赤字和債務(wù)惡化的狀況，恢復(fù)財政收支平衡。為了防范道德風(fēng)險，地方政府破產(chǎn)后，中央政府不會無條件救助，如果地方政府希望上級政府施以援手，必須犧牲自治權(quán)利。比如，美國底特律市財政破產(chǎn)時，密歇根州政府指派的底特律緊急事務(wù)主管凱文•厄爾取代民選市長，臨時剝奪底特律的地方自治權(quán)。法國地方政府出現(xiàn)運轉(zhuǎn)不靈、債務(wù)違約的情況時，由總統(tǒng)的代表，即各省省長直接執(zhí)政，原有的地方政府及地方議會就此解散，所欠債務(wù)由中央先行代償，待選舉產(chǎn)生新的地方政府和議會之后，再制定新的財政計劃(增稅、削減開支)逐步償還原有債務(wù)和中央政府墊付的償債資金。日本地方政府一旦根據(jù)《地方財政再建促進特別措置法》尋求財政重建，就意味著地方政府破產(chǎn)。地方政府將被剝奪地方自治權(quán)，編制預(yù)算必須由中央政府批準，基本喪失了政策自主性。
中央政府對地方政府 財政管理的約束措施
在地方自治原則下，中央政府(聯(lián)邦政府)通常并不干預(yù)地方政府日常的財政管理決策，原則上也不承擔(dān)救助地方政府的責(zé)任。但是，各國實踐表明，中央政府并不能完全對地方財政危機置身事外，因而會不同程度地關(guān)注地方財政狀況，監(jiān)管地方債務(wù)。
(一)中央政府對地方財政危機的救助責(zé)任大小決定了其對地方債務(wù)的監(jiān)管程度
德國沒有法律明文規(guī)定聯(lián)邦政府對地方政府債務(wù)的擔(dān)保義務(wù)，但是德國憲法法院曾裁定，各州應(yīng)遵守“忠誠性原則”，即如果某州確實無法償付債務(wù)，聯(lián)邦政府及其他各州可施以援手。因此，在某種程度上，德國地方政府債券存在著國家的隱性擔(dān)保。2009年前，財政部對地方政府發(fā)行債券只進行“窗口指導(dǎo)”，約束力較弱。2009年6月后，實施“債務(wù)剎車法”，正式限定地方政府債券發(fā)行規(guī)模，發(fā)行條件日益收緊。
巴西在地方財政危機發(fā)生之前，聯(lián)邦政府對地方財政管理的約束力相對較弱，對地方政府的財政行為并未施加有效的控制，地方政府從國際市場獲取信貸的行為未受到聯(lián)邦政府的監(jiān)管。1979年第二次石油沖擊之后，不顧支付能力大小，各州市都紛紛鼓勵公有企業(yè)從國外市場借款。在1989年、1993年和1996年，巴西先后爆發(fā)三次地方政府債務(wù)危機，聯(lián)邦政府分別予以援助。在援助地方政府的過程，巴西聯(lián)邦政府開始對地方政府施加一系列財政約束。在第二次危機援助中，聯(lián)邦政府規(guī)定，不允許債務(wù)違約的州舉借新債;修訂憲法，允許聯(lián)邦政府從中央對地方的轉(zhuǎn)移支付資金中扣除地方應(yīng)償債務(wù)的資金。在第三次危機援助中，聯(lián)邦政府與各州政府共同制定《促進州級政府重組和財政調(diào)整的激勵計劃》，對于財政重組不力的州，聯(lián)邦政府將停止提供轉(zhuǎn)移支付，甚至沒收它們的本級稅收收入，用于償還債務(wù)。
(二)地方債券的投資者結(jié)構(gòu)會影響中央政府對地方債務(wù)管理的干預(yù)程度
美國的市政債券大約四成由個人投資者持有，是債券市場中唯一一類主要由個人投資者持有的債券品種。原因是，個人所得稅在美國稅收收入中的占比很高，而個人投資市政債券的收益通常是免稅的。以個人為主的投資者結(jié)構(gòu)，決定了市政債券能否順利發(fā)行取決于市場接受程度，聯(lián)邦政府無需過多干預(yù)。日本地方政府債券最初大部分是由中央政府掌控的國有金融機構(gòu)承接購買，金融資源配置類似于財政轉(zhuǎn)移支付，因此中央政府對地方政府的債務(wù)管理比較嚴格。2005年以前，日本的地方政府發(fā)債，必須經(jīng)過自治大臣(現(xiàn)總務(wù)大臣)的審批，防止地方政府債務(wù)膨脹，確保地方財政健康運行;防止資金過分傾斜富裕地域，確保資金合理分配;協(xié)調(diào)金融資源在中央政府、地方政府及民間配置關(guān)系等。隨著日本地方債的融資資金從政府資金為主轉(zhuǎn)向民間資金為主，中央政府的管理也在逐漸減少。從2006年開始，日本政府已經(jīng)停止使用這種審批制，取而代之的是突出地方政府在發(fā)債方面的自主性，并加強了地方議會的約束作用。
(三)中央政府層面制定約束地方財政運行的法律法規(guī)
巴西《財政責(zé)任法》及其配套法案建立了三級政府在財政及債務(wù)預(yù)算、執(zhí)行和報告制度上的一般框架，制定了操作性極強的規(guī)范地方政府債務(wù)的量化指標(biāo)。比如：巴西地方政府每年須向聯(lián)邦政府匯報財政收支情況，每四個月必須發(fā)布政府債務(wù)報告。地方政府的借款額不得超過資本性預(yù)算的規(guī)模，州政府債務(wù)率要小于200%;市政府債務(wù)率要小于120%。如果地方政府不履行《財政責(zé)任法》規(guī)定的義務(wù)，對責(zé)任人將給予革職、禁止在公共部門工作、罰金、甚至判刑等處罰。同時，巴西中央銀行對各商業(yè)銀行向公共部門提供貸款做出一些限制，地方政府債務(wù)余額與銀行凈資產(chǎn)的比重不得超過45%，對于違規(guī)舉債、突破赤字上限或者無法償還聯(lián)邦政府或任何其他銀行借款的州，禁止各銀行向其發(fā)放貸款。另外，巴西還實行強制性信息披露的做法，地方政府所有借貸交易都必須在國家信息系統(tǒng)中登記，否則將被視為非法交易。信息系統(tǒng)公開透明，與所有銀行聯(lián)網(wǎng)，任何銀行都能查看相關(guān)信息。系統(tǒng)自動運行，不能人為調(diào)整。
(四)中央政府層面設(shè)立監(jiān)控地方財政運行的相關(guān)機構(gòu)
法國在1982年通過“地方分權(quán)”立法之前，地方政府發(fā)行市政債券需要經(jīng)過中央政府特別許可。1982年之后，地方政府可自主決策發(fā)行市政債券，不再需要經(jīng)過中央政府審批管理。同時，中央政府通過行政和司法兩個體系嚴密監(jiān)控地方政府的財政運行和負債情況：一是財政部及其派駐機構(gòu)的行政監(jiān)管。2001年8月，成立財政部“債務(wù)管理中心”，對各級政府的資產(chǎn)負債情況進行日常監(jiān)管，確保各級政府債務(wù)能夠及時償還。財政部在各省、市鎮(zhèn)派駐有監(jiān)督機構(gòu)，對各級地方政府的財政運行狀況和負債情況適時進行監(jiān)督和檢查。派駐機構(gòu)一旦發(fā)現(xiàn)問題，會及時向地方政府提出意見并向上級財政部門匯報。這種適時監(jiān)督，確保了地方政府負債和財政運行狀況處于良性狀態(tài)，大大減少了諸如地方財政破產(chǎn)和資不抵債等情況的發(fā)生。二是審計法院的司法監(jiān)督。審計法院是由國民議會授權(quán)的獨立國家機構(gòu)，是檢查政府資金使用情況的最高司法機關(guān)，不受行政權(quán)力干預(yù)。審計法院的主要任務(wù)是，協(xié)助議會和政府監(jiān)督財政法律法規(guī)的執(zhí)行，檢查中央和地方政府各部門以及學(xué)校、醫(yī)院等公用事業(yè)機構(gòu)的會計賬目。審計法院設(shè)置了預(yù)算紀律法庭，專門審理各級國家機關(guān)和公用事業(yè)機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人違反財經(jīng)紀律的案件。
金融市場對地方 財政管理的約束效應(yīng)
(一)金融市場可以提供全過程、全方位約束
無論是聯(lián)邦制的美國、巴西、德國，還是單一制的法國、日本，這些國家的地方政府都能直接自主發(fā)行地方政府債券(市政債券)。自主發(fā)行債券不僅擴大地方政府融資渠道，增加居民的金融投資渠道，還能通過信用評級、價格波動、抵押變現(xiàn)能力等市場機制，對地方財政管理發(fā)揮一定的約束作用。美國市政債券市場規(guī)模龐大，是金融市場約束的典范。主要措施，一是信息披露，美國是世界上政府資產(chǎn)負債表編制和披露最完善的國家之一。無論是聯(lián)邦政府層面還是地方政府層面，都有較為詳盡的會計準則予以規(guī)范;二是信用評級，地方債承銷商要聘請信用評級機構(gòu)對債券進行評級，并通過債券保險機構(gòu)或銀行的保險操作，對債券進行信用增級;三是債券保險機制，大約一半以上的美國地方債辦理了保險，大大提高了債券的安全性，也有利于提高二級市場的交易活躍度，增強債券的抵押變現(xiàn)能力。實踐表明，美國的這些措施較好地控制了風(fēng)險，為發(fā)行人獲得發(fā)展所需資金、投資人獲得合理投資回報奠定了基礎(chǔ)。
在債券市場中，一旦地方政府留下違約等不良信用記錄，則會受到融資成本上升甚至市場禁入的懲罰。希臘作為歐盟成員國和使用歐元的國家，可以視為歐洲的一個地方政府。2009年，全球三大信用評級相繼調(diào)低希臘主權(quán)信用評級。2009年12月7日，標(biāo)準普爾警告，希臘的主權(quán)債務(wù)評級將從A-下調(diào)一級，8日惠譽干脆直接宣布下調(diào)希臘主權(quán)債務(wù)等級至BBB+，21日希臘10年期國債利差拉升到264個基點，希臘債務(wù)問題開始演變?yōu)閭鶆?wù)危機。
(二)債券市場的約束力和風(fēng)險防范能力比信貸市場更強
相比于銀行貸款，債券市場的約束有三大優(yōu)勢：一是債券市場的投資者更為分散，可以降低風(fēng)險集中度。二是債券市場更透明，風(fēng)險因素的披露更及時，不會拖延和積累變?yōu)?ldquo;灰犀牛”、“黑天鵝”。三是債券市場參與者對收益率非常敏感，資金價格信號傳導(dǎo)更加通暢，當(dāng)?shù)胤降呢斦顩r發(fā)生變化時，債券價格對風(fēng)險因素的反應(yīng)更靈敏，可以較好地限制地方政府的財政管理行為。德國的經(jīng)驗表明，地方政府債務(wù)從間接融資向直接融資轉(zhuǎn)變，增強了金融市場對地方政府債務(wù)的約束力。1991年前，德國地方政府主要從銀行融資。德國約有2000家銀行，主要是由地方政府出資成立的信用合作機構(gòu)(約1200家)和儲蓄銀行(約450家)等地方性銀行，因此很難拒絕政府融資申請。金融市場約束不力，對財政穩(wěn)健性產(chǎn)生了負面影響，而且財政與銀行“捆綁”在一起，還會相互傳播風(fēng)險。1991年后，德國通過建立地方政府債券市場，形成了政府舉債的市場化約束。融資成本的公開化、市場化，促使地方政府鞏固財政，限制債務(wù)過度增長。
(三)金融市場條件會影響信用評級的約束力
盡管日本地方債的發(fā)行歷史比較悠久，規(guī)模十分龐大，但是在相當(dāng)長的時間里，對于地方債的信用評級工作遲遲未能展開，信用評級的缺失使得對地方債的市場約束作用無法正常發(fā)揮。其主要原因：一是審批制將風(fēng)險過度集中于中央政府，導(dǎo)致地方債發(fā)行主體和投資主體雙方均對信用評級缺乏需求;二是過度的轉(zhuǎn)移支付導(dǎo)致各地財政的償債能力平均化，地區(qū)差別過小，致使信用評級無法根據(jù)地區(qū)的相對差異來進行評級;三是日本自20世紀50年代后，很長一段時期沒有發(fā)生過地方債償還違約現(xiàn)象，這更加減小了地方債信用評級的必要性。隨著經(jīng)濟長期停滯，各級財政狀況顯著惡化，改革財政投融資制度和轉(zhuǎn)移支付制度，則使得各地償債能力的差異迅速擴大，日本地方債的市場環(huán)境因此發(fā)生了巨大的變化，對地方債進行信用評級的市場需求迅速上升。為適應(yīng)這一形勢變化，日本著名的信用評級機構(gòu)--“R&I信用評級機構(gòu)”于1999年開始嘗試對公募發(fā)行地方債的28個地方自治體進行信用評級。日本地方債信用評級主要關(guān)注的是：(1)能夠影響稅收增減的地區(qū)經(jīng)濟實力及其走勢;(2)發(fā)債主體的債務(wù)規(guī)模與償債資金之間的平衡;(3)地方政府的財政狀況和收支結(jié)構(gòu)(包括轉(zhuǎn)移支付在內(nèi));(4)地方政府的財政運營能力及償債意愿。
我國地方財政激勵約束機制與主要大國的差距及改進建議
(一)在財政管理上地方自治的探索空間
從法律上講，在單一制國家，中央政府對地方政府的債務(wù)負有無限責(zé)任。為了嚴肅財經(jīng)紀律，就應(yīng)當(dāng)嚴格分清中央政府與地方政府的財政界限，實行徹底的財政分權(quán)。一級政權(quán)就應(yīng)當(dāng)擁有一級事權(quán)、一級財權(quán)、一級財產(chǎn)權(quán)和一級舉債權(quán)。由于中國沒有地方自治，領(lǐng)導(dǎo)干部實際上是由上級任命，既缺乏地方官員對下負責(zé)的激勵機制，同級人大的預(yù)算審議難有實質(zhì)約束作用，也很難通過上級政府接管地方自治權(quán)的做法約束地方。如果在財政管理上探索建立地方自治制度，在防范和化解地方債務(wù)風(fēng)險中，就具備了“誰家的孩子誰抱走”的法理基礎(chǔ)。
(二)擴大地方政府自主發(fā)債的權(quán)利
我國金融市場的現(xiàn)狀是，間接融資為主，國有金融機構(gòu)為主。在這種情況下，恰如日本曾經(jīng)經(jīng)歷過的，地方政府融資以銀行信貸為主，金融市場很難對地方政府產(chǎn)生約束作用，不得不依賴中央政府干預(yù)地方財政管理。雖然2015年實施的新《預(yù)算法》已經(jīng)允許地方政府自行發(fā)債，但地方債務(wù)實行面臨嚴格的中央審批制度。一方面，地方發(fā)債的權(quán)利限制在省一級政府，而實際的資金使用主體是城市政府，因此，我國的地方政府債務(wù)還不是真正的市政債券。另一方面，相對于龐大的存量地方債務(wù)余額和年度融資需求而言，現(xiàn)在每年經(jīng)過預(yù)算批準的地方政府債券額度太小，是一個賣方市場，投資者缺少選擇空間。而且，在市場投資者看來，中央政府的審批權(quán)限往往也意味著對地方債務(wù)負有連帶償還責(zé)任，從而形成對中央救助和“剛性兌付”的迷信，更加難以嚴肅對待地方債務(wù)的風(fēng)險，也就不能有效發(fā)揮市場約束作用。2017年全國金融工作會議指出，“要把發(fā)展直接融資放在重要位置，形成融資功能完備、基礎(chǔ)制度扎實、市場監(jiān)管有效、投資者合法權(quán)益得到有效保護的多層次資本市場體系。”在這方面，擴大地方政府債券的自主權(quán)是一個突破口。將自主發(fā)債的權(quán)利下放到直接花錢的市、縣級政府，使舉債、用錢、償債主體保持一致。取消中央政府對地方發(fā)債的規(guī)?？刂?，擴大地方政府債券的發(fā)行規(guī)模，能否發(fā)得出去、以什么價格發(fā)出去，都要接受金融市場的甄別和篩選，不必擔(dān)心地方亂發(fā)債。
(三)提高地方政府收入與支出的匹配度
對轉(zhuǎn)移支付的依賴會導(dǎo)致地方政府軟預(yù)算約束和“中央兜底”預(yù)期，日本的經(jīng)驗表明，改革轉(zhuǎn)移支付體系，提高地方政府債務(wù)風(fēng)險的可識別程度，金融市場才能對地方政府財政狀況進行有效的信用評級。為此，必須提高我國地方政府收入與支出的匹配程度，改革轉(zhuǎn)移支付制度，減少地方政府對中央轉(zhuǎn)移支付的依賴程度，真實反映地方財政收支狀況、債務(wù)風(fēng)險等。我國疆土遼闊，各地資源狀況和經(jīng)濟社會發(fā)展水平差異較大，逐步縮小不同地區(qū)之間在工資待遇、養(yǎng)老金、醫(yī)療福利等方面的差異，需要較長的時間。當(dāng)前如果過分強調(diào)地區(qū)間的均等化，富地方支持窮地方，既不公平也不可持續(xù)。事實上，人員自由流動、商品自由流通是發(fā)揮市場機制促進公共服務(wù)均等化最基本的條件，在這些方面我國與發(fā)達國家還有很大差距。因此，關(guān)鍵措施是破除地方保護，維護國內(nèi)統(tǒng)一市場;打破戶籍制度限制，促進勞動力在統(tǒng)一市場內(nèi)自由流動。比如，提高養(yǎng)老金繳費計入個人賬戶部分的比例，增強養(yǎng)老金賬戶的可攜帶性。
(四)探索地方財政破產(chǎn)和追責(zé)制度
在沒有地方政府破產(chǎn)制度的情況下，風(fēng)險是無法實現(xiàn)局部隔離的，也就是說，無論支付危機緣何而起，最終的債務(wù)人都將是中央政府。對于遭受地方債務(wù)壓力的我國來說，建立“地方政府財政破產(chǎn)”機制最大的意義在于明確政府決策責(zé)任的分級模式，讓責(zé)任模式回歸到“誰借誰還”的風(fēng)險承擔(dān)的范疇之內(nèi)，倒逼各級政府在舉債謀發(fā)展時，必須明確有多大財力制定多大的發(fā)展目標(biāo)。這種把發(fā)展目標(biāo)確定在財力允許的范圍內(nèi)的“量體裁衣”，會有助于推動城市化的可持續(xù)發(fā)展。同時，還要完善官員選拔制度，落實對地方官員的終身追責(zé)，有效約束地方政府的財政運營。中國的官員通常在不同的地區(qū)間、部門間輪轉(zhuǎn)升遷，要持續(xù)接受組織部門、紀檢部門的約束。如果按照全國金融工作會議“嚴控地方政府債務(wù)增量，終身問責(zé)，倒查責(zé)任”的要求，在干部考核和選拔任用中加入財政管理績效的指標(biāo)，將有效管住地方政府債務(wù)。
中國探索地方政府破產(chǎn)制度，各級政府財政收支出了問題，需要明確責(zé)任劃分。普通民眾不應(yīng)該承擔(dān)財政破產(chǎn)的損失。財政破產(chǎn)不是政府破產(chǎn)，治安、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)事項應(yīng)予以保障。地方政府內(nèi)部應(yīng)當(dāng)自我承擔(dān)損失并強化問責(zé)。對決策層要終身追責(zé)，普通公職人員的工資、養(yǎng)老待遇也要承擔(dān)一定的損失。金融市場在地方政府破產(chǎn)和財務(wù)重組的利益分配和責(zé)任分擔(dān)中發(fā)揮作用。一是不能盲目相信地方政府的剛性兌付能力，要甄別地方政府的信息透明度，促使地方政府形成競相推進財政改革的良好氛圍，提高整個財政運行管理的透明度。二是有效識別地方政府的融資能力和風(fēng)險信用等級，對不同地方的融資需求有保有壓，實現(xiàn)防風(fēng)險與穩(wěn)增長的平衡。三是投資者要承擔(dān)地方財政破產(chǎn)的損失，才能切實發(fā)揮市場約束作用。自國發(fā)[2014]43號文以來，中央政府反復(fù)強調(diào)不救助地方政府債務(wù)的原則，但是很難扭轉(zhuǎn)市場預(yù)期，因此必須有像底特律破產(chǎn)這樣的具體案例，允許地方國有企業(yè)和政府破產(chǎn)，投資者才會真正相信中央政府要阻斷隱性擔(dān)保。
作者徐忠系CF40成員、中國人民銀行研究局局長。
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