導(dǎo)讀
12月6日，國際貨幣基金組織（IMF）發(fā)布了《中國金融體系穩(wěn)定評估報告》（以下簡稱《報告》），對中國金融體系的穩(wěn)健情況進行了全面評估?！秷蟾妗分赋觯袊斁指叨戎匾暡⒁阎植扇∮辛Υ胧┓揽仫L(fēng)險、完善微觀審慎監(jiān)管，并通過設(shè)立國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會加強宏觀審慎管理和系統(tǒng)性金融風(fēng)險防范。
對于中國金融體系潛在的風(fēng)險， 《報告》認為，中資銀行的資本可能不夠充足，難以抵御中國不斷加大的信貸風(fēng)險帶來的潛在損失，銀行業(yè)公布的不良貸款可能被低估等。
今日，央行作出回應(yīng)稱，報告關(guān)于壓力測試的相關(guān)表述未能全面反映測試結(jié)果。在極端情景假設(shè)下，占參試銀行總資產(chǎn)65%以上的銀行的核心一級資本充足率仍能保持在7%以上，我國金融體系表現(xiàn)出較強的風(fēng)險抵御能力。2017年以來，包括國企在內(nèi)的企業(yè)利潤大幅回升，許多地方政府債務(wù)也對應(yīng)未來有現(xiàn)金收益的資產(chǎn)，不良貸款率被低估的余地不大。
“不良貸款率的統(tǒng)計數(shù)據(jù)大體上能恰當反映出資產(chǎn)的質(zhì)量。”中國金融四十人論壇（CF40）特邀成員、IMF中國執(zhí)行董事金中夏在對《報告》作陳述時說。
他指出，過去五年中銀行也加強了對不良貸款的撥備與核銷。存款保險制度于2015年建立，采用了與國際上存款保險和金融機構(gòu)處置一致的核心原則，為市場化處置提供了堅實基礎(chǔ)。“此外，有一點是很清楚的，中國整個公司部門利潤率今年與去年相比有了很大回升，而多數(shù)地方政府借款也有長期的有現(xiàn)金收益的資產(chǎn)相對應(yīng)。不良貸款率被低估的余地不大，且還在不斷縮小。”金中夏說。
他指出，雖然“信貸缺口”（信貸增速與長期趨勢水平的偏離）值得適當關(guān)注，但在一定程度這是一種逆周期現(xiàn)象，且近期缺口已有所收窄。
對于中國的債務(wù)風(fēng)險，金中夏認為，應(yīng)當下調(diào)中國公司部門債務(wù)，同時相應(yīng)將地方政府部門的杠桿率上調(diào)。實際上最重要的還是中國的總杠桿率，它包括政府債務(wù)、公司債務(wù)和家庭債務(wù)，目前上述總債務(wù)為GDP的260%。這仍然低于大多數(shù)發(fā)達國家，與很多新興市場經(jīng)濟體持平。
他還介紹，過去一年IMF對中國金融部門進行了認真檢查，舉行了500多次會談。通過壓力測試表明，即使在極端情況下，四家最大的銀行仍然能保持資本充足。中型銀行可能會面臨一些流動性壓力，資本也會受到很大侵蝕，但仍能保持清償力。中央銀行不會允許任何流動性壓力引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險。而新建立的存款保險機制也將有效應(yīng)對任何資不抵債的問題。
“金融部門評估規(guī)劃”是IMF和世界銀行于1999年聯(lián)合推出的項目，主要目的是評估成員經(jīng)濟體的金融體系穩(wěn)健性、監(jiān)管框架質(zhì)量以及金融體系對經(jīng)濟增長和發(fā)展的促進作用，每五年開展一次。中國在2009-2011年完成首次“金融部門評估規(guī)劃”。此次金融部門評估規(guī)劃（FSAP）更新評估于2015年10月開始。
以下是金中夏對此次評估發(fā)表的陳述全文：
12月6日，國際貨幣基金組織（IMF）發(fā)布《中國金融體系穩(wěn)定評估報告》。我們將此次金融部門評估規(guī)劃（FSAP）視為一個良好的契機，既能全面評估中國金融體系的穩(wěn)健情況，又讓外界更好了解上次評估以來中國的金融改革與發(fā)展狀況。針對極端情景的壓力測試結(jié)果顯示，中國的金融體系擁有強大的風(fēng)險抵御能力。我們基本認同工作人員的評估結(jié)果，也高興地看到許多建議與當局目前的工作和改革計劃是一致的。十九大進一步強調(diào)了對金融業(yè)改革開放的高度重視。
當中方與基金組織剛開始討論如何開展FSAP時，中方同意并支持進行一次覆蓋所有相關(guān)領(lǐng)域的全面評估，而不是選擇性的部分評估。這顯示了中國當局對中國自身以及基金組織專業(yè)能力的充分信心。過去一年中，基金組織工作人員對中國金融部門進行了認真的檢查，總計舉行了500場以上的會談，并使用保密的監(jiān)管數(shù)據(jù)進行了壓力測試。測試結(jié)果我認為是好過很多人最初的想象。壓力測試表明，即使在極端情況下，四家最大的銀行仍然能保持資本充足。中型銀行可能會面臨一些流動性壓力，資本也會受到很大侵蝕，但仍能保持清償力。中央銀行不會允許任何流動性壓力引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險。而新建立的存款保險機制也將有效應(yīng)對任何資不抵債的問題。
我要感謝Ratna Sahay、Simon Gray以及整個FSAP團隊在評估期間的勤奮工作和卓越表現(xiàn)。中方在評估期間給予了充分的合作。我們尊重并且重視工作人員所做的獨立評估和提出的政策建議。我們也對診斷出來的急需采取堅決措施解決的挑戰(zhàn)予以高度重視。
在看過所有會前散發(fā)的書面發(fā)言，并認真聽取各位執(zhí)董在今天會上的口頭發(fā)言后，我要對所有執(zhí)董的真知灼見和寶貴意見表示感謝。我將向中國當局如實地轉(zhuǎn)達各位的觀點和意見。我總體上同意FSAP的評估，同時也想再強調(diào)和補充幾點意見。
從宏觀金融背景看中國的金融問題
自2011年上一次FSAP評估以來，中國的金融部門快速發(fā)展，改革開放進一步推進，這在全球金融形勢和資本流動起伏不定的背景下，支撐了中國經(jīng)濟的增長與轉(zhuǎn)型。過去5年中，中國在發(fā)展金融市場、加強監(jiān)管和宏觀審慎管理、發(fā)展普惠金融等方面取得了巨大進展。充分認識到這些積極進展，有助于結(jié)合金融體系的活力和抗風(fēng)險能力來更好理解相關(guān)風(fēng)險。我們高興地看到，上述進展很大程度上在《中國金融體系穩(wěn)定評估報告》的正文中得到了體現(xiàn)。
我們有個好消息，中方剛剛宣布放寬對銀行業(yè)外資持股比例的限制，并允許外資在證券公司、基金公司和保險公司中持有多數(shù)股。具體而言，外資可持有證券公司、基金公司51%的股權(quán)，三年后將完全取消外資持股比例限制。三年后保險公司的外資持股比例也將提高到51%，并在五年后之完全取消。將對中資銀行（不含民營銀行）和金融資產(chǎn)管理公司實施內(nèi)外一致的股權(quán)投資比例規(guī)則。我相信這一開放新舉措在中長期內(nèi)將極大地促進中國金融部門的競爭和效率的改善。
中國已經(jīng)轉(zhuǎn)向質(zhì)量型和效益型的增長，而不是僅僅強調(diào)增長本身。十九大強調(diào)我們當前主要的政策目標就是滿足中國人民對美好生活不斷增長的需求，與以往不同的是，這次沒有提及任何具體的量化增長目標。中國目前設(shè)定GDP增速的預(yù)測值是以對潛在增長的估計為基礎(chǔ)的，與基金組織預(yù)測成員國GDP增速的做法是一樣的。在堅定不移地推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的同時，也需要采取逆周期措施來避免經(jīng)濟增長的大幅放緩和劇烈波動。不應(yīng)將這種逆周期措施視為單純的GDP驅(qū)動。中國在當前的增長速度下，通脹率低于2%。因此將金融風(fēng)險歸咎于單純追求GDP目標可能會過于簡單地理解當前挑戰(zhàn)的復(fù)雜性。周期性因素、結(jié)構(gòu)性因素和國際因素都對金融運行產(chǎn)生影響。而經(jīng)濟增長低于潛在水平也會造成風(fēng)險。
雖然“信貸缺口”（信貸增速與長期趨勢水平的偏離）值得適當關(guān)注，但在一定程度這是一種逆周期現(xiàn)象，且近期缺口已有所收窄。2016年下半年以來，經(jīng)濟增速有所回升，貨幣政策轉(zhuǎn)向中性，經(jīng)濟總體杠桿增長放緩。特別是自2016年第三季度起，公司部門杠桿率已經(jīng)出現(xiàn)下降。實際上，總體寬松的國際貨幣環(huán)境也是中國債務(wù)上升的重要原因之一。得益于中國靈活的宏觀經(jīng)濟政策和結(jié)構(gòu)調(diào)整，“信貸缺口”不斷上升的風(fēng)險才得以緩解。
對中國公司部門債務(wù)在一段時間內(nèi)的迅速上升需要正確的理解。近來中國對公司部門債務(wù)的性質(zhì)有一些討論。一些觀點認為部分公司部門債務(wù)實際上是地方政府建立的市場主體發(fā)行的債務(wù)，主要用于地方政府履行在推進城市化和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的職責(zé)。在中國，地方政府承擔(dān)了很多職責(zé)，但其通過稅收或發(fā)債來動員資金的能力非常有限。在這種情況下，部分公司債務(wù)實際上是地方政府債務(wù)。因此，我們應(yīng)將公司部門債務(wù)下調(diào)，同時相應(yīng)將地方政府部門的杠桿率上調(diào)。當前官方的公共債務(wù)占GDP之比仍然很低，僅為40%。如果加上或有的隱性地方政府債務(wù)，總體的公共債務(wù)占GDP之比可能會上升，但公司部門債務(wù)也就會相應(yīng)下降。實際上最重要的還是中國的總杠桿率，它包括政府債務(wù)、公司債務(wù)和家庭債務(wù)，目前上述總債務(wù)為GDP的260%。這仍然低于大多數(shù)發(fā)達國家，與很多新興市場經(jīng)濟體持平。
關(guān)于政府對國企債務(wù)存在隱性擔(dān)保的印象并沒有法律基礎(chǔ)。實際上近幾十年來有一些著名的案例表明政府不會提供這種擔(dān)保。比如大約20年前的“廣國投”事件，當時政府允許這個國企破產(chǎn)，不為它的債務(wù)兜底，這讓很多國際投資者至今印象深刻。這一個重要的先例表明，實際上任何感覺上的政府隱性擔(dān)保如果沒有法律基礎(chǔ)是靠不住的。
我們贊賞基金組織始終支持靈活的匯率機制，并同時向我們提示風(fēng)險管理的重要性。中國始終堅持推進匯率市場化改革，提高人民幣匯率靈活性，以促進中國經(jīng)濟內(nèi)外部平衡，防范金融風(fēng)險。同時，近兩年中國面臨的資本流出壓力與國際經(jīng)濟金融形勢變化，尤其是主要經(jīng)濟體貨幣政策調(diào)整有關(guān)，中國相應(yīng)采取了一些市場化的逆周期宏觀審慎政策，主要目的是緩解潛在的金融風(fēng)險，維護金融穩(wěn)定。
監(jiān)管框架
中國當局充分認識到，在日益復(fù)雜和高度關(guān)聯(lián)的金融體系中，彌補監(jiān)管缺口十分必要。2017年7月的全國金融工作會議在加強金融監(jiān)管方面做出了一系列決定，包括成立金融穩(wěn)定與發(fā)展委員會，加強中央銀行的宏觀審慎管理和防范系統(tǒng)性風(fēng)險職能，強化監(jiān)管當局問責(zé)，開展綜合的功能監(jiān)管和行為監(jiān)管等?！吨袊鹑隗w系穩(wěn)定評估報告》所提出的政策建議與這些決定和后續(xù)措施大體一致。
宏觀審慎評估框架在監(jiān)測和防范系統(tǒng)性風(fēng)險方面運行良好。作為中央銀行，中國人民銀行建立了宏觀審慎評估框架，其以規(guī)則為基礎(chǔ)，對銀行的關(guān)鍵性宏觀審慎指標開展評估。評估過程對央行和銀行雙向透明，評估結(jié)果告知銀行。人民銀行貸款工具使用資格的有關(guān)政策為鼓勵銀行審慎經(jīng)營提供了必要的激勵措施，同時，準備金利率政策實踐中從未使用過。
對資管產(chǎn)品的統(tǒng)一監(jiān)管正取得進展。我們同意，對于相似的產(chǎn)品，應(yīng)根據(jù)其功能（而非機構(gòu)）進行同等的監(jiān)管。蓬勃發(fā)展的資管產(chǎn)品對傳統(tǒng)的融資模式形成了補充，支撐了經(jīng)濟增長，但在快速擴張中風(fēng)險也有所累積。人民銀行和相關(guān)監(jiān)管當局正在制定資管產(chǎn)品的監(jiān)管政策，旨在消除不同監(jiān)管當局在類似產(chǎn)品上的監(jiān)管差異。具體來說，資管產(chǎn)品將適用統(tǒng)一的監(jiān)管標準準則，以盡量減少監(jiān)管套利。資管產(chǎn)品將被定義為表外產(chǎn)品，并將明確提出投資者適當性要求并杜絕隱性擔(dān)保。更重要的是，將在“穿透式監(jiān)管”原則的基礎(chǔ)上，強化有針對性的宏觀審慎管理和功能監(jiān)管，在監(jiān)管和數(shù)據(jù)統(tǒng)計上加強協(xié)調(diào)。
不良貸款率的統(tǒng)計數(shù)據(jù)大體上能恰當反映出資產(chǎn)的質(zhì)量。一些人擔(dān)心不良貸款率是否被低估，從而掩蓋了一些風(fēng)險。中方已與基金組織工作人員一起共同研究了可能的低估問題。目前中國貸款風(fēng)險分類制度總體符合國際審慎監(jiān)管標準和國際會計準則的精神。此外，監(jiān)管部門一直高度關(guān)注銀行風(fēng)險分類準確性問題，不斷加強不良貸款監(jiān)測，加大現(xiàn)場檢查和處罰力度，對投資科目和表外風(fēng)險提出了更為嚴格的監(jiān)管要求，遏制了可能模糊不良貸款情況的非法風(fēng)險轉(zhuǎn)移行為。過去五年中銀行也加強了對不良貸款的撥備與核銷。存款保險制度于2015年建立，采用了與國際上存款保險和金融機構(gòu)處置一致的核心原則，為市場化處置提供了堅實基礎(chǔ)。此外，有一點是很清楚的，中國整個公司部門利潤率今年與去年相比有了很大回升，而多數(shù)地方政府借款也有長期的有現(xiàn)金收益的資產(chǎn)相對應(yīng)。不良貸款率被低估的余地不大，且還在不斷縮小。
金融市場基礎(chǔ)設(shè)施的監(jiān)管應(yīng)考慮具體國情。中國正在全面落實國際公認的金融市場基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管原則與做法，同時也正在探索自身國情下更為可行、操作性更強的最佳做法。例如，中國證券登記結(jié)算有限責(zé)任公司（中國結(jié)算）已經(jīng)建立了充分的風(fēng)險和流動性管理框架，以保證在證券交付一天后完成支付。該框架包括：用債務(wù)人所持證券直接補償未結(jié)算款項的應(yīng)急計劃、100%的保證金要求以及全面的風(fēng)控管理規(guī)定。目前這些做法在中國運行良好，且基本與金融市場基礎(chǔ)設(shè)施原則一致。在流動性短缺的極端情景下，中國結(jié)算可以通過抵押品管理獲得流動性。中央銀行將相機提供流動性支持以避免極端情況下清算行遭受流動性沖擊，同時也會對潛在的風(fēng)險（包括直接將央行結(jié)算和流動性便利用于證券交易所產(chǎn)生的道德風(fēng)險）保持謹慎。
最后，我很高興地向執(zhí)董會通報，中國當局已同意對外發(fā)布《中國金融體系穩(wěn)定評估報告》和標準和準則的詳細評估報告。
作者金中夏系CF40特邀成員，IMF中國執(zhí)行董事。
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