一 全球貿(mào)易體制的層次與職能
全球國際貿(mào)易規(guī)則體系可分為三個(gè)層次：第一層是以WTO為代表的全球貿(mào)易體制；第二層是區(qū)域貿(mào)易協(xié)定，包括歐盟、東盟，已經(jīng)“流產(chǎn)”的TPP和正在談判的RCEP等；第三層則是雙邊貿(mào)易協(xié)定，包括雙邊自由貿(mào)易協(xié)定等。
中國支持以WTO為代表的全球貿(mào)易體系，我們認(rèn)為全球貿(mào)易體系之所以應(yīng)該在全球得到實(shí)施，是因?yàn)槠浔容^公平且相對(duì)可持續(xù)。所以中國花了15年時(shí)間進(jìn)行入世談判，我本人則花了10年參加這個(gè)談判，最終使中國在2001年成功加入了WTO。這說明中國對(duì)全球貿(mào)易體系態(tài)度認(rèn)真，且愿意遵守全球體制下的規(guī)則。
全球貿(mào)易體制，包括WTO等機(jī)構(gòu)，主要想解決三個(gè)問題，或者說主要有三個(gè)職能：第一，制定國際貿(mào)易規(guī)則；第二，解決國際貿(mào)易的摩擦和糾紛；第三，通過談判不斷開放貿(mào)易和投資市場(chǎng)?？偨Y(jié)起來就是制定規(guī)則、解決摩擦、開放市場(chǎng)。最理想的是所有成員都能夠在WTO框架之下就這三件事情進(jìn)行談判，這樣的談判對(duì)于全世界的大國和小國都相對(duì)公平。
但遺憾的是，自從十幾年前多哈回合談判啟動(dòng)以來，以WTO為代表的全球貿(mào)易體制逐漸弱化，而且有被邊緣化的危險(xiǎn)。
與此同時(shí)，國際貿(mào)易規(guī)則體系的第二個(gè)層次——區(qū)域貿(mào)易協(xié)議安排則相對(duì)活躍。過去10年間，陸續(xù)出現(xiàn)了上百個(gè)區(qū)域貿(mào)易安排，似乎其已成國際貿(mào)易體制的主流，而在過去，區(qū)域貿(mào)易安排只是被作為全球貿(mào)易體制的補(bǔ)充。
二 TPP過去不是挑戰(zhàn)，現(xiàn)在也非機(jī)遇
過去一年來，區(qū)域貿(mào)易安排也遭受了兩個(gè)重大挫折。一是英國脫離了歐盟，致使英國再不是歐洲區(qū)域貿(mào)易安排的一個(gè)組成部分。第二個(gè)是特朗普總統(tǒng)宣布退出TPP談判。
由于今天主要討論中美貿(mào)易關(guān)系，所以我想重點(diǎn)談一下TPP。在特朗普總統(tǒng)宣布退出TPP的決定以后，來自不同方面的聲音都認(rèn)為這對(duì)中國來說是一個(gè)機(jī)遇，但我并不這么認(rèn)為，正如我過去從來不認(rèn)為TPP對(duì)中國是威脅或者挑戰(zhàn)一樣。TPP剛開始談判的時(shí)候，很多中國人都認(rèn)為TPP是針對(duì)中國的，當(dāng)時(shí)我也曾疑惑，在請(qǐng)教美國TPP首席談判代表時(shí)，她明確告訴我TPP不是針對(duì)中國的，主要是想在WTO無所作為的情況下，制定出更高質(zhì)量的國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易和投資規(guī)則。所以當(dāng)時(shí)我勸告我們的同事不要把矛頭指向TPP，而應(yīng)該對(duì)TPP持一種更開放的態(tài)度。后來，中國政府正式表態(tài)對(duì)TPP持開放態(tài)度?？上У氖荰PP雖然談成了，但是美國國會(huì)并沒有通過，特朗普總統(tǒng)更宣布要退出。
那么美國退出TPP對(duì)中國來說是不是一個(gè)機(jī)遇呢？很多人認(rèn)為中國會(huì)乘虛而入來填補(bǔ)美國退出TPP后空出來的位置，甚至提出來中國會(huì)不會(huì)領(lǐng)頭搞新的TPP。但其實(shí)中國并無此意，中國從來不想填補(bǔ)哪一個(gè)國家在國際上留下的真空，也不想填補(bǔ)美國在TPP問題上的真空。TPP已經(jīng)成為歷史，即使日本這些國家還希望重新把TPP搞成一個(gè)11個(gè)國家的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定，但沒有多大意義。因?yàn)榫拖褚粭l船一樣，船長(zhǎng)都已經(jīng)離開了，這條船會(huì)漂向哪個(gè)地方的不確定性就很大了。所以我認(rèn)為日本想挽救TPP的努力不會(huì)成功，因?yàn)槿毡緵]有像美國這樣龐大的市場(chǎng)，甚至沒有像中國這樣龐大的市場(chǎng)，可以使TPP成功，或者使TPP具有吸引力。
總之，TPP對(duì)中國而言，過去不是一個(gè)挑戰(zhàn)，現(xiàn)在也不是一個(gè)機(jī)遇。而且我認(rèn)為，由于這些年來區(qū)域貿(mào)易安排太熱，現(xiàn)在TPP停下來反倒是一件好事，因?yàn)榭梢允箙^(qū)域貿(mào)易安排過高的熱情冷卻下來，讓大家把更多的精力和更多的時(shí)間聚焦到WTO的談判上來，關(guān)注WTO的全球規(guī)則體系治理和多哈回合談判的整個(gè)進(jìn)程。所以TPP的“流產(chǎn)”，對(duì)于全球貿(mào)易體系可能是好事。
當(dāng)然，區(qū)域貿(mào)易安排不是一件壞事，但是如果安排了太多的區(qū)域貿(mào)易制度，甚至架空了全球貿(mào)易體制，這種區(qū)域貿(mào)易安排對(duì)全球規(guī)則體系就是一種傷害。如果有一個(gè)商人，面對(duì)著全球幾十個(gè)、幾百個(gè)的區(qū)域貿(mào)易安排，他們需要請(qǐng)多少專家來了解不同區(qū)域貿(mào)易安排的規(guī)則？這在很大程度上增加了貿(mào)易和投資成本，所以區(qū)域貿(mào)易安排并不是最好的選擇，只是在全球貿(mào)易體系無所作為的情況下的次優(yōu)選擇。而特朗普總統(tǒng)退出TPP的決定，相當(dāng)于給這個(gè)次優(yōu)選擇潑了一瓢冷水，讓大家冷靜一下，我希望大家會(huì)把更多的注意力集中到全球貿(mào)易體系當(dāng)中去。
三 只搞雙邊貿(mào)易安排會(huì)形成一場(chǎng)災(zāi)難
但是從現(xiàn)在的情況看來，美國退出TPP后，國際上的注意力也并沒有集中到全球貿(mào)易體系當(dāng)中去。主要因?yàn)樾律先蔚奶乩势湛偨y(tǒng)，既對(duì)于像TPP這樣區(qū)域貿(mào)易安排不感興趣，也對(duì)于WTO這樣的全球貿(mào)易體系沒有太大興趣，他甚至在競(jìng)選總統(tǒng)時(shí)說過，在全球貿(mào)易體系無所作為的情況下，美國會(huì)退出WTO。然而，雙邊貿(mào)易協(xié)定則是特朗普在處理和其他國家經(jīng)貿(mào)關(guān)系時(shí)，包括處理中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系的重點(diǎn)。所以中方的談判代表們未來可能要花更多的精力來處理中美貿(mào)易關(guān)系當(dāng)中的一些非常棘手的雙邊問題。當(dāng)然，全球貿(mào)易規(guī)則安排形成中最原始的層面就是雙邊貿(mào)易安排，但是如果搞了多年后大家都倒退只搞雙邊貿(mào)易安排，那肯定是一個(gè)悲劇。因?yàn)檫@是全球貿(mào)易體系的一種倒退，也是不會(huì)成功的。如果全球貿(mào)易規(guī)則體系都變成無數(shù)個(gè)雙邊貿(mào)易協(xié)定的總和，沒有了全球體制與區(qū)域安排，對(duì)全球貿(mào)易的發(fā)展會(huì)造成一場(chǎng)災(zāi)難。
之所以說只搞雙邊貿(mào)易安排會(huì)形成一場(chǎng)災(zāi)難，主要原因包括以下幾點(diǎn)。
第一，這違背了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律。過去幾十年，全球化已經(jīng)形成一個(gè)全球的產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈的大網(wǎng)絡(luò)體系，任何一個(gè)具有科技含量的產(chǎn)品都不是一個(gè)國家生產(chǎn)的，都是在全世界各個(gè)地方生產(chǎn)的。比如波音飛機(jī)總共有100萬個(gè)零部件，在全世界由七八十個(gè)國家成千上萬的供應(yīng)商為其提供零部件和原材料，所以不可能只由中國和美國兩個(gè)國家談波音飛機(jī)的問題。兩個(gè)國家來談復(fù)雜的全球供應(yīng)鏈問題，是不可能成功的，也不太現(xiàn)實(shí)。特朗普總統(tǒng)希望制造業(yè)都重返美國，這個(gè)愿望當(dāng)然很好，但是可以設(shè)想，來自幾十個(gè)國家的上千個(gè)供應(yīng)商都轉(zhuǎn)移到美國，這個(gè)可能性有多大。即便是將這些供應(yīng)商全部都轉(zhuǎn)移到美國，波音飛機(jī)的競(jìng)爭(zhēng)能力和空中客車系列飛機(jī)相比，會(huì)大大減小，其在成本和價(jià)格上都會(huì)很快輸給空客飛機(jī)。特朗普作為一個(gè)商人出身的總統(tǒng)，不可能算不清楚這個(gè)賬，所以他不可能違背全球產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈的規(guī)律，把所有國際貿(mào)易的問題都放在雙邊層面解決，這些問題必須在多邊層面解決——現(xiàn)在已經(jīng)形成了全球幾十個(gè)、甚至上百個(gè)國家參與的供應(yīng)鏈和產(chǎn)業(yè)鏈體系。
第二，這對(duì)美國的貿(mào)易地位和影響力都會(huì)造成傷害。如果雙邊貿(mào)易協(xié)定最終變成由一個(gè)國家單方面決定對(duì)另一個(gè)國家收多少關(guān)稅的話，那么WTO從GATT開始談的那么多關(guān)于關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘的談判是不是都付諸東流了呢？當(dāng)一個(gè)國家，特別是當(dāng)美國這樣的法治國家，對(duì)當(dāng)時(shí)自己曾經(jīng)主導(dǎo)同意過的規(guī)則體系采取無視的態(tài)度，那么對(duì)美國的可信任度無疑是一種傷害。所以我認(rèn)為特朗普政府不可能只走雙邊的道路，而把多邊規(guī)則體系全部放在另一邊，因?yàn)檫@對(duì)美國的形象，對(duì)美國全球貿(mào)易權(quán)威，都是一種極大的傷害。
第三，這可能會(huì)導(dǎo)致許多貿(mào)易爭(zhēng)端。如果中國和美國貿(mào)易關(guān)系完全從雙邊上來解決，就不可避免地會(huì)產(chǎn)生很多貿(mào)易爭(zhēng)端。因?yàn)闆]有了WTO和區(qū)域貿(mào)易的緩沖，沒有了其他國家在中美貿(mào)易與投資間的緩沖，中美只能硬碰硬，這樣中國和美國打貿(mào)易戰(zhàn)的概率就大了很多。而如果中美打貿(mào)易戰(zhàn)，正如習(xí)近平主席講的，是兩敗俱傷的事。中國人常說，如果為了完成一個(gè)目標(biāo)，殺敵一千自損八百并不是一個(gè)好買賣。我想特朗普總統(tǒng)也不會(huì)接受這種買賣。
總而言之，雖然全球貿(mào)易體制現(xiàn)在處于不景氣的狀態(tài)，區(qū)域自由貿(mào)易安排也由于TPP的失敗和RECP談判中碰到的很多困難遇到了很多挑戰(zhàn)，盡管如此，我們還是相信中美兩國之間的貿(mào)易不能只放在雙邊層面上來解決，還是要依靠全球貿(mào)易體制和區(qū)域貿(mào)易安排的力量。全球貿(mào)易體制的三個(gè)層面，即全球、區(qū)域和雙邊，其實(shí)是相互關(guān)聯(lián)、相互補(bǔ)充的，離開任何一個(gè)層面進(jìn)行純雙邊的自由貿(mào)易安排都是不現(xiàn)實(shí)且弊大于利的。
所以，中國和美國都應(yīng)該考慮怎么利用全球、區(qū)域、雙邊這三個(gè)層次的貿(mào)易安排來更好地解決雙邊問題，這才是面對(duì)現(xiàn)實(shí)負(fù)責(zé)任的解決辦法。我相信美國長(zhǎng)期參加貿(mào)易和投資談判的官員會(huì)了解這件事情。我本人和美國的貿(mào)易談判代表打了十幾年交道，與他們都是非常好的朋友，我認(rèn)為他們非常理智，也非常專業(yè)。在全球化時(shí)代，如果既不充分利用全球貿(mào)易體制，也不充分利用區(qū)域安排，只靠雙邊談判是不能解決問題的。
四 當(dāng)前全球貿(mào)易亟待解決的問題
針對(duì)當(dāng)前的全球貿(mào)易情況，我認(rèn)為主要需解決以下三個(gè)問題：第一是規(guī)則制定；第二是貿(mào)易摩擦；第三是市場(chǎng)開放。
在前兩個(gè)問題上，中國和美國主要還是要依靠全球體制和區(qū)域安排，因?yàn)椴豢赡苡芍忻纼蓢贫ㄒ惶滓?guī)則，讓全世界來執(zhí)行。假設(shè)中美兩國產(chǎn)生了貿(mào)易摩擦，如果在雙邊的層面來解決，那么爆發(fā)貿(mào)易戰(zhàn)的可能性比放在WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制下要大得多，因?yàn)閃TO的全球貿(mào)易體系中相對(duì)有一定的緩沖區(qū)域，這對(duì)于解決貿(mào)易爭(zhēng)端問題有一定的幫助，甚至放在區(qū)域貿(mào)易安排的層面來解決爭(zhēng)端，也比雙邊要好。所以在制定規(guī)則問題和解決貿(mào)易摩擦問題上，中美應(yīng)該更多利用全球體制和區(qū)域貿(mào)易安排。
但是在市場(chǎng)開放的問題上，中國和美國確實(shí)可以更多地利用雙邊機(jī)制，這次習(xí)主席和特朗普總統(tǒng)成功會(huì)談后，重新把四個(gè)方面的對(duì)話機(jī)制建立起來是一件非常好的事。建立起這個(gè)機(jī)制后可以很透徹地談一些關(guān)于市場(chǎng)準(zhǔn)入的問題。市場(chǎng)準(zhǔn)入比較強(qiáng)調(diào)細(xì)節(jié)，強(qiáng)調(diào)解決具體問題，雙邊渠道、雙邊磋商機(jī)制在這個(gè)過程能發(fā)揮一定的作用，所以雙邊機(jī)制在整個(gè)全球貿(mào)易規(guī)則體系中還是有其重要性，中國和美國也可以充分利用這樣的雙邊體制。
我相信在目前這樣一個(gè)經(jīng)過多年談判形成的全球貿(mào)易規(guī)則體制下，中國和美國的貿(mào)易和投資關(guān)系會(huì)取得一定的進(jìn)展。我對(duì)中美貿(mào)易關(guān)系一直比較樂觀，因?yàn)檫^去我們和美國談判，常常出現(xiàn)柳暗花明又一村的境況。所以，我覺得現(xiàn)在中國和美國的貿(mào)易關(guān)系并不是最困難的時(shí)候，比起當(dāng)年也有了更多的解決渠道和辦法。最重要的是現(xiàn)在中國比過去更強(qiáng)大了，所以中國在和美國談判時(shí)有了更多的回旋余地。過去我們和美國談銀行業(yè)開放的時(shí)候，四大商業(yè)銀行的總資產(chǎn)加起來還比不上美國的花旗銀行，在這種情況下，我們確實(shí)難以和美國人開展談判。但是現(xiàn)在中國四大商業(yè)銀行的資產(chǎn)都處于全球領(lǐng)先水平之列，和美國談判我們有了更多的本錢。
總而言之，如果充分利用全球、區(qū)域和雙邊三個(gè)層次的貿(mào)易安排來妥善解決兩國貿(mào)易關(guān)系，中美兩國的貿(mào)易會(huì)發(fā)展得越來越好。
作者龍永圖系原外經(jīng)貿(mào)部副部長(zhǎng)，本文系作者在中國金融四十人論壇（CF40）與美國彼得森國際經(jīng)濟(jì)研究所（PIIE）共同主辦的第六屆CF40-PIIE中美經(jīng)濟(jì)學(xué)家學(xué)術(shù)交流會(huì)上的演講。
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