雖然特朗普此前強烈指責中國是“貨幣操縱”的總冠軍（路透社，2017），但美國財政部最新發(fā)布的《2017年上半年度國際經(jīng)濟和匯率政策報告》沒有把中國定義為“貨幣操縱國”，而只是把中國同德國、日本、韓國、中國臺灣、瑞士一起繼續(xù)放在了“觀察名單”上（U.S. Department of the Treasury, 2017）。特朗普政府的態(tài)度明顯軟化，一方面是他們終于意識到中國過去兩三年時間正在努力穩(wěn)定人民幣匯率，另一方面也是因為在地緣政治層面美方需要中方的支持與配合。沒有給中國貼上“貨幣操縱”的標簽，使得中美之間的貿(mào)易戰(zhàn)暫時得以避免，但雙邊貿(mào)易失衡仍是中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系的焦點問題。4月初的“習特會”上，推出了一個“百日計劃”， 中美雙方將圍繞貿(mào)易領(lǐng)域的合作展開為期100天的談判，旨在縮小中美之間的貿(mào)易不平衡。未來真正影響中國的是“公平貿(mào)易”，“匯率失調(diào)”（currency misalignments）可能成為美國指責中國實施“不公平”貿(mào)易的主要把柄。
“匯率失調(diào)”可能成為美國攻擊貿(mào)易伙伴“不公平”貿(mào)易行為的“矛”
不同于共和黨傳統(tǒng)上宣揚“自由貿(mào)易”，特朗普政府更強調(diào)“公平貿(mào)易”。特朗普政府認為美國沒有從當下的全球化中得到好處，或者得到的好處遠低于其它國家，并認為這主要是源于貿(mào)易伙伴國“不公平”的貿(mào)易行為。
據(jù)報導(dǎo)，近期特朗普總統(tǒng)正在考慮簽發(fā)一項行政令，要求美國商務(wù)部和美國貿(mào)易代表90日內(nèi)提交有關(guān)貿(mào)易行為導(dǎo)致貿(mào)易赤字的報告，找出對每個國家的每項產(chǎn)品出現(xiàn)貿(mào)易赤字的原因，并尋求更有效征收反傾銷及反補貼稅（Wang, 2017）。
商務(wù)部部長羅斯強調(diào)有關(guān)報告將為政府的貿(mào)易決定提供基礎(chǔ)，他又指美國的關(guān)稅及非關(guān)稅貿(mào)易壁壘在發(fā)達國家中最低，其他討論自由貿(mào)易的國家實際較比美國更加保護主義。美國政府會采取系列措施來應(yīng)對貿(mào)易伙伴的“不公平”貿(mào)易行為，而這些行為不屬于貿(mào)易保護主義。羅斯特別提到了非市場經(jīng)濟國家對國有企業(yè)的補貼和對外商的市場準入限制，并強調(diào)會估算美國貿(mào)易逆差在多大程度上是由其它國家“匯率失調(diào)”造成的（Ross, 2017）。
美國財政部關(guān)于“貨幣操縱”有對美貿(mào)易順差過大、經(jīng)常項目占比過高和持續(xù)單向的外匯干預(yù)三個具體量化的評判標準（U.S. Department of the Treasury, 2016）。前述被美方列入“觀察名單”的六個國家和地區(qū)，沒有一個完全滿足這三個標準，而只是滿足其中的一項或者兩項，中國目前只滿足對美貿(mào)易順差200億美元以上的標準。這應(yīng)該是美國沒有給任何經(jīng)濟體貼上“貨幣操縱”標簽的客觀原因。
相比起“貨幣操縱”，“匯率失調(diào)”涵蓋的范圍更為寬泛，不需要是因為政府刻意干預(yù)外匯市場，任何因素造成的匯率偏離均衡水平都可能被納入。例如，美國商務(wù)部部長指出墨西哥貨幣在特朗普當選后的大幅貶值屬于匯率失調(diào)，盡管這是純粹的市場行為且墨西哥經(jīng)常項目仍處于逆差。羅斯表示，“匯率失調(diào)”實質(zhì)上是提高商品出口競爭力的行為，相當于政府對出口商品的補貼，正在考慮將“匯率失調(diào)”納入商務(wù)部關(guān)于美國貿(mào)易伙伴貿(mào)易濫用（trade abuse）報告。
從國際標準來看中國不存在人民幣“匯率失調(diào)”
作為在匯率問題上最有發(fā)言權(quán)的國際機構(gòu)，國際貨幣基金組織（IMF）長期對各國的經(jīng)常項目和匯率波動進行監(jiān)控，也對“匯率失調(diào)”提出過判定標準。根據(jù)基金組織2007年通過的《對成員國政策雙邊監(jiān)督的決議》的定義，當經(jīng)濟體在沒有顯著產(chǎn)出缺口的情況下經(jīng)常項目卻大幅偏離均衡水平時，該國匯率出現(xiàn)根本性失衡(fundamental misalignment)（IMF, 2007）。
匯率是否失衡的判斷是建立在經(jīng)常項目是否失衡的基礎(chǔ)上，因此與經(jīng)常項目直接相關(guān)的是經(jīng)濟體的實際有效匯率（real effective exchange rate），而不是任何雙邊匯率。實際有效匯率是經(jīng)濟體與其貿(mào)易伙伴的剔除通脹的雙邊匯率的加權(quán)平均，權(quán)重為貿(mào)易量。實際有效匯率反映的是一國產(chǎn)品的貿(mào)易競爭力。采用實際有效匯率是因為兩國間雙邊匯率與雙邊貿(mào)易差額并不能說明一國存在整體性的經(jīng)常項目失衡或存在外部不穩(wěn)定性（IMF, 2007）。換句話說，雙邊匯率（例如人民幣兌美元匯率）對于判斷一國“匯率失調(diào)”沒有指導(dǎo)意義。
中國的經(jīng)常項目順差占GDP比重在2008年國際金融危機以后大幅下降，2016年已經(jīng)降至1.74%，經(jīng)常項目并不存在失衡。根據(jù)2016年國際貨幣基金組織與中國第四條款磋商報告，中國的經(jīng)常項目順差占GDP比重預(yù)計將在2021年下降到0.5%。盡管2012年以前，基金組織一直認為人民幣匯率顯著偏離均衡水平，但2012年起改為認定人民幣匯率只存在“溫和低估”（moderate undervaluation）（IMF, 2012），2015年以后進一步明確表示人民幣匯率不再被低估，并且總體反映了基本面（IMF, 2015）。
雖然美國經(jīng)常指責國際貨幣基金組織在匯率監(jiān)督方面不給力，但歷史上美國財政部對貿(mào)易伙伴匯率政策的評估結(jié)果基本采信基金組織的觀點，美方對于人民幣匯率的評估與基金組織也大體接近。2011年美國參議院通過《2011貨幣匯率監(jiān)督改革法案》從“貨幣操縱”轉(zhuǎn)向強調(diào)“匯率失調(diào)”，并認為美國應(yīng)該對“匯率失衡”國征收反補貼和反傾銷稅（The Congress of U.S., 2012）。隨后的三年間，美國財政部對主要貿(mào)易伙伴的匯率政策報告中多次提到人民幣匯率嚴重偏離均衡水平（U.S. Department of the Treasury, 2014）。但2015年至今，美國財政部報告就再沒有稱人民幣匯率失調(diào)了（U.S. Department of the Treasury, 2015）。
美商務(wù)部或繞過財政部和基金組織制定新的評估標準認定人民幣“匯率失調(diào)”
羅斯可能弱化整體經(jīng)常項目平衡和實際有效匯率均衡的概念，強調(diào)中美雙邊貿(mào)易和雙邊匯率。由于中國是美國商品貿(mào)易逆差的最大來源國，羅斯可能以此為把柄指責雙邊貿(mào)易失衡是由人民幣匯率（尤其是兌美元的雙邊匯率）失調(diào)導(dǎo)致的。實際上，美國財政部每次發(fā)布的《半年度國際經(jīng)濟與匯率政策報告》都會專門點評過人民幣兌美元雙邊名義和實際匯率的變化。如美國財政部在《2012年度國際經(jīng)濟與匯率政策報告》中指出，從2010年6月退出2008年重新引入的盯住美元匯率安排以來，到2012年11月9日，人民幣兌美元匯率累計升值了9.3%；由于同期中國的通脹高于美國，人民幣兌美元2010年6月以來實際升值了12.6%， 2005年7月匯改以來實際升值了40%（U.S. Department of the Treasury, 2012）。報告還關(guān)注到受歐美主權(quán)債務(wù)危機沖擊影響，2012年期間，有個別時期人民幣兌美元有所貶值，尤其是在5月和7月（管濤， 2012）。但報告的最終結(jié)論是，截止11月9日，當年人民幣兌美元匯率總體是升值的。
此外，不同計算方法對實際有效匯率均衡值的估算可能存在一定偏差，因此對匯率失調(diào)與否的判斷也存在操作的空間。由于人民幣兌美元匯率從2015年以來呈貶值走勢，美國商務(wù)部可以有選擇地使用均衡匯率的測算方法，包括質(zhì)疑中國近年來服務(wù)貿(mào)易逆差異常增長可能高估了經(jīng)常項目順差調(diào)整的可信度（Wong, 2017），技術(shù)上制造人民幣匯率失調(diào)的證據(jù)。
如果中國被美方認定存在“匯率失調(diào)”，其可能的后果有二：一是美國有可能啟動反補貼和反傾銷措施，對從中國的進口或者特定產(chǎn)品的進口施加單邊貿(mào)易制裁；二是制約人民幣匯率的市場化調(diào)整，施壓中國阻止人民幣兌美元匯率進一步貶值。
當然，鑒于美國制定“匯率失調(diào)”新標準的做法有可能殃及美國的重要盟友，美方關(guān)于中國不公平貿(mào)易做法的指責也可以量體裁衣，聚焦于中國存在的一系列影響貿(mào)易公平的政策體制問題，包括給予本國企業(yè)尤其是國有資企業(yè)優(yōu)惠或補貼、對外資的歧視性政策、要素價格的非市場化行為、政府行政干預(yù)等。對此，中國應(yīng)事前有所準備。
總而言之，特朗普政府的貿(mào)易政策更強調(diào)“公平貿(mào)易”。 “百日計劃”是“習特會”的一項重要會談成果，世界兩大經(jīng)濟體加強接觸肯定比直接對抗好。但“百日計劃”是問題和結(jié)果導(dǎo)向，旨在增加美國對華出口，減少美國對華貿(mào)易逆差。因為中美雙邊貿(mào)易失衡是由兩國經(jīng)濟的互補性所決定的，短期內(nèi)恐難發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，中美貿(mào)易摩擦可能只是被暫時推遲了。由于出口補貼等不公平貿(mào)易措施難以獲得證據(jù)，因此“匯率失調(diào)”可能成為特朗普政府的重要選項和突破口。技術(shù)上而言，美國商務(wù)部有可能制定與國際慣例相悖的 “匯率失調(diào)”標準，并將其納入衡量中國和其它國家“不公平”貿(mào)易的判斷條件，以“匯率失調(diào)”作為借口要挾中國匯率升值或在其它貿(mào)易政策上做出妥協(xié)。對此，中國需要未雨綢繆、防患未然。
（作者管濤系CF40高級研究員，何曉貝系CF40助理研究員。本文首發(fā)于CF40微信公眾號，轉(zhuǎn)載請注明出處。文章僅代表作者個人觀點，不代表CF40及其所在機構(gòu)立場。）
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