設(shè)立國務(wù)院金穩(wěn)會是當(dāng)前現(xiàn)實(shí)下的最優(yōu)選擇
設(shè)立國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會，直觀地看可能主要是基于如下兩個(gè)方面的因素。
一方面，我國分業(yè)監(jiān)管的模式已經(jīng)越來越不適應(yīng)金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營和交叉業(yè)務(wù)越來越多的現(xiàn)實(shí)。同時(shí)還有很多新的業(yè)務(wù)沒有很好地被監(jiān)管政策覆蓋，最突出的是兩個(gè)部門，一是影子銀行，二是互聯(lián)網(wǎng)金融。影子銀行產(chǎn)生的動(dòng)機(jī)就是為了規(guī)避正規(guī)部門的監(jiān)管，而互聯(lián)網(wǎng)金融的監(jiān)管政策尚在設(shè)計(jì)、制定之中。
“一行三會”各自為政，只關(guān)注自身管轄范圍內(nèi)的金融機(jī)構(gòu)，缺乏有效的政策協(xié)調(diào)。雖然成立了“一行三會”的部際聯(lián)席會議，但協(xié)調(diào)的效果并不理想。另外“一行三會”之間還有政策文件的會簽制度，協(xié)調(diào)功能也不是很強(qiáng)，有時(shí)候反而演變成部門之間的扯皮。
最近幾年出現(xiàn)的一些風(fēng)險(xiǎn)因素都跟監(jiān)管政策缺乏有效協(xié)調(diào)有關(guān)。比如前幾年股票市場的投資者在信托與銀行等市場大幅度地加杠桿，但證監(jiān)會一開始并不知情。商業(yè)銀行利用證券、保險(xiǎn)和基金公司的通道從事理財(cái)業(yè)務(wù)，其實(shí)也是變相地行混業(yè)經(jīng)營的事實(shí)，但這些通道超出了銀監(jiān)會的監(jiān)管責(zé)任范圍。還有很多保險(xiǎn)公司利用在保險(xiǎn)市場籌的資試圖到股票市場，但監(jiān)管部門卻并不清楚保險(xiǎn)的資金的來歷。
但另一方面，“一行三會”分業(yè)監(jiān)管的格局在短期內(nèi)不容易改變。每個(gè)機(jī)構(gòu)的工作都是有一部正式的法律作為依據(jù)的，法律不改的話，即便把現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)打散重組，不見得能夠真正地改善監(jiān)管效果。
去年一年各界一直在熱議的新的監(jiān)管框架的思路，當(dāng)時(shí)也提出了許多方案，比如有的官員推崇“超級央行制”，貨幣政策、金融穩(wěn)定、行為監(jiān)管都在央行的統(tǒng)領(lǐng)之下，也有人支持所謂的審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管相對獨(dú)立的“雙峰模式”，當(dāng)然也有人建議在“一行三會”的基礎(chǔ)上加強(qiáng)各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)。這些模式各有利弊，不過個(gè)人覺得在目前的各種約束條件下，設(shè)立國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會可能是一個(gè)比較好的選擇。
不過金穩(wěn)委的意義并不限于監(jiān)管政策協(xié)調(diào)，我猜測其核心功能是協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌。從大的方面來說，設(shè)立金穩(wěn)委的目標(biāo)就是要防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，支持金融穩(wěn)定。具體而言，可能有兩個(gè)方面的政策目標(biāo)：
第一是監(jiān)管協(xié)調(diào)。這不僅僅是指在“一行三會”之間協(xié)調(diào)監(jiān)管政策，要盡量實(shí)現(xiàn)監(jiān)管政策對金融交易的全覆蓋。
第二是政策統(tǒng)籌。金穩(wěn)委需要站在更高的層面，統(tǒng)籌金融業(yè)監(jiān)管、發(fā)展和改革的責(zé)任，甚至要協(xié)調(diào)監(jiān)管、貨幣與財(cái)政政策之間的關(guān)系。
但金穩(wěn)委能不能真正實(shí)現(xiàn)所有這些目標(biāo)，改變過去監(jiān)管政策缺乏協(xié)調(diào)的現(xiàn)象，需要看誰來做這件事情以及這樣做這件事情，現(xiàn)在下結(jié)論恐怕還為時(shí)過早。
金融監(jiān)管要從機(jī)構(gòu)監(jiān)管轉(zhuǎn)向功能監(jiān)管
但建立金穩(wěn)委只是金融監(jiān)管改革的一步。這句話有兩層含義，第一，金穩(wěn)委是一個(gè)長期解決方案還是一個(gè)短期權(quán)宜之計(jì)？現(xiàn)在還不好說。我認(rèn)為到目前為止還不應(yīng)該完全排除未來實(shí)施超級央行模式或者實(shí)施雙峰模式的可能性，只是現(xiàn)在條件尚未成熟而已。但即便未來走向了新的監(jiān)管模式，是不是就一定不需要更高層次的“金穩(wěn)委”，現(xiàn)在也不好說，美國、日本和韓國都有一個(gè)政府協(xié)調(diào)監(jiān)管部門的委員會。當(dāng)然，金穩(wěn)委的形式和職責(zé)也許會動(dòng)態(tài)變化，今天的格局肯定不會是永久性的。
第二，監(jiān)管部門本身還需要做更多的改革。比如，近幾年影子銀行、互聯(lián)網(wǎng)金融的發(fā)展表明過去單純的機(jī)構(gòu)監(jiān)管的做法可能不再有效，需要從機(jī)構(gòu)監(jiān)管轉(zhuǎn)向功能監(jiān)管與審慎監(jiān)管相結(jié)合。
現(xiàn)在的金融產(chǎn)品與過程變得越來越復(fù)雜，所以還需要實(shí)行穿透式管理，搞清楚資金從哪里來、最后去了哪兒。影子銀行也好，互聯(lián)網(wǎng)金融也好，不但一直沒有被金融監(jiān)管全覆蓋，而且它們的產(chǎn)品的不透明度很低，風(fēng)險(xiǎn)很容易被掩蓋，美國的次債就是前車之鑒，一開始不合格的貸款人借的按揭貸款，經(jīng)過幾輪的包裝與證券化，有的居然變成了AAA級資產(chǎn)。最后釀成了一場全球性的大危機(jī)。
所以，要防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，比較重要的是三條：第一，功能監(jiān)管，不遺漏監(jiān)管空白地帶；第二，穿透式管理，搞清楚風(fēng)險(xiǎn)是什么、在哪里；第三，宏觀審慎監(jiān)管，微觀審慎并不能保證宏觀穩(wěn)定。
金融監(jiān)管要力圖在創(chuàng)新與風(fēng)險(xiǎn)之間取得平衡
影子銀行本身并不是一個(gè)完全負(fù)面的東西。為什么會有影子銀行？最直接的動(dòng)機(jī)就是規(guī)避正規(guī)部門的監(jiān)管。比如，銀行做影子銀行，就是為了規(guī)避流動(dòng)性、資本金、利率以及其它業(yè)務(wù)方面的監(jiān)管。這其中有些監(jiān)管是必要的，有些是政策扭曲，比如變相的利率管制，限制了金融機(jī)構(gòu)做風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)的能力。所以我曾經(jīng)說影子銀行與互聯(lián)網(wǎng)金融其實(shí)是一種變相的利率市場化過程。為了規(guī)模利率管制，銀行不直接發(fā)放貸款，二是發(fā)放委托貸款。這就是政策導(dǎo)致的。更重要的是，影子銀行和互聯(lián)網(wǎng)金融是實(shí)實(shí)在在地為實(shí)體經(jīng)濟(jì)提供了金融服務(wù)的。
因此，我們要全面地看待金融創(chuàng)新，金融創(chuàng)新既滿足了傳統(tǒng)金融部門無法滿足的一些對金融服務(wù)的需求，同時(shí)也確實(shí)制造甚至放大了金融風(fēng)險(xiǎn)。我們可以從三個(gè)問題來考察金融創(chuàng)新的問題：第一，為什么會有監(jiān)管套利？如果是金融政策造成的，首先就應(yīng)該推進(jìn)金融的市場化改革，消除金融脫實(shí)向虛的根源；第二，要看這些金融創(chuàng)新是否真正促進(jìn)了實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。委托貸款、個(gè)體網(wǎng)絡(luò)借貸平臺和其它理財(cái)產(chǎn)品，是否真的為企業(yè)或者項(xiàng)目提供了金融服務(wù)？第三，金融創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)能不能看清楚？會不會影響系統(tǒng)穩(wěn)定？
如何在金融穩(wěn)定和金融創(chuàng)新之間取得權(quán)衡，是監(jiān)管部門面對的一個(gè)永恒的難題。美國的次貸危機(jī)影響如此之大，就是因?yàn)橘Y產(chǎn)證券化這樣的金融創(chuàng)新，產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)之后沒有很好地控制住，進(jìn)而爆發(fā)了大的危機(jī)。但是把金融創(chuàng)新全部扼殺，也不合理。尤其是現(xiàn)在我國金融體系對實(shí)體經(jīng)濟(jì)的支持相對比較有限的情況下，還是應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)創(chuàng)新，但同時(shí)要平衡對風(fēng)險(xiǎn)的控制，完全放任自流，任其野蠻生長是不行的。
在國際上，有一些現(xiàn)成的監(jiān)管方法可供我們學(xué)習(xí)借鑒，比如監(jiān)管沙盒計(jì)劃、創(chuàng)新中心，其實(shí)更多是機(jī)構(gòu)和監(jiān)管部門共同合作，允許、鼓勵(lì)創(chuàng)新。對于創(chuàng)新的設(shè)想、思路，監(jiān)管部門可以發(fā)放一個(gè)有限的牌照，在給定的時(shí)間、業(yè)務(wù)范圍內(nèi)讓機(jī)構(gòu)去嘗試。如果試驗(yàn)成功，可以發(fā)一個(gè)完全牌照，如果不成功，表明這個(gè)創(chuàng)新不成功，也就沒必要繼續(xù)往下做了。
我們在過去的一些監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)也是有用的。比如第三方支付領(lǐng)域，支付寶從開始上線到最后拿到牌照，中間隔了相當(dāng)長一段時(shí)間。我相信并不完全是因?yàn)楸O(jiān)管部門不作為，而是對于新生事物，監(jiān)管部門首先在尚不了解的情況下，可能并不知道如何實(shí)施監(jiān)管。但是我猜，監(jiān)管部門可能同時(shí)也是看到第三方支付為實(shí)體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供了實(shí)實(shí)在在的支持，而同時(shí)傳統(tǒng)的支付方式卻無法很好做到。所以其實(shí)是提供一定的發(fā)展空間，然后再去規(guī)范監(jiān)管。
(作者黃益平系CF40學(xué)術(shù)委員會主席、北京大學(xué)國家發(fā)展研究院教授。本文由CF40秘書處對CF40學(xué)術(shù)委員會主席、北京大學(xué)國家發(fā)展研究院教授黃益平的訪談?wù)矶?，首發(fā)于CF40微信公眾號，轉(zhuǎn)載請注明出處。)
未收藏
