特朗普成功當(dāng)選美國總統(tǒng)的關(guān)鍵在于，他順應(yīng)時勢識別出了美國內(nèi)部大約一半人口特別關(guān)注但卻一直未被認(rèn)真觸及的問題：如全球化帶來的不平等、種族、華盛頓—華爾街等問題。然而，特朗普在施政過程中將面臨國內(nèi)制度性、官僚體系、既得利益集團(tuán)和民眾的四大掣肘。中美之間在貿(mào)易投資領(lǐng)域不可避免地存在分歧與爭端，又要共同努力把難以規(guī)避的分歧與爭端控制在有限范圍內(nèi)，使其不至于影響中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系的基本穩(wěn)定大局。特朗普當(dāng)政后推行的是基于狹隘國家利益的“公平貿(mào)易”，中美之間全面的貿(mào)易戰(zhàn)打不起來。
關(guān)鍵詞：特朗普總統(tǒng) 特朗普施政 貿(mào)易政策 中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系
2017年以來，人們普遍擔(dān)憂特朗普就任美國總統(tǒng)后會把美國甚至世界帶入一段不確定時期。如今我們已經(jīng)看到，“美國優(yōu)先”的競選口號似乎在特朗普就職后馬上就會變成政策選項，從而極有可能明確標(biāo)志著一個貿(mào)易保護(hù)主義新時代的到來。如果再關(guān)注一下貿(mào)易政策之外的可能舉措，世界看上去很有可能將會因特朗普上臺而發(fā)生根本性變化。
順應(yīng)時勢與時勢造英雄成就了特朗普
特朗普成功當(dāng)選美國總統(tǒng)說明了許多問題，而非常關(guān)鍵的一點是他敏銳地識別出了美國內(nèi)部大約一半人口特別關(guān)注但卻一直未被認(rèn)真觸及的問題，并以自身特有的直言不諱方式，甚至不惜打破在西方世界流行已久的“政治正確性”的禁忌，把如下三個問題挑開了說，從而贏得了半數(shù)美國人的支持。
第一個就是所謂伴隨全球化而來的不平等問題。在美國收入差距不斷擴(kuò)大是個老生常談的問題，但實際上卻沒有得到認(rèn)真對待，因為這會觸及既得利益。特朗普的“智慧”之處在于把不平等和全球化聯(lián)系起來。這樣一來，使得美國的“敵人”就被分類而且具象化了：國內(nèi)有壞人不假，但搶走美國人飯碗或壓低美國人工資的至少一部分是外國壞人，是因為那些外部競爭者通過不公平手段占盡了美國便宜。外國人之所以能夠成功地從美國人身上撈好處，基本原因之一就在于前任美國政府亦即絕大多數(shù)權(quán)勢集團(tuán)成員或“建制派”要么是愚蠢透頂，對美國國家利益或公眾訴求一無所知或一知半解，要么是別有用心，為了謀求自身狹隘利益而不惜犧牲美國整體利益。當(dāng)然出現(xiàn)這種局面也可能不完全是因為自己無能，而是因為“敵人太狡猾了”。在這種情況下，美國就特別需要能力超群、敢作敢為、一心為公的領(lǐng)導(dǎo)人。
第二個是種族問題。在美國種族主義一直是一股政治潛流。這股潛流又長期被美國的政治正確性壓抑在地殼之下。1970年代，美國還只有十幾萬穆斯林，而現(xiàn)在已增長到1000萬左右，西班牙裔人口更是增長到3000多萬，而且大有不可阻擋之勢。進(jìn)入21世紀(jì)以來美國本土種族結(jié)構(gòu)的加速變化，令部分歐洲裔美國人尤其是社會精英人士深感焦慮。然而由于長年背負(fù)著“自由民主人權(quán)”的理念，他們在談?wù)摲N族問題時又都不敢越雷池一步。特朗普的與眾不同之處在此表現(xiàn)得淋漓盡致。他毅然決然地在地殼上鉆了幾個眼，把亨廷頓在《我們是誰》一書中羞羞答答并用學(xué)術(shù)偽裝加以遮掩的擔(dān)心與憂慮，直截了當(dāng)?shù)乇磉_(dá)出來，一下子便把政治正確性的地殼擊得粉碎，使積壓多年的種族主義巖漿噴薄而出。毫無忌憚的特朗普在直面這一問題的同時，亦對與之相關(guān)的移民、外來勞工、犯罪及恐怖主義等問題提出了明確且具有操作性的政策，因而吸引了很多民眾和精英支持，他們當(dāng)中的部分人甚至成為了特朗普的鐵桿擁躉。
第三個是華盛頓—華爾街問題。美國民眾對以政黨輪替方式把持華盛頓政壇的當(dāng)權(quán)派的不滿由來已久。至少在部分美國民眾眼中，華盛頓各聯(lián)邦政府部門已經(jīng)成為一個巨大的既得利益集團(tuán)，身居其中者都在利用國家機(jī)器來謀取私利，并且他們越來越服務(wù)于以華爾街為代表的“商業(yè)—金融”既得利益集團(tuán)。曾經(jīng)擔(dān)任里根政府總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)顧問委員會委員的亨德森離任后出了一本名為《歡樂的經(jīng)濟(jì)學(xué)》的書。這位貼身觀察了政府整整20年的經(jīng)濟(jì)學(xué)家在書中寫道，并絕對肯定所述真實：政府官員根本不關(guān)心我們；他們有巨大的權(quán)力，能夠運用這些權(quán)力對我們的生活造成不可思議的破壞，但只要這些破壞不會讓他們失去工作或進(jìn)監(jiān)獄，他們就不會放在心上。他的第二大發(fā)現(xiàn)是，政府所說的“公眾”，就是企圖對政府進(jìn)行游說的各色玩家。如果說里根當(dāng)年勝在攻擊民主黨所推崇的大政府及官僚主義的話，那么特朗普今天則把矛頭直接指向作為一個整體的體制內(nèi)精英，竭力戳穿他們編織的美好故事，坦陳美國在許多方面業(yè)已失敗的真相。
在此有必要特別指出的一點是，特朗普不屬于草根，而是典型的體制外精英，他的成功當(dāng)選從某種意義上講類似于體制外造反派在心懷不滿公眾的鼎力支持下?lián)尠鄪Z權(quán)成功。說他因為大多數(shù)草根選民的支持才得以當(dāng)選，這個判斷有違事實。投票支持他的人主要不是社會底層而是中上層選民。從種族上看，美國白人男性選民的63%投了特朗普的票；盡管他說了不少帶有歧視性的話，仍然有53%的白人女性選民支持他。
特朗普在施政過程中將面臨國內(nèi)四大掣肘
時勢造就了特朗普，應(yīng)該講特朗普也在相當(dāng)程度上順應(yīng)了時勢。據(jù)此不少人認(rèn)為，特朗普將會并且能夠憑借美國總統(tǒng)職權(quán)來兌現(xiàn)他在競選中許下的一系列諾言，進(jìn)而普遍擔(dān)心特朗普上臺后美國會因政策發(fā)生天翻地覆的變化而命運多舛，世界也會隨之受到波及。這種擔(dān)心自然而然，對特朗普施政動向保持高度警覺也理所應(yīng)當(dāng)。但與此同時，我們也要防止因為受到這種思維慣性的左右而產(chǎn)生誤判。持與上述判斷不同見解的人也是有的，比如前英格蘭銀行行長就此問題提出了一個觀點，即我們所處的世界未來幾年仍將行進(jìn)在既有的軌道，世界不會有什么根本性改變。
眾所周知，在選舉過程中特朗普除了抨擊和詆毀競爭對手之外，還許下許多宏愿。然而在分析研判特朗普政策制定和實施結(jié)果時，我們不能聚焦于他想做什么，更重要的是要評估他能做什么以及可能做成什么。有美國政治學(xué)者做過研究，說美國總統(tǒng)候選人在選舉過程中做出的承諾，在成為總統(tǒng)后其兌現(xiàn)率通常只有70%。如果以此為參照系，本文的基本判斷是，特朗普任內(nèi)能夠兌現(xiàn)選舉過程中所作承諾的50%就算很不錯了。做出如此判斷的主要依據(jù)是，特朗普在未來四年，如果他能完成首個任期的話，將面臨國內(nèi)四大制約或掣肘。
首先是制度或體制性制約。特朗普是以一個體制外精英身份入主白宮的。鑒于他長期游離于體制之外且主要在商界打拼，因而其體制內(nèi)經(jīng)驗及人脈關(guān)系明顯欠缺，尤其是對體制內(nèi)形形色色的約束條件知之不多。勝選后他有兩個多月的準(zhǔn)備時間可用于熟悉與了解。不難想見他會發(fā)現(xiàn)，在“想做”和“能做”之間，隔著密密麻麻的制度性藩籬、沼澤甚至雷區(qū)。坐到白宮橢圓形辦公桌前時，他還會遭遇一系列意想不到的約束條件。美國總統(tǒng)的權(quán)力是被美國憲法嚴(yán)格限定了的。白宮的主人變了，但美國憲法架構(gòu)并不會隨之改變，尤其是國會和整個美國司法體系對總統(tǒng)行政權(quán)力的制約力依然如故。在美國，只要有法律依據(jù)，任何聯(lián)邦法院的法官都有權(quán)終止總統(tǒng)行政命令。
其次是官僚體系制約。特朗普推行的各項政策能否落實，取決于整個官僚系統(tǒng)的效率和絕大多數(shù)政府官員是否配合。在現(xiàn)實世界里，事情遠(yuǎn)非行政首長說怎樣最后就能怎樣。在《強(qiáng)社會與弱國家》一書中，美國政治社會學(xué)家米格代爾談到了他的研究發(fā)現(xiàn)給自己帶來的思想沖擊：那些在華盛頓計劃好的事情竟然沒有一件在貧困或遙遠(yuǎn)的城市發(fā)生。為什么會這樣？按照米格代爾的解釋，那主要是因為國家深深地嵌入了社會環(huán)境。不同的政府官員都是在特定社會環(huán)境中生活和工作的，他們面對不同的誘惑和壓力，他們支配不同人的同時也受其他人的支配。正是官員所處的環(huán)境塑造了將要發(fā)生的事。社會環(huán)境是在發(fā)生變化，然而對以往工作環(huán)境已經(jīng)習(xí)以為常并且在認(rèn)知上與新政府理念迥異的官員們，又憑什么要特別遵從特朗普政府的指令呢？如果特朗普的所作所為威脅到各級官員的既得利益，那么華盛頓的政策將隨時隨地受到不同程度的抵制或扭曲，便是一個順理成章的結(jié)果。
第三類制約來自于各類既得利益集團(tuán)。在絕大多數(shù)情況下，法律、法規(guī)和政策都帶有“非中性”色彩，也就是說同樣的制度或政策，對不同的人而言其“利益含義”各不相同。廢止原有制度和政策，或改弦更張另起爐灶，意味著利益的再分配。動一部分人的奶酪，盡管會得到因之受益者的歡呼，但不可避免地會遭遇受損者的頑強(qiáng)抵抗。利益碰撞的主戰(zhàn)場之一將會是國會眾參兩院。反對特朗普的議員不光來自民主黨，還來自共和黨內(nèi)部，有人甚至公開說特朗普根本就不屬于共和黨。正如我們在《美國行為的根源》一書中所述說的，在美國，政策或法律法規(guī)的出臺及改變，無非是那些利益攸關(guān)集團(tuán)之間激烈討價還價后所達(dá)到的一個均衡解。這一結(jié)論在特朗普成為美國總統(tǒng)后將會有所改變？可能性微乎其微。
最后是民眾制約。盡管靠“贏者通吃”的選舉人制度當(dāng)選是合法的，但特朗普的得票畢竟比其競爭者希拉里少了290萬票，由此顯示出其執(zhí)政合法性根基不牢。支持者占人口少數(shù)，這本身就形成了一種約束。在總統(tǒng)就職典禮后接著發(fā)生的多起大規(guī)模游行，其參與者的目的就是要告訴特朗普不能為所欲為，要讓他看到行為的邊界，要讓他感受到障礙和阻力。耳濡目染如此聲勢浩大的抗議示威活動，觸手所及難以彌合的國家裂痕，特朗普即使有舍得一身剮的勇氣，他也會在采取行動之前權(quán)衡再三的。
根據(jù)憲法和有關(guān)法律，美國總統(tǒng)擁有發(fā)起、修訂、終止對外條約和協(xié)定的權(quán)力，也有權(quán)推動一項法律的制訂但最終要經(jīng)國會投票批準(zhǔn)，并有權(quán)否決國會通過的立法議案。比較而言，美國總統(tǒng)的涉外權(quán)力要大于涉內(nèi)權(quán)力，否定性或“破”的權(quán)力易于肯定性或“立”的權(quán)力。這便是特朗普一上臺便首先拿涉外政策開刀，而且矛頭所向多是否定性舉措的重要原因。用中國人的話說就是“吃柿子撿軟的”，或曰“不破不立”。順便說一句，上臺伊始就廢止前任談就的貿(mào)易協(xié)定或條約，可以說是美國總統(tǒng)的一個行為慣例，小布什和奧巴馬都干過。因此對特朗普要重新談北美自貿(mào)協(xié)定、退出跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（TPP）等，我們不必大驚小怪。根據(jù)以往經(jīng)驗，各種區(qū)域性貿(mào)易投資協(xié)定或條約，最后大都會以改頭換面的方式卷土重來。
基于狹隘國家利益的“公平貿(mào)易”
從一定意義上講，特朗普的貿(mào)易政策集中體現(xiàn)了他的執(zhí)政理念和執(zhí)政風(fēng)格。特朗普的真實意圖，絕非是要完全摒棄國際貿(mào)易，回歸孤立主義。他本人就是商人，與國外往來頻繁，在外國還有不少產(chǎn)業(yè)，因而內(nèi)心十分清楚國際貿(mào)易與投資是利潤的重要來源之一，并且有助于提高貿(mào)易參與者的整體福利。既然如此，那他為什么又顯示出如此強(qiáng)烈的貿(mào)易保護(hù)主義傾向呢？究其原因，則主要在于國際貿(mào)易與投資的好處不是均勻分配的，而這種不均的根源之一，來自于國家間的貿(mào)易投資協(xié)定或條約。這一點不僅適用于發(fā)展中國家，也同樣適用于美國這樣的發(fā)達(dá)國家。他說的下面這句話可謂典型地反映出他的“貿(mào)易觀”：“我想要的只是公平貿(mào)易，我們要公平地對待其他國家，但是他們并沒有公平地對待我們。”
要理解特朗普的貿(mào)易政策，一定要從這里入手。他不是要閉關(guān)鎖國，而是想按照他認(rèn)可的那種方式來實現(xiàn)他心目中的公平貿(mào)易。1980年代以來，國際自由貿(mào)易之路大體可以分成四個階段：一開始是由西方國家高舉自由貿(mào)易大旗，力求以此敲開或擴(kuò)大封閉國家的市場。在“自由貿(mào)易”階段，發(fā)達(dá)國家憑借先進(jìn)技術(shù)、現(xiàn)代化管理和對國際規(guī)則的掌控能力，有信心有能力獲取“得自貿(mào)易的收益”的大頭，同時對欠發(fā)達(dá)國家的一些不規(guī)范行為采取容忍態(tài)度。經(jīng)過一段時間后，欠發(fā)達(dá)國家因參與國際分工而提升了競爭力，并開始對發(fā)達(dá)國家的部分傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生威脅，由此世界便進(jìn)入“公平貿(mào)易”階段。本階段的主要特征是發(fā)達(dá)國家要求欠發(fā)達(dá)國家嚴(yán)格遵守國際貿(mào)易投資規(guī)則。也正是在這一階段中國加入了世界貿(mào)易組織（WTO）。隨著受益于參與國際貿(mào)易投資的主要新興經(jīng)濟(jì)體整體實力積累壯大，特別是它們開始提出改變不合理規(guī)則體系的訴求后，世界進(jìn)入了“基于規(guī)則的貿(mào)易”階段，其基本特征是發(fā)達(dá)國家企圖通過修改或設(shè)立新規(guī)則來保障自身利益并制約新興經(jīng)濟(jì)體的強(qiáng)有力競爭。奧巴馬在談到TPP時所說的那句名言，即“我們要書寫未來的貿(mào)易規(guī)則而非由中國來書寫”，便是所謂“基于規(guī)則的貿(mào)易”的真實含義的生動寫照。
特朗普當(dāng)政后推行的貿(mào)易政策，至少從動機(jī)而非效果上看，似乎正在開啟國際貿(mào)易的新階段。今天特朗普講的公平貿(mào)易，雖然和從前的用詞一樣，然而基礎(chǔ)改變了，準(zhǔn)確說是層次變了。在世紀(jì)之交后人們談?wù)摴劫Q(mào)易時，心中除了關(guān)注本國利益外，還常常牽掛著全球利益，至少是把全球利益經(jīng)常掛在嘴邊。而特朗普所談的公平貿(mào)易，則是以“美國第一”、“美國優(yōu)先”為基礎(chǔ)為前提的，動輒以提高關(guān)稅作為要價籌碼，以宣布他國操縱匯率相逼，以買美國貨雇美國人籠絡(luò)民心，甚至讓墨西哥支付建墻費用以防止墨西哥非法移民進(jìn)入美國。此情此景，一國需要承擔(dān)的國際義務(wù)已不見蹤影，通過自由貿(mào)易造福于全世界的理想或理論基礎(chǔ)已蕩然無存，甚至把促進(jìn)經(jīng)濟(jì)全球化當(dāng)幌子的努力也被棄置一旁。如果一定要給特朗普的“公平貿(mào)易”貼個標(biāo)簽，那該是“基于國家利益的公平貿(mào)易”，或是“低階公平貿(mào)易”。
這也恰恰是2017年年初在達(dá)沃斯習(xí)近平主席講話給世人留下深刻印象的原因所在。以往的世界經(jīng)濟(jì)論壇主要是美歐國家領(lǐng)導(dǎo)人和企業(yè)家的舞臺，全球問題及其解決方案遠(yuǎn)非新興經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中國家能夠或應(yīng)該談?wù)摰淖h題。如今中國領(lǐng)導(dǎo)人開始站在全球舞臺上談?wù)撊蛑卫?、世界前途、人類命運以及中國方案。更加意味深長的是，中國是站在人類的高度看待世界的，而美國僅僅關(guān)心自身利益。據(jù)此人們產(chǎn)生中美角色正在發(fā)生互換的感覺可謂合情合理。
在此有必要糾正一個誤導(dǎo)性的說法，即自由貿(mào)易知識在美國的精英中受到青睞，而廣大民眾則對其嗤之以鼻。據(jù)美國彼得森國際經(jīng)濟(jì)研究所研究員卡倫-亨德里克斯在《2016年總統(tǒng)選舉中的保護(hù)主義——原因與后果，真相與杜撰》政策報告中所述，整體而言，美國居民對國際貿(mào)易態(tài)度積極。他所依據(jù)的是蓋洛普自1992年至2016年、皮尤2009年至2016年所做的年度民意調(diào)查。在回答“你認(rèn)為，外貿(mào)更多是通過增加美國出口來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的一種機(jī)會，還是來自外國進(jìn)口的對美國經(jīng)濟(jì)的一種威脅”問題時，調(diào)查顯示，在1992－2004年認(rèn)為是機(jī)會的被訪者超過認(rèn)為是威脅的被訪者；2004－2011年情況正好相反，但兩者之間的差距要小于前一時期；2011－2012年則兩者旗鼓相當(dāng)；2012－2016年情況開始發(fā)生逆轉(zhuǎn)，特別是2013年以來，認(rèn)為是機(jī)會者與認(rèn)為是威脅者的差距一直在20個百分點以上。在回答“一般來說你認(rèn)為美國與其他國家的自由貿(mào)易協(xié)定對美國是好事還是壞事”問題時，2009－2016年的年度調(diào)查均顯示出多數(shù)人認(rèn)為是好事，即使在持不同看法的兩類人群規(guī)模差距比較小的2016年，“好壞”之差仍達(dá)到12個百分點（51%對39%）。由此作者得出結(jié)論說，美國2016年總統(tǒng)選舉中的保護(hù)主義轉(zhuǎn)向，并非來自人們對貿(mào)易的態(tài)度發(fā)生巨變，而是導(dǎo)因于美國選舉制度的獨特性和政府補償性政策不到位之間的交互作用。至此，亨德里克斯一個隱含結(jié)論是，盡管莫衷一是，但自由貿(mào)易在今天的美國還是有深厚土壤的。
中美之間貿(mào)易大戰(zhàn)打不起來
作為中國人，我們尤為關(guān)注的問題之一，是中美之間是否會爆發(fā)貿(mào)易戰(zhàn)。在回答這個問題之前，我們有必要先看看貿(mào)易戰(zhàn)的定義。據(jù)法國學(xué)者范妮-庫倫在《戰(zhàn)爭與和平經(jīng)濟(jì)理論》一書所述，貿(mào)易戰(zhàn)和金融戰(zhàn)構(gòu)成了經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)的主體，而經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)指的是“由國家采取的旨在削弱他國實力、甚至不惜犧牲本國經(jīng)濟(jì)利益的非暴力政策”。作為一種典型的“負(fù)和”博弈，同時作為一種既考慮經(jīng)濟(jì)得失又兼顧政治損益的博弈，經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)一方面表明了經(jīng)濟(jì)實力或經(jīng)濟(jì)脆弱性會直接影響到國家安全，另一方面也預(yù)示了精確評價經(jīng)濟(jì)武器的有效性將困難重重。后者也是經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)研究長期以來一直面臨的一個挑戰(zhàn)。具體來說，貿(mào)易戰(zhàn)的形式共有17種之多，可細(xì)分為“積極的貿(mào)易戰(zhàn)”和“消極的貿(mào)易戰(zhàn)”，前者包括給予最惠國待遇，后者包括提高關(guān)稅。
在競選期間特朗普不止一次說過要對中國產(chǎn)品全面征收40%的關(guān)稅，并以此作為“糾正”兩國貿(mào)易與投資不平衡的政策手段。假如他真的兌現(xiàn)競選諾言，中國自然不會無動于衷，相反肯定要以牙還牙。假如你來我往如此發(fā)展下去，中美之間的貿(mào)易摩擦就有可能演化為貿(mào)易戰(zhàn)，其規(guī)模亦會不斷擴(kuò)大，黑名單或禁運等手段都將被相繼使用，最后甚至?xí)墳榘ń鹑趹?zhàn)在內(nèi)的全面經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)。當(dāng)然，事情未來的演化路徑不止上面這一種。如前文所述，特朗普的貿(mào)易政策目標(biāo)不是要發(fā)動貿(mào)易戰(zhàn)，而是要通過威脅發(fā)動貿(mào)易戰(zhàn)來獲得更有利于美國、更有利于國內(nèi)部分群體或階層利益的貿(mào)易投資條件。說他沒有削弱中國實力的愿望顯然是一種錯誤判斷，但以犧牲本國經(jīng)濟(jì)利益作為削弱中國的代價，而且有可能代價高昂，恐怕就不是特朗普的本意，至少不全是他的初衷。
前文談到了美國國內(nèi)掣肘特朗普的力量不少。一旦進(jìn)入國際貿(mào)易政策領(lǐng)域，特朗普馬上就會感受到國際制約的力量。對美國而言，國際制約主要體現(xiàn)于龐雜的現(xiàn)行國際體系、制度或機(jī)制之中。各種國際組織機(jī)構(gòu)以及首腦峰會等是國際制約的實施主體，其背后的主導(dǎo)者主要由兩類國家群體構(gòu)成，分別為發(fā)達(dá)國家集團(tuán)和新興經(jīng)濟(jì)體及發(fā)展中國家組成的集團(tuán)，其中西方七國集團(tuán)和金磚五國可以作為兩類國家群體的典型代表。在當(dāng)今時代，世界已然存在著一個國際社會。這意味著即使美國是超級大國也不能為所欲為，而是必須遵守以聯(lián)合國為基礎(chǔ)建立起的國際準(zhǔn)則。這還意味著如果沒有工業(yè)化國家群體的支持與合作，美國在全球舞臺上很可能變成孤家寡人。這也意味著如果對新興經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中國家的利益與訴求視而不見，美國終將一事無成。隨著時間的推移，國際政治經(jīng)驗欠缺的特朗普，將會逐漸意識到國際社會的分量。
退一步講，即使目標(biāo)明確并且意志堅定，愿意承擔(dān)一意孤行的成本，實現(xiàn)目標(biāo)過程本身也不像特朗普在競選時想象得那么簡單。我們知道，絕大多數(shù)貿(mào)易投資政策都是非中性的，特朗普推行的政策尤其如此。政策非中性意味著有人歡喜有人愁。而那些因特朗普政策而受損的群體，勢必在國會、在街道和廣場、在官僚體系內(nèi)部極力阻撓。美國行政部門和司法體系擁有為數(shù)眾多的官員或?qū)I(yè)人士。他們當(dāng)中的相當(dāng)部分人的政見與特朗普背道而馳。這批人在長年工作中積累起來的豐富經(jīng)驗與專門知識，在他們和行政長官之間形成了巨大的信息不對稱。憑借信息不對稱，公職人員便有機(jī)會或否決或修改政府政策，至少是讓政策效果大打折扣。思想傾向明顯且有一技之長的官員與總統(tǒng)之間的矛盾，在基辛格的回憶錄《白宮歲月》中多次被提及。他寫道，尼克松決不讓中央情報局插手制訂對外政策，因為在那里的工作人員大都是些名牌大學(xué)出身的自由主義分子，他們往往以客觀分析為幌子推行自己的主張。而“在官場糾紛中，一方只靠等級權(quán)力而沒有別的更有力的論據(jù)，往往是要失敗的”。
現(xiàn)實中有無數(shù)例子說明，盡管貿(mào)易戰(zhàn)的綜合結(jié)果難以評估，但經(jīng)濟(jì)上兩敗俱傷卻是顯而易見的。2009年奧巴馬迫于國內(nèi)壓力和出于某種政治考慮，決定對進(jìn)口的中國造輪胎征收35%的反傾銷稅。提高關(guān)稅后美國對中國輪胎的進(jìn)口量迅速下降，并使美國輪胎產(chǎn)業(yè)中的1200人保住了工作。后據(jù)位于華盛頓的彼得森國際經(jīng)濟(jì)研究所的專家分析，由于進(jìn)口下降導(dǎo)致的輪胎價格上漲，美國消費者每年為購買輪胎多付出了11億美元，相當(dāng)于美國政府為保住一個輪胎業(yè)工作崗位花費了90萬美元。就這還沒算上中國報復(fù)造成的損失。實際情況是，一報還一報，中國提高了美國家禽產(chǎn)品的進(jìn)口稅，從而導(dǎo)致美國對中國的家禽出口銳減90%，共損失10億美元。2016年3月美國又對中國冷軋鋼征收266%的雙反關(guān)稅，其結(jié)果與輪胎案例的結(jié)果大同小異。上述案例，特朗普本人、至少他的助手應(yīng)該是一清二楚的。
關(guān)于中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系，本文的基本判斷是，中美全面貿(mào)易戰(zhàn)打不起來。保險一點的說法是中美之間在未來四年內(nèi)發(fā)生大規(guī)模貿(mào)易戰(zhàn)的概率在5%以下。與此同時，完全可以肯定，在個別產(chǎn)品或個別產(chǎn)業(yè)上，美國一定會對中國施以貿(mào)易保護(hù)主義措施，比如加收從百分之幾十到百分之幾百的關(guān)稅，而且中國也一定會以其人之道還治其人之身。這一情景對中美兩國決策者也提出了挑戰(zhàn)：一方面，中美之間在貿(mào)易投資領(lǐng)域不可避免地存在分歧與爭端，而且未來四年會比前兩任政府時期更加嚴(yán)重；另一方面，雙方又要共同努力把難以規(guī)避的分歧與爭端控制在有限范圍內(nèi)，使其不至于影響中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系的基本穩(wěn)定大局。
特朗普成功當(dāng)選折射出美國面臨的深刻矛盾與挑戰(zhàn)。盡管躊躇滿志雄心勃勃，但無時無處不在的內(nèi)部掣肘和國際約束，終將使特朗普對美國對世界造成的沖擊遠(yuǎn)遜于當(dāng)下人們的普遍估計，這在國際貿(mào)易領(lǐng)域里將表現(xiàn)得十分明顯。中美關(guān)系，尤其是中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系將步入摩擦多發(fā)期，甚至在某些時點上矛盾會激化，但整體而言，兩國間發(fā)生嚴(yán)重沖突對抗、特別是發(fā)生大規(guī)模貿(mào)易戰(zhàn)的可能性不大。至于剛剛走馬上任的特朗普能否勝任美國總統(tǒng)這一新角色，僅就歐美的經(jīng)驗看不外乎兩種可能性。樂觀一點的說法是：政治家們會在任職期間逐步成熟起來；悲觀一點的說法是：多數(shù)高級官員在離職時的洞察力和初來乍到時難分伯仲。
（作者張宇燕系中國社會科學(xué)院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所所長、研究員。本文為5月7日“CF40-PIIE中美經(jīng)濟(jì)學(xué)家學(xué)術(shù)交流會”提交的交流文章，未經(jīng)許可不得轉(zhuǎn)載。）
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