“營改增”是稅制改革的主要成果
第一，增值稅的完整抵扣可以避免重復(fù)征稅，有利于深化分工。但是國際上金融業(yè)的主要業(yè)務(wù)實(shí)際上是零稅率的，只有很小的一部分需要繳納增值稅。一來金融業(yè)的可抵扣項(xiàng)很小，二來金融業(yè)的增值稅是可以轉(zhuǎn)嫁的。用“顯性和隱性”來說增值稅其實(shí)不準(zhǔn)確，實(shí)際上國際上是沒有征收增值稅的，中國是一個(gè)特殊情況，所以國家稅務(wù)總局王軍才會在OECD發(fā)言說“中國是一個(gè)創(chuàng)新”。但是，這個(gè)創(chuàng)新是好還是壞，值得商榷。
第二，稅制結(jié)構(gòu)對于金融創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級非常重要，稅制結(jié)構(gòu)不合理就會造成扭曲?，F(xiàn)在國家對國債實(shí)行免稅政策，但對其他債是征稅的，而國開債的規(guī)模龐大，由此導(dǎo)致整個(gè)金融市場的基準(zhǔn)收益率不是國債收益率而是國開債收益率。可見，為了增加國債發(fā)行的競爭力，反而導(dǎo)致了市場扭曲。另外，在經(jīng)濟(jì)下行過程中，財(cái)政收入下降，顯然不能通過提高金融業(yè)的稅收來解決這個(gè)問題，否則將違背經(jīng)濟(jì)規(guī)律。
“營改增”是我國稅收改革的主要成果。十八屆三中全會提出財(cái)稅改革三大任務(wù)是稅制改革、預(yù)算改革和地方與中央的財(cái)政關(guān)系改革。目前來看，“營改增”是近年來最重要的稅收制度和最重要的改革成果，“營改增”旨在完善增值稅制度，形成完整的增值稅抵扣鏈條，符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的需要，是中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要手段。一方面，營改增的進(jìn)項(xiàng)抵扣機(jī)制促進(jìn)了服務(wù)業(yè)專業(yè)化分工的進(jìn)一步細(xì)化，加速了生產(chǎn)型服務(wù)業(yè)從制造業(yè)外包分離，解決了企業(yè)長期以來形成的“大而全”、“小而全”的問題。另一方面，營改增的試點(diǎn)是改在服務(wù)業(yè)，惠在工商業(yè)。服務(wù)業(yè)原來開的是營業(yè)稅發(fā)票，營改增后開的是可以抵扣的增值稅發(fā)票，增加了下游企業(yè)增值稅的進(jìn)項(xiàng)抵扣，對制造業(yè)發(fā)展具有減稅效應(yīng)，降低了企業(yè)成本，也擴(kuò)大了制造業(yè)對服務(wù)業(yè)的需求，有助于服務(wù)業(yè)自身的發(fā)展。
全面推開“營改增”試點(diǎn)的減稅情況
2016年全面推開“營改增”試點(diǎn)以后，根據(jù)財(cái)政部門和稅務(wù)總局的減稅口徑，營改增全年減稅總規(guī)模超過5000億元。但是，據(jù)我們估計(jì)，“營改增”帶來的實(shí)際減稅額度，在2016年只有2000億-3000億，2017年大約是3000億-4000億，因此是小于財(cái)政部門的測算的。兩個(gè)數(shù)據(jù)之所以不同，有兩個(gè)方面的原因：
一是在消費(fèi)環(huán)節(jié)價(jià)格基本不變的情況下，增值稅減稅紅利轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)稅前利潤，按照25%的所得稅率計(jì)算，企業(yè)實(shí)際得到的減稅規(guī)模僅剩余四分之三。
二是財(cái)稅部門計(jì)算的減稅幅度是對比改革前后法律法規(guī)文件所得的結(jié)果，并非不同稅制下實(shí)際交稅數(shù)額的對比。由于增值稅的實(shí)際征管力度強(qiáng)于營業(yè)稅，會擴(kuò)大稅基，“營改增”試點(diǎn)行業(yè)的實(shí)際稅負(fù)可能不降反升，比如金融業(yè)中實(shí)施一般稅法的銀行業(yè)機(jī)構(gòu)，實(shí)際稅負(fù)一般增加15%-20%，最高增加31.62%。如果進(jìn)一步完善營改增試點(diǎn)稅負(fù)，增加行業(yè)的稅負(fù)政策，可能減稅額還能增加500億-1000億元。
“營改增”試點(diǎn)對分級政府間財(cái)政關(guān)系的影響
國際上的做法是，單一制國家將增值稅劃歸中央，聯(lián)邦政府和地方政府共享增值稅。美國沒有增值稅，但是有針對一般消費(fèi)政策的零售稅。按照OECD的分類辦法，增值稅和零售稅都?xì)w為一般消費(fèi)稅，在美國這部分收入完全屬于地方政府。
按照國際可比口徑，我國原來的增值稅和營業(yè)稅都是一般消費(fèi)稅，在全面推開“營改增”試點(diǎn)之前，地方分享25%的增值稅收入，營業(yè)稅全部歸地方政府。全面推開“營改增”試點(diǎn)之后，國務(wù)院發(fā)布了國發(fā)〔2016〕26號文，增值稅全面實(shí)現(xiàn)五五分成，名義上地方分享增值稅比例從25%提高到50%，但原營業(yè)稅納稅人由地方政府專享的稅收收入也被納入共享稅范圍，地方政府實(shí)際財(cái)力是有所削弱的。
最嚴(yán)重的問題是，增值稅在我國采用生產(chǎn)地扣稅原則，通過國稅系統(tǒng)收稅，地方政府只是參與分錢，沒有調(diào)節(jié)稅率的權(quán)利，所以不能有效激勵(lì)地方政府轉(zhuǎn)變職能。
金融業(yè)“營改增”政策的兩次打補(bǔ)丁
我國是國際上最早、也是唯一征收金融業(yè)增值稅的國家。國際上，大部分金融業(yè)務(wù)都無需征收增值稅，只有小部分中間收入征收了。
自2016年5月1日起金融業(yè)納入增值稅范圍，按照財(cái)稅2016年46號文，絕大部分金融業(yè)務(wù)都要征收增值稅，主要內(nèi)容有三點(diǎn)：借款利息不得抵扣進(jìn)項(xiàng)稅；新購入的不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)項(xiàng)稅可分兩年抵扣；稅率6%。這一方案沒有打通增值稅的抵扣鏈條，只是營業(yè)稅制度的平移，同時(shí)稅率上升，稅基擴(kuò)大，稅負(fù)增加，不符合國務(wù)院關(guān)于收益行業(yè)稅負(fù)只減不增的要求。
金融業(yè)普遍反映，46號文制定的金融業(yè)營改增政策將推高市場利率，提高社會融資成本，與改革初期解決小微企業(yè)融資難融資貴的方向相悖。在金融系統(tǒng)的強(qiáng)烈呼吁下，財(cái)政部門于2016年4月29日發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步明確全面推開金融業(yè)營改增試點(diǎn)有關(guān)政策的通知》，明確，質(zhì)押式買入返售金融產(chǎn)品、政策性金融債券和普通年金的利息收入免征增值稅。這是金融業(yè)營改增試點(diǎn)方案第一次打補(bǔ)丁。這兩條政策有利于我國公開市場操作和金融市場平穩(wěn)運(yùn)行，保證了我國政策性金融機(jī)構(gòu)支持政策性項(xiàng)目的能力不受影響，預(yù)計(jì)可以為銀行業(yè)節(jié)省稅負(fù)350億元。
2016年6月30日，財(cái)稅部門發(fā)布財(cái)稅[2016]70號文，將同業(yè)存款、同業(yè)借款、同業(yè)代付、買斷式回購、普通金融債、同業(yè)存單、央行發(fā)行的債務(wù)工具等列入增值稅免征范圍，這是金融業(yè)營改增試點(diǎn)方案的第二次打補(bǔ)丁，有利于進(jìn)一步減輕金融業(yè)稅負(fù)，避免金融機(jī)構(gòu)將稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁給實(shí)體經(jīng)濟(jì)。
金融業(yè)“營改增”試點(diǎn)方案存在的問題
雖然財(cái)稅部門已經(jīng)針對金融業(yè)營改增試點(diǎn)方案兩次發(fā)布打補(bǔ)丁政策，目前最好的情況就是維持金融業(yè)應(yīng)稅業(yè)務(wù)范圍相對于營業(yè)稅階段沒有改變。目前的試點(diǎn)政策還存在一些問題，金融業(yè)稅負(fù)依然可能上升。
第一，稅率上升。對于貸款收入等原征收營業(yè)稅的項(xiàng)目，營改增后，稅率上升0.66%。根據(jù)每年6.06萬億貸款利息計(jì)算，銀行業(yè)稅負(fù)將因此增加400億元。
第二，稅基擴(kuò)大。原營業(yè)稅下應(yīng)征未征的、持有到期的企業(yè)債利息收入被納入增值稅征收范圍。按照目前信用債存量近13萬億元計(jì)算，銀行業(yè)持有企業(yè)債、公司債等信用類債券增加稅負(fù)約200億-400億元。
第三，可抵扣項(xiàng)目減少，進(jìn)項(xiàng)稅管理難度較大。具體包括三個(gè)方面：一是在利息支出不允許抵扣的情況下，與貸款服務(wù)相關(guān)的部分業(yè)務(wù)，傭金等支出均不能作為進(jìn)項(xiàng)抵扣，對銀行業(yè)稅負(fù)影響較大。二是金融業(yè)其他可抵扣進(jìn)項(xiàng)稅項(xiàng)目較少。目前包括中間業(yè)務(wù)支出以及固定資產(chǎn)采購、辦公等營業(yè)費(fèi)用。三是營改增初期，金融業(yè)機(jī)構(gòu)獲取增值稅專用發(fā)票難度大，部分供應(yīng)商暫時(shí)不開具增值稅專用發(fā)票。
第四，金融業(yè)“營改增”試點(diǎn)操作成本較大。
進(jìn)一步完善金融業(yè)“營改增”試點(diǎn)方案的思考
第一，補(bǔ)充增值稅稅收優(yōu)惠措施，擴(kuò)大免稅業(yè)務(wù)范圍。具體包括四個(gè)方面：一是對公司信用類債券利息收入免征增值稅，鼓勵(lì)直接融資市場發(fā)展。二是采取權(quán)責(zé)發(fā)生制原則，票據(jù)貼現(xiàn)業(yè)務(wù)按照持有時(shí)間繳納增值稅。三是對90天以內(nèi)應(yīng)收未收利息征收增值稅后，逾期90天后轉(zhuǎn)表外，應(yīng)允許銀行沖減當(dāng)期利息收入，待實(shí)際收回時(shí)再繳納增值稅。四是對國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)境外發(fā)債免征增值稅等預(yù)提稅，這樣既可以降低金融機(jī)構(gòu)的融資成本，又可以通過降低0.5個(gè)單位的稅負(fù)吸引100個(gè)單位的資本流入，穩(wěn)定匯率預(yù)期。
第二，減少進(jìn)項(xiàng)稅抵扣障礙，實(shí)現(xiàn)應(yīng)抵盡抵。具體包括兩個(gè)方面：一是針對財(cái)務(wù)年度比營改增試點(diǎn)時(shí)間差異導(dǎo)致的抵扣難題，出臺統(tǒng)一的稅收抵扣政策。二是政府部門收取的各項(xiàng)費(fèi)用，比照農(nóng)產(chǎn)品發(fā)票、通行費(fèi)發(fā)票，按照政府收費(fèi)憑證注明的金額計(jì)算扣除進(jìn)項(xiàng)稅。
第三，降低稅收征管操作成本。
第四，從制度層面確保銀行業(yè)稅負(fù)只減不增。即使采用上述前三條建議，受貸款義務(wù)、 稅率上升等因素影響，營改增后，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)總體稅負(fù)仍將有所上升。為確保銀行業(yè)稅負(fù)只減不增，短期內(nèi)對超過營業(yè)稅稅負(fù)水平的，部分實(shí)施稅收返還，即即征即退的政策，從中長期看，應(yīng)盡早實(shí)施借款利息可抵扣進(jìn)項(xiàng)稅的政策，徹底打通增值稅抵扣鏈條。
（作者徐忠系CF40成員、中國人民銀行研究局局長。本文系作者為中國金融四十人論壇獨(dú)家供稿，未經(jīng)授權(quán)請勿轉(zhuǎn)載。文章僅代表作者個(gè)人觀點(diǎn)，不代表CF40及其所在機(jī)構(gòu)立場。）
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