近期，恒豐銀行、輝山乳業(yè)和山東連環(huán)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)接連爆發(fā)，雖然具體形式各有不同，但商業(yè)銀行等相關(guān)金融機(jī)構(gòu)公司治理虛化、出資人缺位、內(nèi)部制衡失效、風(fēng)險(xiǎn)控制缺失卻是共性問(wèn)題。
恒豐銀行變相挪用銀行資金用于股權(quán)控制的做法、輝山乳業(yè)涉事金融機(jī)構(gòu)麻木不仁的風(fēng)險(xiǎn)控制、山東連環(huán)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)背后互保聯(lián)保模式暴露出的內(nèi)控和監(jiān)管形式化，不僅反映了出資人缺位導(dǎo)致侵犯出資人權(quán)益、內(nèi)部人控制和內(nèi)部制衡缺失等嚴(yán)重的公司治理缺陷，也透露了中國(guó)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管存在信息披露不足、監(jiān)管缺失等外部監(jiān)管問(wèn)題，更深層次地反映了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，帶有封建地盤色彩的行業(yè)或地方主管模式、并以行政管理代替公司治理的痼疾，與習(xí)近平總書記倡導(dǎo)的建立現(xiàn)代國(guó)家治理體系方向背道而馳。
從全局看，近期系列風(fēng)險(xiǎn)案例既非孤例，也絕非金融領(lǐng)域獨(dú)有問(wèn)題，而是在中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，微觀企業(yè)主體普遍存在重大公司治理缺陷的典型反映。
公司治理是國(guó)家治理體系微觀層面的重要組成部分，是以公司治理為核心的現(xiàn)代企業(yè)制度的建立和完善，更是國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程的重要推動(dòng)力量。正如黨的十八屆三中全會(huì)所指出的，“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”
公司治理包括公司股東、董事會(huì)、管理層及其他利益相關(guān)方（stakeholders）的相互關(guān)系，也涉及公司如何設(shè)定和實(shí)現(xiàn)運(yùn)營(yíng)目標(biāo)，以及如何監(jiān)測(cè)公司經(jīng)營(yíng)表現(xiàn)等結(jié)構(gòu)化安排。良好的公司治理在微觀層面可提供有效的激勵(lì)和監(jiān)督機(jī)制；在宏觀層面可增強(qiáng)投資者信心，激活投資，促進(jìn)資本市場(chǎng)持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展，為經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期可持續(xù)增長(zhǎng)提供支持。
從中國(guó)的實(shí)踐看，自從黨的十五屆四中全會(huì)將公司治理概念正式寫進(jìn)黨和國(guó)家重要文件以來(lái)，尤其是在國(guó)有企業(yè)改革和國(guó)有銀行改造上市過(guò)程中，相關(guān)制度和政策不斷完善，以“三會(huì)一層”（股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和高級(jí)管理層）為核心的公司治理框架已基本形成，但重形式、輕實(shí)質(zhì)，形似而神不至的問(wèn)題仍然十分突出——國(guó)有企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)公司治理結(jié)構(gòu)出資人缺位，導(dǎo)致侵犯出資人權(quán)益的問(wèn)題普遍存在。
在當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)下行、轉(zhuǎn)型升級(jí)壓力驟增的關(guān)鍵時(shí)期，堅(jiān)持以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度的前提下，提高公司治理標(biāo)準(zhǔn)、深化公司治理改革、完善現(xiàn)代企業(yè)制度，是深化國(guó)有資本管理、維護(hù)市場(chǎng)秩序、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、提高經(jīng)營(yíng)效率的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是防范和化解金融領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的制度性保障。
全面落實(shí)《G20/OECD公司治理原則》
目前，國(guó)際上權(quán)威的關(guān)于公司治理的規(guī)范性文件是2015年11月G20安塔利亞峰會(huì)核準(zhǔn)的《G20/OECD公司治理原則》（下稱《原則》）?！对瓌t》強(qiáng)調(diào)了“公司治理框架應(yīng)有助于提升市場(chǎng)的透明度和公平性，提高資源配置效率，應(yīng)符合法治精神，并促進(jìn)有效監(jiān)管”。
該《原則》于1999年由經(jīng)合組織（OECD）首次發(fā)布并于2004年完成首次修訂。2013年10月，OECD又對(duì)公司治理原則進(jìn)一步修訂——要求G20成員國(guó)和OECD成員國(guó)以同等權(quán)利參與。作為G20成員國(guó)，中國(guó)已承諾接受該《原則》，意味著中國(guó)的公司治理將與全球高標(biāo)準(zhǔn)接軌。該《原則》不具有約束力，不對(duì)各國(guó)立法作出詳細(xì)規(guī)定，而是力求確定各種目標(biāo)，并提出實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的各種手段；其目標(biāo)在于為政策制定者和市場(chǎng)參與者提供一個(gè)可靠但靈活的參考，供其制定各自的公司治理框架。
歷史上，中國(guó)沒(méi)有接受《OECD公司治理原則》（1999、2004）；中國(guó)國(guó)內(nèi)的一些監(jiān)管機(jī)構(gòu)雖制定了一些公司治理原則或指引，但有出于部門利益之嫌。在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，很多人對(duì)公司治理的概念不清；而快速增長(zhǎng)的中國(guó)經(jīng)濟(jì)，一定程度上掩蓋了公司治理存在的缺陷。近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)下行，公司治理的問(wèn)題開(kāi)始“水落石出”、逐步暴露。總之，中國(guó)的公司治理有很大的改進(jìn)和提升空間，中國(guó)承諾接受《原則》是提高公司治理的重要契機(jī)，也是深化改革和建立現(xiàn)代國(guó)家治理體系的基石。
堅(jiān)持加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)與完善公司治理的統(tǒng)一
在中國(guó)，要完善公司治理，必須厘清幾個(gè)認(rèn)識(shí)誤區(qū)。
首先，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)與完善公司治理并不矛盾。若將兩者對(duì)立，落實(shí)黨的領(lǐng)導(dǎo)就是一句空話；可以探索通過(guò)董事會(huì)黨組加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)并解決所有者缺位問(wèn)題，達(dá)到兩者的統(tǒng)一。一是黨通過(guò)公司董事會(huì)黨組實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)企重大決策和管理層任命的控制力。黨章明確規(guī)定，黨代表中國(guó)最廣大人民的根本利益，其內(nèi)涵理應(yīng)不排除黨代表人民管理國(guó)企的所有權(quán)，黨通過(guò)所有權(quán)管國(guó)企具有合理性和可操作性，黨可代表多數(shù)股權(quán)支配董事會(huì)決議。二是成立公司經(jīng)營(yíng)層面和面向基層干部、員工的黨委，發(fā)揮黨組織的政治核心作用。但是，黨管國(guó)企主要體現(xiàn)在管理董事會(huì)干部，對(duì)公司經(jīng)營(yíng)層高管、甚至部門中層，沒(méi)有必要“一竿子插到底”。
其次，如果片面地認(rèn)為必須國(guó)有企業(yè)50%以上股權(quán)控制在中央或地方財(cái)政管理部門手里，才能做大做強(qiáng)國(guó)企，而不重視完善國(guó)企的公司治理，將與做大做強(qiáng)國(guó)有企業(yè)的愿望背道而馳。中央巡視組公布的眾多案例表明，存在重大公司治理缺陷的國(guó)有企業(yè)，往往會(huì)造成國(guó)有資產(chǎn)的重大損失。在很多市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)較充分的行業(yè)，以做大做強(qiáng)國(guó)企為名，大量運(yùn)用公共財(cái)政資源而不注重公司治理，只會(huì)浪費(fèi)公共資源；相反，如果把做大做強(qiáng)國(guó)企的著力點(diǎn)放在完善公司治理、相對(duì)控股，同樣能實(shí)現(xiàn)做大做強(qiáng)國(guó)企的戰(zhàn)略目標(biāo)，并可騰出更多的公共財(cái)政資源用于民生短板。
再次，堅(jiān)持公有制主體地位與完善公司治理并不矛盾。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，不斷探索創(chuàng)新有效實(shí)現(xiàn)公有制多樣化的微觀治理形式，在堅(jiān)持加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的前提下推動(dòng)公有制繁榮發(fā)展，一種可考慮的改革方式是，實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)集中管理的國(guó)有制形式向國(guó)家控股形式的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)由“管企業(yè)”向“管資本”的轉(zhuǎn)變。堅(jiān)持加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，既可通過(guò)企業(yè)董事會(huì)黨組實(shí)現(xiàn)，也可考慮在加強(qiáng)控股公司層面黨的領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)，下屬企業(yè)中黨的領(lǐng)導(dǎo)主要通過(guò)控股公司在股東大會(huì)和董事會(huì)中的影響力和控制力來(lái)實(shí)現(xiàn)。此外，公有制可探索多種形式，如社保養(yǎng)老基金、增加對(duì)國(guó)有企業(yè)的持股比例、完善類似基金制的公有制形式，可更好地在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下堅(jiān)持公有制主體地位。
做實(shí)出資人的地位和權(quán)利
目前國(guó)有企業(yè)公司治理的最大弱點(diǎn)是所有者缺位、股東權(quán)利虛置，容易形成內(nèi)部人控制，侵犯出資人權(quán)益。在鏈條復(fù)雜的授權(quán)體系下，雖然國(guó)家或政府（財(cái)政）作為大股東客觀存在，但在公司日常管理經(jīng)營(yíng)中，缺乏人格化代表行使其股東權(quán)利，難以起到監(jiān)督和制衡作用，國(guó)有股東的權(quán)利事實(shí)上缺乏有效保護(hù)。而政府部門在挑選國(guó)企董事長(zhǎng)人選時(shí)，考慮的多是忠誠(chéng)度，并非從代表國(guó)有股東利益等公司治理角度考慮。
從恒豐銀行案例看，至2015年年末，第一大股東為國(guó)有獨(dú)資企業(yè)，持股19.4%，第二大股東為外資銀行，持股12.4%，第三大股東持股11.01%。從相關(guān)資料看，恒豐銀行管理層涉嫌利用銀行資金和資管計(jì)劃改變股權(quán)結(jié)構(gòu)，以達(dá)到變相控股的目的——在這一過(guò)程中，大股東并未發(fā)揮在公司治理中的應(yīng)有作用。
實(shí)踐效果證明，以中央?yún)R金為代表的控股公司模式在國(guó)有商業(yè)銀行改革初期，對(duì)完善國(guó)有銀行公司治理發(fā)揮了積極作用——通過(guò)銀行董事會(huì)結(jié)構(gòu)多元化，提高董事會(huì)專業(yè)性，提升了銀行的公司治理水平。當(dāng)然，其制度安排也存在一定缺陷——制約了控股公司在公司治理中的積極作用。
中央?yún)R金不具有對(duì)國(guó)有商業(yè)銀行高管人才的任免權(quán)，只部分承擔(dān)了國(guó)有出資人的權(quán)利，對(duì)銀行高級(jí)管理層的約束是非剛性的，不能從根本上解決國(guó)有資本所有人缺位的問(wèn)題。此外，2007年通過(guò)股權(quán)置換后，中央?yún)R金名義上持有股權(quán)，實(shí)際上承擔(dān)債務(wù)，國(guó)有商業(yè)銀行的國(guó)有股權(quán)不再是事實(shí)上的真金白銀——為了保證每年償還特別國(guó)債的利息，要求國(guó)有商業(yè)銀行每年固定的分紅回報(bào)，必然對(duì)國(guó)有商業(yè)銀行“水多了加面、面多了加水”的行為睜一只眼閉一只眼，弱化了中央?yún)R金作為國(guó)有出資人的作用。
加強(qiáng)企業(yè)內(nèi)部治理，做實(shí)制衡機(jī)制
公司治理框架中應(yīng)確保“三會(huì)一層”的相互制衡作用。鑒于在瞬息萬(wàn)變的市場(chǎng)中管理企業(yè)事務(wù)的復(fù)雜性，股東不應(yīng)被期望承擔(dān)管理企業(yè)事務(wù)的責(zé)任；董事會(huì)在公司治理中應(yīng)該擺在更加重要的位置上，企業(yè)戰(zhàn)略和運(yùn)營(yíng)的責(zé)任主要由董事會(huì)及其選擇、激勵(lì)和必要時(shí)可以更換的管理團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)，同時(shí)要對(duì)董事會(huì)、董事長(zhǎng)的權(quán)力進(jìn)行有效監(jiān)督。
國(guó)際實(shí)踐中，董事會(huì)下設(shè)戰(zhàn)略、審計(jì)、提名、薪酬與考核等專業(yè)委員會(huì)，既能彌補(bǔ)董事會(huì)專業(yè)性不足、作為會(huì)議體制難以履行日常監(jiān)督職能等內(nèi)在缺陷，又能防止權(quán)力濫用、更好發(fā)揮獨(dú)立董事作用、實(shí)現(xiàn)更好的內(nèi)部制衡。
在中國(guó)的實(shí)踐中，很多企業(yè)也建立了“三會(huì)一層”的治理結(jié)構(gòu)，董事會(huì)下設(shè)專業(yè)委員會(huì)，已初步搭建起現(xiàn)代公司治理的架構(gòu)，但在內(nèi)容和質(zhì)量上存在明顯的不足。一些企業(yè)“三會(huì)一層”之間的邊界不清晰：有些董事會(huì)下面設(shè)置經(jīng)營(yíng)管理部門，自然難以發(fā)揮董事會(huì)對(duì)高級(jí)管理層的監(jiān)督和制衡作用；一些企業(yè)董事會(huì)專業(yè)委員會(huì)的專業(yè)性和獨(dú)立性不足，有名無(wú)實(shí)、流于形式，無(wú)法實(shí)現(xiàn)提高董事會(huì)決策能力和治理績(jī)效的目的。尤其是近年來(lái)很多部門和政府機(jī)構(gòu)以加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的名義，使得“三會(huì)”進(jìn)一步失去了相互制衡的作用，變成了所謂的一、二、三把手排序，成為沒(méi)有制衡的董事長(zhǎng)一言堂。這在恒豐銀行的內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)中有明顯體現(xiàn)：從相關(guān)資料看，人、財(cái)、物、風(fēng)險(xiǎn)均由董事會(huì)（董事長(zhǎng)）決定；截至2015年年底，恒豐銀行第一大股東和第二大股東均只派出了非執(zhí)行董事，沒(méi)有發(fā)揮大股東制衡內(nèi)部人控制的作用。
因此，應(yīng)要明確加強(qiáng)股東在公司治理中的制衡和監(jiān)督作用，尤其要解決國(guó)企中存在的無(wú)人代表股東的現(xiàn)象；要進(jìn)一步完善黨對(duì)國(guó)企的領(lǐng)導(dǎo)，建立完善的符合公司治理原則的內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)，使企業(yè)行為更加符合《公司法》和公司治理原則；要更新觀念，不論什么企業(yè)，要求下級(jí)服從上級(jí)，這不是公司治理中的相互制衡；要厘清“三會(huì)一層”的邊界和責(zé)任，發(fā)揮股東大會(huì)對(duì)公司重大事務(wù)的最終裁決作用以及對(duì)董事會(huì)、高管層的監(jiān)督作用，完善董事會(huì)對(duì)企業(yè)的戰(zhàn)略指導(dǎo)和對(duì)管理層的有效監(jiān)督；要建立和完善董事會(huì)專委會(huì)制度，并建立健全獨(dú)立董事“發(fā)聲”制度和違規(guī)處罰制度。
加強(qiáng)和完善信息披露制度
公司治理框架應(yīng)確保及時(shí)準(zhǔn)確地披露公司所有重要事務(wù)，包括財(cái)務(wù)狀況、經(jīng)營(yíng)績(jī)效、所有權(quán)等。健全的信息披露制度能夠推動(dòng)企業(yè)的真正透明，這是市場(chǎng)化公司監(jiān)管的關(guān)鍵特征，也是股東得以在知情基礎(chǔ)上行使股東權(quán)利的核心，《原則》將此列入六大核心原則之一。
經(jīng)驗(yàn)表明，信息披露也是影響公司行為、保護(hù)投資者的強(qiáng)大工具，一個(gè)健全的信息披露制度有助于資本市場(chǎng)吸引資本和保持信心；但在現(xiàn)實(shí)中，出于多種考慮，常常出現(xiàn)企業(yè)控制權(quán)匿名轉(zhuǎn)移行為。從恒豐銀行事件看，部分高管出于獲得控制權(quán)的目的，在通過(guò)各種途徑持有公司股份時(shí)，并沒(méi)有對(duì)資金來(lái)源等相關(guān)信息進(jìn)行披露，甚至試圖通過(guò)建立復(fù)雜的股權(quán)控制結(jié)構(gòu)掩蓋高管控股的真實(shí)意圖。
因此，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)和完善信息披露范圍，包括公司的財(cái)務(wù)和經(jīng)營(yíng)狀況，主要股東和實(shí)際控制人，董事會(huì)成員和高級(jí)管理層的薪酬，董事會(huì)成員相關(guān)信息及其獨(dú)立性、關(guān)聯(lián)交易，員工和其他利益相關(guān)者的問(wèn)題。
此外，要加強(qiáng)和完善信息披露質(zhì)量。使用高質(zhì)量的會(huì)計(jì)和披露標(biāo)準(zhǔn)以提高報(bào)告的相關(guān)性、可靠性和可比性；聘請(qǐng)獨(dú)立、稱職的外部審計(jì)機(jī)構(gòu)提供高質(zhì)量的審計(jì)服務(wù)；加強(qiáng)信息傳播渠道建設(shè)，以使用戶平等、及時(shí)和低成本地獲取相關(guān)信息。
建立有效的監(jiān)管制度
金融監(jiān)管等外部治理是金融機(jī)構(gòu)公司治理的重要內(nèi)容。《原則》指出，要實(shí)現(xiàn)有效的公司治理，必須存在健全的法律、監(jiān)管和制度框架，符合法治原則，透明和可執(zhí)行。不同管理機(jī)構(gòu)之間應(yīng)明確劃分監(jiān)督和執(zhí)行責(zé)任，并保證監(jiān)管和執(zhí)行部門有適當(dāng)?shù)臋?quán)利，以專業(yè)、客觀的態(tài)度履行職責(zé)。
從中國(guó)的實(shí)踐看，金融監(jiān)管等外部治理的市場(chǎng)化改革還沒(méi)有完全到位，監(jiān)管與發(fā)展職能不分，很多時(shí)候行使的是行業(yè)主管部門的職能，著眼點(diǎn)往往是如何“管企業(yè)”，而不是考慮如何完善企業(yè)的公司治理。近年來(lái)，金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管部門在機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入和風(fēng)險(xiǎn)處置過(guò)程中，頻繁派人出任被監(jiān)管機(jī)構(gòu)的高管，導(dǎo)致監(jiān)管部門和被監(jiān)管機(jī)構(gòu)人事關(guān)系復(fù)雜，既影響監(jiān)管的獨(dú)立性，又干擾了金融機(jī)構(gòu)人事制度改革。同時(shí)，監(jiān)管部門還制度化派員列席金融機(jī)構(gòu)股東大會(huì)、董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)等內(nèi)部會(huì)議并發(fā)表意見(jiàn)，影響董監(jiān)事履職，干涉金融機(jī)構(gòu)自主經(jīng)營(yíng)。監(jiān)管部門與股東單位存在管理界限不清的問(wèn)題，使得金融機(jī)構(gòu)同一事項(xiàng)要面臨多個(gè)“婆婆”不一致的要求，有時(shí)導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)無(wú)所適從，甚至導(dǎo)致資本約束等監(jiān)管要求流于形式。
外部治理機(jī)制不完善導(dǎo)致內(nèi)部治理缺陷，不是金融領(lǐng)域獨(dú)有的問(wèn)題。國(guó)企改革沒(méi)有到位，國(guó)企（包括大型銀行和地方銀行）的董事長(zhǎng)變成了類似任職制的政府官員，這種官本位使其更加關(guān)注短期業(yè)績(jī)，不關(guān)注企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，不重視風(fēng)險(xiǎn)控制，從而導(dǎo)致企業(yè)杠桿率大幅攀升、僵尸企業(yè)僵而不死、過(guò)剩產(chǎn)能退而不出、海外投資盲目擴(kuò)張，進(jìn)而導(dǎo)致結(jié)構(gòu)性矛盾進(jìn)一步固化，資源錯(cuò)配程度加深，部分領(lǐng)域的潛在風(fēng)險(xiǎn)加速集聚。從這個(gè)意義上講，以完善公司治理為突破口，是加快推進(jìn)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、保持國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的重要基礎(chǔ)。
建立有效的監(jiān)管制度，首先要厘清外部治理與內(nèi)部治理的邊界，包括金融監(jiān)管在內(nèi)的外部治理機(jī)制不應(yīng)直接涉入公司內(nèi)部治理的領(lǐng)域。
其次是監(jiān)管部門應(yīng)為金融機(jī)構(gòu)建立完善穩(wěn)健的公司治理架構(gòu)提供指導(dǎo)，定期評(píng)估公司治理政策、措施和執(zhí)行情況，并要求金融機(jī)構(gòu)對(duì)實(shí)質(zhì)性缺陷采取有效措施和手段。
最后，加強(qiáng)事前風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和事中風(fēng)險(xiǎn)管控，對(duì)公司治理缺陷明顯的金融機(jī)構(gòu)可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)“看得見(jiàn)、管得住”，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線。
（作者徐忠系CF40成員、中國(guó)人民銀行研究局局長(zhǎng)。本文系作者向中國(guó)金融四十人論壇提供的交流文章，僅代表作者個(gè)人觀點(diǎn)，不代表CF40及其所在機(jī)構(gòu)立場(chǎng)。）
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