有關(guān)金融分業(yè)監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的一些基本認(rèn)識
?。ㄒ唬┚烤故裁词墙鹑诜謽I(yè)監(jiān)管的協(xié)調(diào)機(jī)制？
有部門和官員在談到建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制時，主張不能光考慮監(jiān)管，也要考慮發(fā)展，甚至主張把宏觀調(diào)控部門（包括國家發(fā)改委、財政部等）也納入?yún)f(xié)調(diào)機(jī)制之中，并以此作為平臺，統(tǒng)籌貨幣政策與財政政策、金融監(jiān)管與金融發(fā)展規(guī)劃等諸多關(guān)系。
對此，有專家明確指出，我們這里所要探討和研究的是金融監(jiān)管的協(xié)調(diào)機(jī)制，而不是談有關(guān)宏觀調(diào)控的協(xié)調(diào)機(jī)制，因此這里主要應(yīng)著眼于防范和化解金融風(fēng)險。宏觀調(diào)控是另外一個協(xié)調(diào)機(jī)制，兩個機(jī)制之間的參與單位可能互有交叉，但絕對不是一回事。
還有專家則特別強(qiáng)調(diào)指出，金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制絕對不能夠管總量，不能夠參與宏觀調(diào)控，更不能夠?qū)嵭形⒂^干預(yù)。
（二）建立金融分業(yè)監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制應(yīng)當(dāng)遵循哪些基本原則？
1．必須有助于加強(qiáng)中央銀行的獨(dú)立性。國內(nèi)外大量的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，沒有中央銀行的相對獨(dú)立性就沒有宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。因此，建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制只能加強(qiáng)而絕不能削弱中央銀行在貨幣政策方面的獨(dú)立性。
2．必須有助于建立金融監(jiān)管部門的獨(dú)立性和問責(zé)制。金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的建立要有助于金融監(jiān)管部門的獨(dú)立監(jiān)管，既要防止出現(xiàn)對金融監(jiān)管部門日常監(jiān)管行為的干擾，又要防止出現(xiàn)金融監(jiān)管部門的道德風(fēng)險。
3．必須有助于分清各相關(guān)部門、以及各級政府的職責(zé)權(quán)限。不僅要理順中央各部門（包括人民銀行、財政部和3大監(jiān)管部門）內(nèi)部的體制關(guān)系和事權(quán)劃分，而且還要理順中央與地方的體制關(guān)系和事權(quán)劃分。后者的難度可能更大。
4．必須統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)好化解眼前的金融風(fēng)險與防范長遠(yuǎn)的金融危機(jī)之間的關(guān)系。建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制應(yīng)當(dāng)有助于金融機(jī)構(gòu)（依照市場經(jīng)濟(jì)原則）的有進(jìn)有出，而不是無條件地救助所有有問題的金融機(jī)構(gòu)。特別要注意防止只顧容易地“化解”眼前一個個小的、單個的金融風(fēng)險，最后導(dǎo)致出現(xiàn)更大的全局性金融危機(jī)。
5．必須有助于監(jiān)管目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。建立監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的最終目的應(yīng)當(dāng)是保護(hù)投資者（包括存款人及消費(fèi)者）的利益，而保持金融體系的穩(wěn)定、維護(hù)金融市場秩序的最終目的也還是為了保護(hù)投資者的利益，尤其是中小投資者的利益。要切實(shí)防止將其他經(jīng)濟(jì)目標(biāo)（如“保護(hù)金融機(jī)構(gòu)利益”、“追求金融發(fā)展”等）、社會目標(biāo)（如“保社會穩(wěn)定”）乃至政治目標(biāo)（如“保政治穩(wěn)定”）作為金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制所追求的實(shí)際目標(biāo)。
6．在加強(qiáng)信息共享的同時，必須加強(qiáng)信息保密制度。要從制度上防止有關(guān)部門官員以信息共享為名牟取個人私利，這在與股市相關(guān)的重大信息方面尤為重要。
必須澄清哪些認(rèn)識上的誤區(qū)？
目前社會上，在一些重大問題上存在著嚴(yán)重的認(rèn)識誤區(qū)，無論是各級政府官員還是老百姓，無論監(jiān)管官員還是被監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)的高管人員，無論是財政部門官員甚至某些中央銀行官員，都在有意無意之中存在著這樣或那樣的錯誤認(rèn)識。因此，在建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制時需要特別加以警惕。
誤區(qū)一：中央銀行的“最后貸款人”職能等于由中央銀行“兜底”。
我們必須首先明確最后貸款人的目標(biāo)到底是什么。有學(xué)者指出，最后貸款人的首要責(zé)任是防止恐慌造成的貨幣儲備減少；最后貸款人的主要目標(biāo)是支撐整個金融體系，而不是個體金融機(jī)構(gòu)；最后貸款人的存在不是為了避免危機(jī)的發(fā)生，而是緩解金融沖擊的影響；最后貸款人應(yīng)為一切有良好資產(chǎn)抵押的銀行提供貸款，而不應(yīng)拯救不好的銀行，其目的是防止恐慌蔓延到好的銀行，而不是去拯救資產(chǎn)不好的銀行。如果不加區(qū)別的去救助，必然引發(fā)巨大的道德風(fēng)險。
其次，必須說明的是，當(dāng)中央銀行非出手相救不可的時候也必須滿足一定的條件。不是誰都要救，否則會引發(fā)巨大的道德風(fēng)險，使整個經(jīng)濟(jì)的效率降低。日本銀行規(guī)定，只有滿足下面4個條件時，才能夠向一家有問題銀行提供資金：（1）發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險的可能性很大；（2）沒有其他替代方法，而且中央銀行的援助是成功解決問題所不可缺少的；（3）所有有關(guān)責(zé)任方都應(yīng)承擔(dān)責(zé)任來避免發(fā)生道德風(fēng)險；（4）中央銀行的金融穩(wěn)健性將不會受到破壞。
最后，中央銀行專家認(rèn)為，在中國利用最后貸款人職能來投放基礎(chǔ)貨幣，實(shí)際是把部分金融機(jī)構(gòu)的不良貸款“貨幣化”。因此，在實(shí)際運(yùn)用中應(yīng)進(jìn)行數(shù)量控制，同時利率不能過低，應(yīng)防范地方政府和中小金融機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險，“最后貸款人”職能的運(yùn)用應(yīng)及時公布以增強(qiáng)透明度。
誤區(qū)二：中央銀行的“維護(hù)金融穩(wěn)定”職能等于由中央銀行“兜底”。
目前，國家已經(jīng)通過立法將維護(hù)金融穩(wěn)定的職能放在了人民銀行。但是迄今為止，有關(guān)金融穩(wěn)定的定義并不十分清楚，甚至不少人誤解為就是要人民銀行為了“保金融穩(wěn)定”來“兜底”。
關(guān)于金融穩(wěn)定的定義，人民銀行副行長吳曉靈指出，金融穩(wěn)定應(yīng)當(dāng)包括：（1）貨幣穩(wěn)定：沒有嚴(yán)重通貨膨脹，匯率沒有劇烈波動；（2）機(jī)構(gòu)穩(wěn)定：金融機(jī)構(gòu)沒有流動性風(fēng)險引發(fā)的支付危機(jī)；（3）金融基礎(chǔ)設(shè)施穩(wěn)定：支付體系安全包括結(jié)算紀(jì)律正常、電子設(shè)施安全、現(xiàn)鈔供應(yīng)及時。
中央銀行之所以關(guān)注金融穩(wěn)定并把其作為主要職責(zé)，最主要的原因在于，“最后貸款人”地位決定了只有中央銀行才具有提供緊急流動性支持的能力，才有可能阻止金融不穩(wěn)定的發(fā)生或降低金融不穩(wěn)定的破壞性。但是，這絕不意味著必須由中央銀行來“兜底”。
有學(xué)者指出：央行可以是最后的責(zé)任承擔(dān)者，但不一定是唯一的責(zé)任承擔(dān)者。瑞典銀行的經(jīng)驗(yàn)絕不僅僅等同于央行無限度使用最后貸款人職能，恰恰相反，首先是金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)風(fēng)險，只有在其無法全部、獨(dú)立承擔(dān)損失，且該損失必然引起支付體系恐慌時，央行才能介入流動性支持。如果有一天，央行不再通過替金融機(jī)構(gòu)違規(guī)導(dǎo)致的風(fēng)險買單，則我們就實(shí)現(xiàn)了健康的、低成本的金融穩(wěn)定。
并且，為了維護(hù)金融穩(wěn)定而不得不對一些機(jī)構(gòu)實(shí)施救助的時候，也不一定直接以央行再貸款的形式。因?yàn)橹醒脬y行直接的貸款與其穩(wěn)定貨幣的職能往往有沖突，所以最后貸款人手段還有很多其他方式。中央銀行還可設(shè)立特別機(jī)構(gòu)和專項(xiàng)基金向銀行間接提供財務(wù)援助，或是組織大銀行或債權(quán)人集資進(jìn)行救援。除了直接提供信貸援助以外，中央銀行還可采取以下措施：
組織集資救援。一旦發(fā)生極為嚴(yán)重的危機(jī)，以致中央銀行本身的資產(chǎn)負(fù)債表不允許它獨(dú)自完成救助，還可以作為“觸媒”或稱“催化劑”，由中央銀行牽頭，組織多方來源籌集更多的款項(xiàng)，或推動采取各種形式對危機(jī)銀行加以挽救，中央銀行的這一作用在權(quán)威性和效果方面也是任何別的機(jī)構(gòu)所無法替代的。如英國1973——1974年銀行危機(jī)期間，英格蘭銀行組織了由各大清算銀行出資的救援行動，即“救生船基金”，成功地使26家問題銀行走出困境。又如美國聯(lián)儲救助長期資產(chǎn)管理公司，也是通過召集相關(guān)銀團(tuán)實(shí)施救助，而非自己直接出錢救助。
共同出資。1974年由德意志聯(lián)邦銀行和銀行部門共同出資成立了流動性聯(lián)合銀行（LCB），目的是通過為具有清償力但面臨暫時流動性困難的銀行提供短期流動性來保證國內(nèi)和對外支付順利進(jìn)行。
提供擔(dān)保。中央銀行或政府出面擔(dān)保，幫助危機(jī)銀行度過擠提和清償?shù)碾y關(guān)。如美國1984年伊利諾斯大陸銀行危機(jī)爆發(fā)后，雖然芝加哥聯(lián)邦儲備銀行提供了40億美元貸款，聯(lián)邦保險公司提供了15億美元的注資，但這些措施并未能堅(jiān)定存款人的信心。最后美國聯(lián)邦儲備系統(tǒng)公開向社會承諾它將負(fù)責(zé)賠償所有在該行存款的客戶的損失，并再次提供75億美元融資，才使其渡過難關(guān)。
組織并購。中央銀行組織健全銀行兼并或收購陷入危機(jī)的銀行，承擔(dān)其部分或全部負(fù)債，并購買它的部分或全部負(fù)債，并購買它的部分或全部資產(chǎn)。
設(shè)立過渡銀行。由于危機(jī)銀行在持續(xù)經(jīng)營狀態(tài)下的價值一般要大于立即破產(chǎn)清算時的價值，中央銀行可以通過設(shè)立過渡銀行全面承接危機(jī)銀行的業(yè)務(wù)。
設(shè)立專門的危機(jī)銀行處理機(jī)構(gòu)。如美國為處理在20世紀(jì)80年代的全國性儲貸機(jī)構(gòu)危機(jī)，于1989年專門設(shè)立了RTC（Resolution TrustCorporation），負(fù)責(zé)接管和處置由聯(lián)邦儲貸保險公司承保而倒閉的儲貸機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)。RTC從1989年成立起至1995年結(jié)束運(yùn)作時止，共接管了747家儲貸機(jī)構(gòu)賬面價值4560億美元的資產(chǎn)，并將這些資產(chǎn)剝離、重組后出售，并收回82.62%的資產(chǎn)，與此同時，RTC還設(shè)法使1460家有問題的儲貸機(jī)構(gòu)恢復(fù)正常運(yùn)營。
誤區(qū)三：金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制誰“牽頭”等于誰“兜底”。
許多監(jiān)管官員和專家學(xué)者認(rèn)為，建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制必須有人牽頭，但是也有專家表示擔(dān)心，如果讓中央銀行牽頭，搞得不好會導(dǎo)致監(jiān)管部門出現(xiàn)道德風(fēng)險，“牽頭”變成了“兜底”，救助有問題金融機(jī)構(gòu)就變成了增發(fā)貨幣的主要渠道，從而影響到中央銀行貨幣政策的獨(dú)立性。
Goodhart和Schoenmaker(1995)的研究顯示，央行所能支配的資源終究是有限的。為使無限制貸款原則更具操作性，中央銀行在行使LOLR職能時，可以借助自己的權(quán)威地位要求若干個實(shí)力雄厚的穩(wěn)健銀行與之配合，提供協(xié)同貸款。從20世紀(jì)80年代到90年代早期的104個銀行危機(jī)中有25個案例采取的是協(xié)同貸款方式。這種方式改變了央行傳統(tǒng)的“單打獨(dú)斗”模式，有助于緩解資源約束。目前，協(xié)同貸款在某些國家已經(jīng)演化為一種制度性的應(yīng)對方案。如德國問題銀行的短期流動支持就是由央行和各商業(yè)銀行共同出資組建的專門機(jī)構(gòu)——流動貸款合作銀行（Liquidity Consortium Bank）來負(fù)責(zé)的。
Goodhart認(rèn)為，中央銀行自己實(shí)際上從來沒有那么多的資金，也從來沒有能力完全獨(dú)立地資助任何大規(guī)模的救援行動。相反，它們是銀行系統(tǒng)的信息收集者和協(xié)調(diào)人，鼓勵并召集各個銀行成為一個團(tuán)體，為陷于困境的銀行提供支持和援助。實(shí)際上幾乎一直都大致是這種情況。英格蘭銀行就一直扮演著一個救援體系中的協(xié)調(diào)和中央運(yùn)作的角色，而不是單獨(dú)靠自己進(jìn)行救援。
誤區(qū)四：監(jiān)管部門等于主管部門。
目前，各金融監(jiān)管部門面臨著一個主要矛盾就是如何解決監(jiān)管與主管、規(guī)范與發(fā)展的矛盾。一些金融監(jiān)管部門由于同時肩負(fù)著促進(jìn)本行業(yè)發(fā)展的任務(wù)，因此很容易在追求行業(yè)發(fā)展的同時，忽略了行業(yè)規(guī)范，不知不覺地從監(jiān)管部門變成了主管部門，最終被被監(jiān)管者所“俘獲”，成為被監(jiān)管主體的利益代言人。
首先，發(fā)展本來是被監(jiān)管者自己的事情，但由于監(jiān)管部門要推動行業(yè)發(fā)展，因此就會有求于被監(jiān)管者，甚至不惜邀請被監(jiān)管者來為自己“托市”，從而在不知不覺中被被監(jiān)管者所“俘獲”。
其次，監(jiān)管與創(chuàng)新歷來是一對矛盾，按理說，業(yè)務(wù)創(chuàng)新本來也是被監(jiān)管者自己的事情，而監(jiān)管者在創(chuàng)新方面通常是比較保守的，但由于監(jiān)管部門成了主管部門，成了被監(jiān)管者的利益代言人，就會站在被監(jiān)管一方去主動推動創(chuàng)新，最終被被監(jiān)管者所“俘獲”。一旦創(chuàng)新產(chǎn)品出現(xiàn)問題，就很難分清到底是監(jiān)管者的責(zé)任還是被監(jiān)管者的責(zé)任。
除此之外，監(jiān)管者被被監(jiān)管者所“俘獲”的原因還有以下三點(diǎn)：
一是我們行政部門的財務(wù)制度幾十年如一日，目前仍然沿襲著計劃經(jīng)濟(jì)時期的標(biāo)準(zhǔn)和水平，因此，上級主管部門和領(lǐng)導(dǎo)下去調(diào)研時不得不依靠基層監(jiān)管部門，而基層監(jiān)管部門又總要有一些需要來自上級主管部門的領(lǐng)導(dǎo)或其他要客需要應(yīng)酬，因此常常不得不請被監(jiān)管者負(fù)責(zé)招待，從而有求于被監(jiān)管者。
二是監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間的工資反差過大，因而導(dǎo)致因監(jiān)管者心理上的不平衡，從而出現(xiàn)“源于追求體面生活而導(dǎo)致的腐敗”。
三是監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間，即貓和老鼠之間的隨意換位也容易誘導(dǎo)監(jiān)管者被被監(jiān)管者所俘獲，從而使監(jiān)管不能真正到位。
本文節(jié)選自魏加寧《關(guān)于金融監(jiān)管協(xié)調(diào)的基本認(rèn)識與初步設(shè)想》，首發(fā)于《新金融評論》（總第22期），轉(zhuǎn)載請注明出處。文章僅代表作者個人觀點(diǎn)，不代表CF40及其所在機(jī)構(gòu)立場。
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