一、增加基礎(chǔ)設(shè)施投資促進經(jīng)濟發(fā)展
1、2008年全球金融危機后，發(fā)達市場經(jīng)濟國家普遍實行QE，金融市場流動性充裕，但QE政策本身并不足以促使實體經(jīng)濟持續(xù)復(fù)蘇。面對全球總需求不足和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不平衡、缺乏投資，各國政府應(yīng)進一步采取有效措施增加國內(nèi)投資，其中一個重要的政策選擇就是增加基礎(chǔ)設(shè)施投資，這也成為全球性共識。2016年9月G20杭州峰會，各國領(lǐng)導(dǎo)人共同重申基礎(chǔ)設(shè)施投資的重要性，核準(zhǔn)“全球基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通聯(lián)盟倡議”，支持11家多邊開發(fā)銀行發(fā)布《支持基礎(chǔ)設(shè)施投資行動的聯(lián)合愿景聲明》并制定高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施項目量化目標(biāo)。中國愿意同G20國家積極落實杭州峰會成果。
2、基礎(chǔ)設(shè)施在經(jīng)濟增長中的作用是明顯而巨大的，也是全方位的?；A(chǔ)設(shè)施投資不僅能創(chuàng)造有效需求，帶動經(jīng)濟增長，增加就業(yè)，而且還能從供給面改善資源配置效率，提升勞動生產(chǎn)率，提高整體經(jīng)濟的長期競爭力，長期上可以擴大供給。特別是在基礎(chǔ)設(shè)施投資不足國家，投資乘數(shù)較大，同時創(chuàng)造大量就業(yè)崗位，不僅能夠創(chuàng)造出建筑業(yè)和維修業(yè)直接就業(yè)，還能夠創(chuàng)造鐵路設(shè)備、供電設(shè)備等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的制造類就業(yè)。這些領(lǐng)域往往是金融危機后受影響較大的社會群體。
3、亞洲是全球最具經(jīng)濟活力的區(qū)域，對全球增長貢獻日益重要，亞洲作為世界工廠，除與域外國家進行大量貿(mào)易外，區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟聯(lián)系日益密切。亞洲國家的多樣性及區(qū)域內(nèi)部發(fā)展不平衡，使得亞洲區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通面臨諸多挑戰(zhàn)，同時潛力巨大?；A(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通可大幅降低貿(mào)易成本，實現(xiàn)資源更有效率配置，也有利于區(qū)域內(nèi)部貿(mào)易投資發(fā)展，有利于內(nèi)陸國家更好參與和享受區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的益處，實現(xiàn)亞洲國家包容性共享發(fā)展。
4、2013年，習(xí)近平主席提出了“一帶一路”倡議，目的是秉持“共商、共建、共享”原則，推動與沿線國家的“政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、民心相通”，共同打造開放合作平臺，促進區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟要素有序自由流動和優(yōu)化配置，實現(xiàn)包容性發(fā)展。其中，基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通是“一帶一路”建設(shè)的優(yōu)先領(lǐng)域，特別是交通、能源以及通信等領(lǐng)域。沿線國家發(fā)展階段不同，對基礎(chǔ)設(shè)施的需求很大，也為各方創(chuàng)造了巨大的合作空間。
二、中國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況
1、中國改革開放后有效地動員了多種資源，大規(guī)模開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，中國的基礎(chǔ)設(shè)施水平得到大幅全面提升，為經(jīng)濟騰飛奠定了重要基礎(chǔ)。據(jù)麥肯錫公司的研究，從1992年到2013年，中國用于修建公路、鐵路、機場和港口等基礎(chǔ)設(shè)施的投資占GDP的8.6%，而同期美國、加拿大為2.5%。截至2016年底，中國高速公路總里程突破13萬公里，全國高速鐵路運營里程突破2.2萬公里，均位居世界第一。覆蓋全國的高速公路網(wǎng)、高速鐵路網(wǎng)，極大地改變了時空概念，人員、貨物、信息流動加速，推動了產(chǎn)業(yè)的增效和城市化發(fā)展。中國還建成了全球效率最高的超高壓輸電系統(tǒng)，高效率的電網(wǎng)系統(tǒng)提高了整體效益，為可再生能源的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。
2、中國基礎(chǔ)設(shè)施的快速發(fā)展得益于政府的高度重視和持續(xù)投入，也得益于通過深化改革充分發(fā)揮市場的力量。中央政府主要在全國及跨省層面進行規(guī)劃、協(xié)調(diào)和適度補貼，并通過合理劃分與地方政府間的財力與事權(quán)，調(diào)動省及省以下政府投資基礎(chǔ)設(shè)施的積極性。同時，我們通過投資體制改革，逐步將基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域向民間資本開放，從原有的財政單一資金來源，轉(zhuǎn)變?yōu)榘ㄘ斦⑿刨J、資本市場、信托市場和外資等在內(nèi)的多元資金來源，并逐步引入BOT、PPP等多樣化的投融資模式。
3、2013年以來，中國在公共服務(wù)領(lǐng)域大力推廣PPP模式，充分發(fā)揮市場機制的作用，取得了顯著效果。中國財政部會同相關(guān)政策部門建立了“法律+政策+指南+合同+標(biāo)準(zhǔn)”的PPP制度框架，保證PPP模式的規(guī)范運行。截至2016年11月末，財政部PPP綜合信息平臺入庫項目10,828個，預(yù)計總投資13.0萬億元。其中進入執(zhí)行階段的項目1,110個，預(yù)計總投資1.83萬億元。
4、中國城市化水平落后于工業(yè)化進程，中國未來城市化建設(shè)需要大量圍繞城市發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。城市化會帶來大量投資和消費需求。過去十年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，城鎮(zhèn)化率每提高1個百分點，平均拉動投資增長3.7個百分點。根據(jù)中國政府的規(guī)劃，2020年要實現(xiàn)常住人口城鎮(zhèn)化率達到60%左右。在這一過程中，城市基礎(chǔ)設(shè)施將繼續(xù)成為投資重點，在市政設(shè)施、城市交通、節(jié)能環(huán)保乃至教育、養(yǎng)老、醫(yī)療等領(lǐng)域創(chuàng)造大量需求。同時，城鎮(zhèn)化將促進信息、物流的集約化，提高經(jīng)濟運行效率并創(chuàng)造更多就業(yè)。
三、亞洲國家政府應(yīng)通過有效政策，創(chuàng)造良好投資環(huán)境，促進亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資與建設(shè)
1、盡管各國對基礎(chǔ)設(shè)施有著強勁需求，市場上也充斥著流動性，但如果缺乏制度安排，難以動員長期資金參與基礎(chǔ)設(shè)施投資中來?；A(chǔ)設(shè)施不是私人產(chǎn)品，僅靠市場機制無法保證有效供給。因此，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要政府有效介入、適度監(jiān)管，政府應(yīng)在規(guī)劃、協(xié)調(diào)、標(biāo)準(zhǔn)制定、價格及服務(wù)監(jiān)管和對正外部性進行補貼等方面發(fā)揮積極作用。各國政府應(yīng)抓住長期融資成本較低的機會，創(chuàng)造有利的投資環(huán)境吸引投資，大力開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是應(yīng)鼓勵私人部門參與。2016年第八輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟對話中，美方認識到基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)供給和需求之間的缺口以及增加基礎(chǔ)設(shè)施投資對提高潛在經(jīng)濟增長和競爭力的重要作用，并承諾研究和完善公共事業(yè)監(jiān)管框架。很高興美國新政府表示將增加基礎(chǔ)設(shè)施投資。
2、雖然許多國家面臨嚴峻的財政狀況，直接投資的能力有限，但政府在堅持中長期進行財政調(diào)整的同時，短期內(nèi)為實現(xiàn)刺激經(jīng)濟目標(biāo)，在財政增支空間有限的情況下，可以考慮通過財政的中性化操作，包括減稅或提高公共設(shè)施收費上限等方式，在不增加財政赤字的情況下支持基礎(chǔ)設(shè)施投資。擴大投資將增加更多的就業(yè)機會和設(shè)備制造，轉(zhuǎn)而節(jié)省政府在失業(yè)人員救濟方面的開支，增加制造業(yè)稅收，沖抵提供基礎(chǔ)設(shè)施稅收優(yōu)惠帶來的收入減少，在改善就業(yè)的同時，也保持整體財政開支的相對穩(wěn)定，起到一舉多得的效果。
3、政府需要轉(zhuǎn)變思路，培養(yǎng)市場意識，摒棄政府大包大攬的老辦法，充分發(fā)揮私營部門的積極性。例如，對于一些商業(yè)可行性高、投資回報良好的項目，可考慮建立公私合營（PPP）的合作機制，政府參與并聯(lián)合國內(nèi)外機構(gòu)投資人形成股權(quán)投資結(jié)構(gòu)，共擔(dān)風(fēng)險，共享收益。
4、在吸引投資者方面，政府需要著力解決“軟環(huán)境”問題，出臺合理有效的配套政策，營造開放、良好的投資環(huán)境，使投資者有條件、有興趣、也有意愿參與基建投資。政府審批難、限制多、社區(qū)利益難協(xié)調(diào)常常是基礎(chǔ)設(shè)施投資的一大障礙，對外國投資者尤其如此。因此政府應(yīng)該適當(dāng)放松監(jiān)管限制，政府應(yīng)增加政策的透明度和可預(yù)見性，創(chuàng)造開放、友好的政策和監(jiān)管環(huán)境，降低投資的不確定性。
5、亞洲地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施有很大發(fā)展空間，根據(jù)亞開行估計，2010-2020年間將有8萬億美元的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求。但政治風(fēng)險、政策風(fēng)險很高，表現(xiàn)在規(guī)劃難（特別是跨國），審批多，政府決定價格，外資政策多變（往往被視為戰(zhàn)略資產(chǎn)），征地拆遷環(huán)保等地方事務(wù)復(fù)雜等，特別是跨國的區(qū)域項目，項目準(zhǔn)備、融資談判和運營管理更加復(fù)雜，即使在歐盟一體化程度最高的地區(qū)，跨境基礎(chǔ)設(shè)施投資占比仍很小。正是由于風(fēng)險高、投資回收期長，項目開發(fā)和融資是一個緩慢復(fù)雜的過程。除政治互信和政治推動外，良好的政策框架、有能力的實施機構(gòu)和良好的投資環(huán)境非常重要。亞洲區(qū)域內(nèi)缺乏大型基礎(chǔ)設(shè)施投融資機構(gòu)，MDBs應(yīng)發(fā)揮更大作用。目前，世行、亞開行已分別與亞投行、金磚國家新開發(fā)銀行簽署合作協(xié)議，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面展開聯(lián)合融資、知識共享等合作。我們鼓勵新老多邊開發(fā)機構(gòu)密切合作，共同為亞洲區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施、新能源、跨境合作、貿(mào)易投資便利化等做出更大貢獻。
6、歐盟經(jīng)驗可供借鑒。為促進歐盟統(tǒng)一市場，強化凝聚力，歐盟加大泛歐基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)的規(guī)劃、融資、建設(shè)。歐盟近年推出的歐洲投資計劃進展順利，值得亞洲國家借鑒。其融資平臺是設(shè)在歐投行的歐洲戰(zhàn)略投資基金（EFSI），有關(guān)投資項目均納入歐投行日常項目管理。截至目前，歐洲投資計劃共涉及201個項目，總規(guī)模達1639億歐元，投資包含了多類基礎(chǔ)設(shè)施項目，撬動私人部門投資乘數(shù)約為14.1，基本達到預(yù)期的15倍乘數(shù)效應(yīng)。取得這一成績，歐投行發(fā)揮了重要作用。這主要是因為它具備三方面能力：一是有良好治理機制，聚集一批國際化的專業(yè)人才，具有大型基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、建設(shè)、管理能力；二是有較好政府關(guān)系，能協(xié)調(diào)多國政府的利益、訴求，處理復(fù)雜地方事務(wù)；三是有一定規(guī)模的長期資金，按商業(yè)可持續(xù)原則選擇項目，短期業(yè)績考核壓力。
7、中國政府提出“一帶一路”倡議以來，得到沿線國家和國際社會的積極響應(yīng)，并取得良好進展。應(yīng)建立一個公共平臺，明確協(xié)調(diào)一致的“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展戰(zhàn)略，確定項目識別和優(yōu)先選擇的原則，協(xié)調(diào)利益相關(guān)方的關(guān)系，交流政策及項目實施經(jīng)驗，統(tǒng)一項目實施標(biāo)準(zhǔn)和招標(biāo)程序，減輕對環(huán)境和社會的負面影響。
8、長期穩(wěn)定的融資對落實倡議十分關(guān)鍵。一是需要強有力的政治支持，作為倡議的受益方，沿線國家政府應(yīng)共同為項目建設(shè)和融資提供支持，營造良好的融資環(huán)境，充分動員各種渠道的資金。ODA對于欠發(fā)達國家基礎(chǔ)設(shè)施項目識別和前期準(zhǔn)備非常重要，特別是軟的基礎(chǔ)設(shè)施；鼓勵官方融資機構(gòu)向欠發(fā)達國家提供優(yōu)惠貸款。二是需要第三方作為公正的中間人積極促成各方就共同利益達成共識，國際金融組織可發(fā)揮引領(lǐng)性作用，世行、亞行、亞投行、新開發(fā)銀行等多邊開發(fā)銀行具有較強機構(gòu)能力，同時也具有多邊屬性，在規(guī)劃落實大型項目特別是跨境項目方面比國別銀行更具優(yōu)勢。三是僅靠公共部門無法解決龐大的融資缺口，必須發(fā)展多樣化的融資模式。亞洲金融市場的建設(shè)非常重要，有助于動員地區(qū)儲蓄資源。域內(nèi)國家要提高有實際經(jīng)濟行為資本流動的相互開放，對跨境銀行業(yè)務(wù)的支持，發(fā)展本幣債券市場，發(fā)展貨幣互換市場。要發(fā)展人民幣融資市場，發(fā)展熊貓債券市場，增加國際貨幣體系的公平性和多元化選擇。采取稅收優(yōu)惠政策，吸引主權(quán)財富基金（亞洲積累了大量外匯儲備）、養(yǎng)老金等機構(gòu)投資者參加基礎(chǔ)設(shè)施投資?？烧撟C參照歐洲投資計劃的做法，建立聯(lián)合投資平臺，通過與區(qū)域性銀行、成員國政策性銀行、私人部門以及域外實體進行聯(lián)合投資，支持投資項目。
（作者劉健系CF40成員、財政部國際經(jīng)濟關(guān)系司司長。本文為作者向中國金融四十人論壇獨家供稿，未經(jīng)許可不得轉(zhuǎn)載。）
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