農(nóng)村金融是現(xiàn)代農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的核心。建立與市場農(nóng)業(yè)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展相適應(yīng)的農(nóng)村金融制度，是黨的十七屆三中全會(huì)確定的深化農(nóng)村改革和發(fā)展的一項(xiàng)重大任務(wù)。深入分析和認(rèn)識(shí)當(dāng)前農(nóng)村金融的發(fā)展現(xiàn)狀，科學(xué)、理性、扎實(shí)有序地推動(dòng)農(nóng)村金融改革的實(shí)際進(jìn)程，盡快增強(qiáng)農(nóng)村金融服務(wù)能力，是當(dāng)前和今后一段時(shí)期抓好統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和“三農(nóng)”工作的一個(gè)十分重要的現(xiàn)實(shí)課題。
近年來，重慶農(nóng)村金融改革和發(fā)展取得了長足的進(jìn)步。作為全國首批改革試點(diǎn)的農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)，重慶農(nóng)村商業(yè)銀行通過擴(kuò)充資本金、消化不良資產(chǎn)、完善法人治理結(jié)構(gòu)等體制再造，使一度危機(jī)重重的農(nóng)村信用社脫胎巨變?yōu)橐患野凑宅F(xiàn)代商業(yè)銀行模式運(yùn)作的農(nóng)村商業(yè)銀行，并在服務(wù)“三農(nóng)”中重現(xiàn)生機(jī)與活力，探索出了農(nóng)村合作金融改革的“重慶模式”。除了推進(jìn)農(nóng)信社改革，引導(dǎo)商業(yè)銀行金融機(jī)構(gòu)在“兩翼”地區(qū)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)外，重慶還在“兩翼”地區(qū)大力培育和發(fā)展村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司、擔(dān)保公司、資金互助合作社等新型農(nóng)村金融組織，2009年在西部率先實(shí)現(xiàn)轄區(qū)空白網(wǎng)點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)全覆蓋，提前兩年完成銀監(jiān)會(huì)所定目標(biāo)。但是，由于制度性因素的阻礙，目前涉農(nóng)金融業(yè)務(wù)交易成本高、信息不對(duì)稱、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)大等核心難題尚未完全解決，農(nóng)村地區(qū)金融機(jī)構(gòu)的貸存比低，農(nóng)民貸款難的現(xiàn)象依然突出。和城市地區(qū)相比，重慶的農(nóng)民家庭收入來源單一，過度依賴生產(chǎn)性收入，財(cái)富水平低，無法提升農(nóng)村地區(qū)的消費(fèi)力和投資力，嚴(yán)重制約了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的進(jìn)程。
一、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革的經(jīng)驗(yàn)與啟示
中國城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)表明，增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革的重要突破口。最近十年，中國城市居民的財(cái)富和消費(fèi)能力有了爆炸性增長，其中很重要的拉動(dòng)力是房產(chǎn)和股票等財(cái)產(chǎn)性收入的急劇增加。例如，房地產(chǎn)改革之前，城市家庭住房產(chǎn)權(quán)公有，流轉(zhuǎn)形式靠國家和企業(yè)分配，沒有市場價(jià)值，城市居民戶均財(cái)富水平很低；房地產(chǎn)改革之后，城市居民的住房產(chǎn)權(quán)得以明晰，市場交易成為可能，原來低價(jià)值的住房通過房地產(chǎn)市場得以重新定價(jià)，家庭財(cái)富大幅上漲。房屋實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)化之后，銀行通過發(fā)放住房抵押貸款，推動(dòng)了城市居民購車、留學(xué)、國際旅游等消費(fèi)熱潮，拉動(dòng)了城市消費(fèi)和相關(guān)制造業(yè)的發(fā)展，成就了中國經(jīng)濟(jì)增長的神話。
重慶國企改革的經(jīng)驗(yàn)，也可以為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌提供新的思路。2002年以來，重慶組建了多家國有投資集團(tuán)（“八大投”），形成政府主導(dǎo)、市場運(yùn)作、社會(huì)參與的多元投資格局，成為重慶市政府基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制的新模式。在“八大投”成立之前，重慶市基礎(chǔ)設(shè)施投資大多依靠財(cái)政投入，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后。雖然國有企業(yè)擁有大量土地、建筑、路橋等資產(chǎn)，但產(chǎn)權(quán)不明晰，不能交易，無法形成投資力 。“八大投”成立之后，通過“五大注入”，把國有企業(yè)零散、靜態(tài)的資產(chǎn)聚合在統(tǒng)一的平臺(tái)，成為具有投資增值能力的資本，完成了國有資本從無到有、從財(cái)富向資本的飛躍。其后，重慶國企又對(duì)金融部門進(jìn)行了大力改造，改善了金融生態(tài)，提高了金融杠桿的撬動(dòng)能力，通過“五大融資”模式，幫助國企資本迅速做大做強(qiáng)。重慶“八大投”的成功經(jīng)驗(yàn)已受到世行的高度重視和海外金融機(jī)構(gòu)的關(guān)注。
中國城市消費(fèi)能力的大幅提升和重慶國企改革發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)提供了兩點(diǎn)重要啟示：
其一，原本缺少經(jīng)濟(jì)價(jià)值的財(cái)富在明確產(chǎn)權(quán)和實(shí)現(xiàn)流通之后，就可以轉(zhuǎn)變成具有實(shí)際經(jīng)濟(jì)價(jià)值的資本，這種資本是通過制度變革從無到有產(chǎn)生的，是通過改革釋放出的巨大資源。
其二，具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的資本在和現(xiàn)代金融工具結(jié)合之后，通過信貸和股份化等形式，就可以在很短的時(shí)間內(nèi)從小到大，轉(zhuǎn)變?yōu)槔瓌?dòng)消費(fèi)和投資的巨大推動(dòng)力。
二、關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村金融改革的建議
建議一：開展農(nóng)村建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)化和資本化的試點(diǎn)改革
毋庸置疑，農(nóng)村地區(qū)最大的財(cái)富是土地?！稇椃ā返?0條規(guī)定農(nóng)村土地屬于集體所有。農(nóng)村的土地可以分為耕地、林地、建設(shè)用地和荒地，其中的建設(shè)用地又可分為宅基地和集體建設(shè)用地?，F(xiàn)行的《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，農(nóng)戶對(duì)于耕地和林地?fù)碛?0年、70年期限的承包經(jīng)營權(quán)，對(duì)于宅基地?fù)碛袩o期限的長期使用權(quán)。和耕地、林地相比，農(nóng)民宅基地和集體建設(shè)用地的用途受限較少，流動(dòng)性強(qiáng)，因而具有較高的潛在財(cái)富價(jià)值。但是，由于目前農(nóng)村建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)不明，沒有交易市場，資產(chǎn)價(jià)值很難形成，這種狀況和房地產(chǎn)改革之前城市公房無價(jià)無市的狀況極其相似。
現(xiàn)行的土地使用制度存在一個(gè)突出矛盾：一方面，城市建設(shè)用地緊張，成了城鎮(zhèn)、工業(yè)發(fā)展的一大制約因素；另一方面，農(nóng)村建設(shè)用地分散，管理零亂，大量房屋空置，土地利用效率很低。以重慶為例，全市農(nóng)村居民點(diǎn)用地537萬畝，農(nóng)村人均建設(shè)用地高達(dá)250平方米，其中近80%是宅基地。根據(jù)國家土地利用總體規(guī)劃，2008-2020年，重慶市建設(shè)用地年均增加供給14.55萬畝，每年的供需缺口超過9萬畝，用地矛盾突出。從城鄉(xiāng)分布來看，進(jìn)入城市的農(nóng)民在占用城市資源的同時(shí)，其在農(nóng)村的宅基地卻處于閑置狀態(tài)。1997~2007年，重慶市城鎮(zhèn)化率增加了近26個(gè)百分點(diǎn)，但農(nóng)村宅基地減少率卻不到1%。
提高農(nóng)村建設(shè)用地的集約使用，可以有效化解城鄉(xiāng)用地的使用矛盾。目前，提高農(nóng)村建設(shè)用地的使用效率主要有兩種途徑：一是加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)城，進(jìn)城農(nóng)戶退出農(nóng)村宅基地，轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地；二是通過土地整治和推動(dòng)集中居住，以農(nóng)民公寓取代傳統(tǒng)分散農(nóng)房，減少農(nóng)村宅基地占用總面積。部分地區(qū)試點(diǎn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，取得了一定成效?！秶鴦?wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》(國發(fā)〔2004〕28號(hào))規(guī)定，鼓勵(lì)農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤 (重慶市是試點(diǎn)地區(qū)之一)。但是，由于缺乏必要的配套制度改革，近些年農(nóng)村集體建設(shè)用地的集約程度提高雖然部分滿足了城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展的需要，但并沒有轉(zhuǎn)化為農(nóng)民財(cái)富和資產(chǎn)的上升。
1、農(nóng)村集體建設(shè)用地改革的政策制約
農(nóng)村土地制度是農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系中最基本的制度，但目前農(nóng)村建設(shè)用地權(quán)屬方面存在一些問題。當(dāng)前涉及農(nóng)村宅基地管理的法律主要有《土地管理法》、《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》。《土地管理法》規(guī)定農(nóng)村建設(shè)用地歸農(nóng)民集體所有，而對(duì)“農(nóng)民集體”并沒有清晰的界定，并規(guī)定集體建設(shè)用地不能向本村鎮(zhèn)以外的企業(yè)和個(gè)人流轉(zhuǎn)?，F(xiàn)有政策不允許農(nóng)村集體建設(shè)用地出讓、出租、抵押等，限制了農(nóng)村憑借土地所有權(quán)獲得資產(chǎn)性收入?！稉?dān)保法》規(guī)定，“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)”不得抵押。
在新的形勢下設(shè)計(jì)并實(shí)施新一輪的農(nóng)村土地制度已成為我國改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，它將實(shí)質(zhì)性地推動(dòng)城鄉(xiāng)二元化體制積弊的解決。2007年出臺(tái)的《物權(quán)法》明確規(guī)定，屬于“用益物權(quán)”的農(nóng)民土地承包權(quán)不僅擁有使用、收益權(quán)，而且還有排他的“占有權(quán)”。2008年10月，中共十七屆三中全會(huì)《決定》中明確提出：“完善土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能，依法保障農(nóng)民對(duì)承包土地的占有、使用、收益權(quán)利。”《決定》進(jìn)一步規(guī)定，“加強(qiáng)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，按照依法自愿有償?shù)脑瓌t，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，”表明中央已經(jīng)意識(shí)到推進(jìn)農(nóng)村土地改革的必要性和緊迫性。
2、通過確權(quán)頒證，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)化
構(gòu)建適應(yīng)產(chǎn)權(quán)資本化的農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度，探索符合市場經(jīng)濟(jì)要求的農(nóng)村集體建設(shè)用地所有制的實(shí)現(xiàn)形式，既是完善土地流轉(zhuǎn)機(jī)制、保障農(nóng)民土地權(quán)益、提高土地資源配置效率的制度基礎(chǔ)，又是實(shí)現(xiàn)土地資本化的現(xiàn)實(shí)路徑。今年，重慶應(yīng)在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革示范地區(qū)將農(nóng)村建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)化改革作為一項(xiàng)重點(diǎn)工作推進(jìn)。
首先，土地改革的試點(diǎn)地區(qū)要加強(qiáng)地籍管理和基礎(chǔ)測繪工作，科學(xué)規(guī)劃、合理分配公共擁有的村莊建設(shè)用地。按照“統(tǒng)一規(guī)劃、急用先做”的原則，啟動(dòng)全市主城外環(huán)以內(nèi)區(qū)域和“3（先行區(qū)縣）+10（集中示范點(diǎn)）”等統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革重點(diǎn)區(qū)域地形圖測繪工作。按照功能定位、分區(qū)聯(lián)動(dòng)、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、有序控制、“三生”（生產(chǎn)、生活、生態(tài)）協(xié)調(diào)等五大原則，逐步展開村級(jí)土地利用規(guī)劃編制，將基本農(nóng)田、建設(shè)用地落實(shí)到地塊，同時(shí)注重功能分區(qū)，引導(dǎo)農(nóng)村居民集中居住，實(shí)現(xiàn)耕地和建設(shè)用地向規(guī)模集中。
第二，明確每家農(nóng)戶宅基地的界別權(quán)屬，并發(fā)放具有法律效力的權(quán)屬證明。以社為單位，清理農(nóng)村集體建設(shè)用地情況。明確宅基地使用權(quán)和農(nóng)戶房屋所有權(quán)歸屬、面積、所在地。由土地管理部門依據(jù)歷史原因、現(xiàn)實(shí)狀況以及測繪基礎(chǔ)材料對(duì)宅基地使用權(quán)、房屋所有權(quán)、集體建設(shè)用地所有權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)和集體資產(chǎn)股權(quán)登記造冊(cè)、核發(fā)證書。進(jìn)一步完善農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，包括占有、使用、支配、轉(zhuǎn)讓和繼承等各項(xiàng)權(quán)利, 大幅度增強(qiáng)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的價(jià)值內(nèi)核, 使農(nóng)村土地真正具有資產(chǎn)性質(zhì)及其產(chǎn)權(quán)的可交易性。
第三，探索農(nóng)村集體建設(shè)用地所有制實(shí)現(xiàn)形式，擴(kuò)大土地使用用途。結(jié)合村級(jí)綜合改革試驗(yàn)，在有條件的地區(qū)，通過構(gòu)建新型集體經(jīng)濟(jì)組織、集體經(jīng)濟(jì)股份制改造、集體建設(shè)用地折股量化給農(nóng)民等多種形式的探索，進(jìn)一步明晰產(chǎn)權(quán)主體、理順分配關(guān)系，規(guī)范集體建設(shè)用地的經(jīng)營管理行為。通過國有土地投資公司對(duì)村集體建設(shè)用地成片開發(fā)后，采取轉(zhuǎn)讓、租賃、作價(jià)入股、聯(lián)營聯(lián)建、抵押等多種形式流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地使用權(quán)。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)后，在符合規(guī)劃的前提下，可以用于工業(yè)、商業(yè)、旅游業(yè)、服務(wù)業(yè)等經(jīng)營性用途。
3、推動(dòng)金融創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)用地資本化
農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)資本化及其流轉(zhuǎn)，是利用土地抵押貸款等新型金融工具，使有明確權(quán)屬的集體土地轉(zhuǎn)化為信貸資產(chǎn), 并以資本的形式流動(dòng)起來，推動(dòng)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。
現(xiàn)階段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的金融創(chuàng)新尚集中在設(shè)立新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)、擴(kuò)大服務(wù)區(qū)域等方面。由于農(nóng)戶缺乏合格抵押品的核心難題沒有解決，金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)戶放貸的額度和規(guī)模都較小，農(nóng)村地區(qū)銀行機(jī)構(gòu)的存貸比普遍很低，導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)開得越多，農(nóng)村資金流向城市的越多，形成了“農(nóng)村資金反哺”的怪現(xiàn)象。目前，中等額度貸款業(yè)務(wù)受到農(nóng)戶沒有合格抵押品的限制，無法開展。雖然部分區(qū)縣正在嘗試對(duì)耕地和林地開展抵押貸款業(yè)務(wù)，但國家對(duì)此類土地的用途有嚴(yán)格限制，一旦出現(xiàn)壞賬，銀行無法處理作為抵押品的土地，金融風(fēng)險(xiǎn)很大。推行農(nóng)村建設(shè)用地改革后，在試驗(yàn)區(qū)內(nèi)，農(nóng)戶宅基地變成了產(chǎn)權(quán)明晰、可以交易的信用資產(chǎn)，金融機(jī)構(gòu)就可以加快推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款試點(diǎn)，擴(kuò)大承貸對(duì)象，凡是依法取得集體建設(shè)用地使用權(quán)、有《集體用地使用證》、有地上附著物的農(nóng)村小企業(yè)和承包經(jīng)營戶，都可以辦理農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款。金融監(jiān)管部門可研究制定農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押管理辦法和相關(guān)配套政策，加強(qiáng)規(guī)范管理，完善管理制度，降低抵押收費(fèi)。通過積極推進(jìn)圍繞建設(shè)用地使用權(quán)的金融創(chuàng)新，將大大加速農(nóng)村建設(shè)用地資本化的進(jìn)程。
與此配合，應(yīng)建立信息更加透明、功能更加完善的土地交易市場，確定農(nóng)村建設(shè)用地的價(jià)值。重慶農(nóng)村土地交易所自2008年12月掛牌成立以來，積極開展以農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾而產(chǎn)生的“地票”指標(biāo)交易，截至2009年底，共交易地票54宗，總計(jì)13500畝，成交金額12.89億元，最高成交單價(jià)達(dá)到14.33萬元/畝，開創(chuàng)了土地交易的先河。今后，應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大土地交易的范圍，不僅包括和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的復(fù)耕農(nóng)地指標(biāo)，還應(yīng)將土地改革試驗(yàn)區(qū)內(nèi)其他農(nóng)村建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)納入交易。積極探索主城商業(yè)用地地票購買和儲(chǔ)備制度，改征用為收購集體土地，推動(dòng)國有建設(shè)用地市場與集體建設(shè)用地市場雙軌并存運(yùn)行，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場的形成；試點(diǎn)推進(jìn)地票質(zhì)押、抵押等多種價(jià)值實(shí)現(xiàn)方式，研究建立地票二級(jí)市場，提高地票流動(dòng)性；探索農(nóng)村土地抵押貸款的證券化，擴(kuò)大土地信貸資金的來源，提高資金周轉(zhuǎn)速度。
總之，推進(jìn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)化和資本化的關(guān)鍵是要進(jìn)行制度性變革，使以前農(nóng)民或集體所擁有的產(chǎn)權(quán)不明晰的靜態(tài)財(cái)富，通過明晰產(chǎn)權(quán)、允許交易，形成市場價(jià)值，轉(zhuǎn)化為巨大的財(cái)產(chǎn)性收入。同時(shí)，允許金融機(jī)構(gòu)接受其作為抵押發(fā)放消費(fèi)和經(jīng)營性貸款，使巨大的財(cái)富效應(yīng)變?yōu)槔瓌?dòng)經(jīng)濟(jì)增長的實(shí)際消費(fèi)和投資能力。
建議二：大力發(fā)展集體農(nóng)地信托代理機(jī)構(gòu)，提高承包地的集約利用，推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程
目前中西部農(nóng)村的大部分青壯年人口已遷移到城市打工居住，但由于戶籍制度的限制和城市就業(yè)生活的不穩(wěn)定性，很多農(nóng)民“離土不離鄉(xiāng)”，依然選擇保留農(nóng)村的承包地和宅基地作為最終形式的社會(huì)保障，城市打工的大部分儲(chǔ)蓄收入也用于在農(nóng)村建房。這就形成了一種矛盾的現(xiàn)象：一方面，農(nóng)民工在城市租住狹小簡陋的住房，缺乏必要的社會(huì)保障；另一方面，農(nóng)村的大量新房常年空置，部分農(nóng)地出現(xiàn)撂荒，造成社會(huì)資源的極大浪費(fèi)。為了化解這種矛盾，應(yīng)該嘗試在農(nóng)村成立新型的農(nóng)村土地信托代理機(jī)構(gòu)，將土地的收益權(quán)和處置權(quán)進(jìn)行分離。在堅(jiān)持土地集體所有和保障農(nóng)民承包權(quán)的前提下，信托中介機(jī)構(gòu)接受農(nóng)民的委托，按照土地使用權(quán)市場化需求，通過必要的法律程序，將土地承包經(jīng)營權(quán)在一定期限內(nèi)依法、有償轉(zhuǎn)讓給其他公民、法人從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營活動(dòng)。
今年，試點(diǎn)區(qū)縣應(yīng)該大力扶持示范村鎮(zhèn)建立具有信托職能的新農(nóng)村建設(shè)公司，并給予一定的財(cái)政扶持。這種信托代理機(jī)構(gòu)可以作為農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)利益的代表保障集體土地的權(quán)益，推進(jìn)和實(shí)施各項(xiàng)改革。它的設(shè)立將會(huì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響：
一是通過土地信托流轉(zhuǎn)機(jī)制把零星的土地集中連片，按效率優(yōu)先原則重新安排使用，進(jìn)行適度規(guī)?；?jīng)營，有利于提高農(nóng)業(yè)資源的配置效率，促進(jìn)土地、資金、技術(shù)等農(nóng)業(yè)要素的合理流動(dòng)和優(yōu)化組合，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)逐步走上“專業(yè)化分工、規(guī)模化生產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營”的發(fā)展道路，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)資源的集約利用。
二是為脫地農(nóng)民提供多樣化的收益來源。土地信托流轉(zhuǎn)后，土地受托人會(huì)通過增加收入、加強(qiáng)科學(xué)管理、采用先進(jìn)技術(shù)等方式來提高產(chǎn)業(yè)效率，使農(nóng)民獲得較多的土地信托收益。而且土地承包者在將土地經(jīng)營使用權(quán)委托給他人的同時(shí)，自己又可以作為勞力被受托人雇用，成為“農(nóng)業(yè)工人”，獲得穩(wěn)定的務(wù)工工資。
三是有助于解決城鎮(zhèn)化過程中的“土地退出”難題。農(nóng)民進(jìn)城或從事其他非農(nóng)產(chǎn)業(yè)工作后，如果不選擇宅基地和承包地在市場一次性轉(zhuǎn)讓，可將自有土地交與農(nóng)村土地信托機(jī)構(gòu)代為管理，擺脫了在向第二、第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中小塊土地的鉗制，可以安心離開土地去創(chuàng)業(yè)、務(wù)工。農(nóng)村土地的信托收益權(quán)成為一種新型的社會(huì)保障工具，解決了農(nóng)民進(jìn)城的后顧之憂。脫地農(nóng)民在城鎮(zhèn)的就業(yè)生活穩(wěn)定之后，其信托資產(chǎn)可以在市場轉(zhuǎn)讓，獲得新的收入。
四是降低了交易成本，有利于土地資源資本化，形成多元、長期的農(nóng)業(yè)投入機(jī)制。一方面，農(nóng)業(yè)經(jīng)營者獲得大量集中的土地使用權(quán)，無需直接面對(duì)眾多分散的農(nóng)戶，只需與中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)商談判。另一方面， 農(nóng)村土地的收益權(quán)和處置權(quán)分離后，脫地農(nóng)民和土地的關(guān)系將只是一種市場化的金融信托關(guān)系，這種聯(lián)系更為靈活，也為未來城市資本下鄉(xiāng)投資開辟了廣闊的空間。土地信托公司可以通過發(fā)行土地債券、信托投資基金、其他資產(chǎn)證券等形式到資本市場融資，這將為農(nóng)村發(fā)展提供強(qiáng)大動(dòng)力。
建議三：發(fā)揮國有資本的社會(huì)職能，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展基金，實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果與人民共享
黨的十七大報(bào)告中明確提出，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果要由人民共享。改革開放30年來，內(nèi)陸地區(qū)和農(nóng)民群體為沿海城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了巨大的資源和勞動(dòng)力支持，成就了中國的經(jīng)濟(jì)奇跡。截至2009年末，中國經(jīng)濟(jì)總量已經(jīng)接近世界第二位，城市人均收入水平已經(jīng)進(jìn)入中等發(fā)達(dá)國家行列。但是，中國的改革也產(chǎn)生了巨大的社會(huì)成本：城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步增大，衡量收入不平衡的基尼系數(shù)上升至0.47，最高20％的收入組所占收入相當(dāng)于最低20％收入組的8.3倍，已超過日本和北歐等西方發(fā)達(dá)國家，這與我們的社會(huì)主義國家特性相背離。此外，我國政府公共服務(wù)支出占總支出的比重顯著低于同等收入水平國家的平均水平：2008年，我國教育、醫(yī)療和社會(huì)保障三項(xiàng)公共服務(wù)支出占政府總支出的比重合計(jì)僅為29.7％，與人均GDP3000美元以下和3000-6000美元國家相比，分別低13和24.3個(gè)百分點(diǎn)。
當(dāng)前，居民收入分化、城鄉(xiāng)二元分割已成為影響國家長治久安的重大因素。為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，提高農(nóng)村地區(qū)消費(fèi)能力，必須改變政府在經(jīng)濟(jì)體系中比例過大的格局。我市可考慮利用政府的財(cái)稅收入和國有資本的增量，建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展基金，引導(dǎo)國有資本推動(dòng)社會(huì)民生建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。
利用國有資本推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展在我國臺(tái)灣地區(qū)有成功的經(jīng)驗(yàn)。上世紀(jì)五十年代，退守臺(tái)灣的國民黨政權(quán)吸取在大陸失敗的教訓(xùn)，在陳誠的主導(dǎo)下認(rèn)真推行土地改革。臺(tái)灣的土改經(jīng)歷了“三七五減租”、 “公地放領(lǐng)”、 “耕者有其田”三個(gè)階段，其中最為重要的是第三階段。在“耕者有其田”的改革中，為了保證每個(gè)農(nóng)民都能獲得耕種的土地，政府以公營企業(yè)的股票和債券作為補(bǔ)償，規(guī)定地主超過法定田地?cái)?shù)額的土地一律由政府征購轉(zhuǎn)賣給尚未獲得土地的農(nóng)民。經(jīng)過這次土地改革，臺(tái)灣的無地農(nóng)民獲得了生產(chǎn)的土地，而地主階層從水泥、造紙、農(nóng)林、工礦四大臺(tái)灣公營公司中獲取了大量股票，轉(zhuǎn)變成新的工商巨頭，如臺(tái)灣原來的四大封建地主——辜振甫、林伯壽、林猶龍和陳啟清，就是依靠土地改革起家而成為臺(tái)灣工商業(yè)的實(shí)力派。臺(tái)灣當(dāng)局通過公營企業(yè)股票換農(nóng)地的政策，幫助臺(tái)灣的土地資本迅速轉(zhuǎn)化為工商產(chǎn)業(yè)資本，不僅迅速穩(wěn)定了政局，還為六十年代臺(tái)灣經(jīng)濟(jì)起飛奠定了基礎(chǔ)。
目前，重慶國有企業(yè)的資產(chǎn)總額已經(jīng)突破一萬億，所有者權(quán)益已經(jīng)接近3000億。根據(jù)市屬重點(diǎn)國有企業(yè)公開上市的計(jì)劃，今后3-5年，重慶的國有權(quán)益的市場價(jià)值將超過5000億。如果拿出20%的股權(quán)注入統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展基金，就將增加一千億的農(nóng)村改革推動(dòng)資金。其他類型的國有資本也可作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展基金的來源。例如，為解決低收入家庭住房困難，市委、市政府近期決定，建公租房不收土地出讓金、配套費(fèi)、稅費(fèi)，也不提取任何建設(shè)項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓的利潤，“四個(gè)不收”產(chǎn)生大約500億元的成本，政府另外融資500億元作為建設(shè)費(fèi)用。公租房建設(shè)沉淀和積累了寶貴的政府財(cái)政資源。一方面，政府可以通過將未來租金收益證券化出售給REITs類投資機(jī)構(gòu)，提前實(shí)現(xiàn)這部分沉淀資金的周轉(zhuǎn)變現(xiàn)；另一方面，可將公租房產(chǎn)權(quán)股份化，未來實(shí)施產(chǎn)權(quán)改制，公租房進(jìn)入市場交易將為這部分股權(quán)帶來的巨大升值空間，其中的部分權(quán)益如果注入統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展基金，可大大加速重慶城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革的進(jìn)程。
根據(jù)需要，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展基金可進(jìn)一步細(xì)分為新農(nóng)村建設(shè)基金、社會(huì)保障基金和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，分別用于推進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)公務(wù)服務(wù)、化解金融風(fēng)險(xiǎn)等領(lǐng)域的改革。
三、完善金融風(fēng)險(xiǎn)防范的機(jī)制
（一）設(shè)立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金
為了配合農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革的推進(jìn)，化解可能產(chǎn)生的金融風(fēng)險(xiǎn)，除了給予農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)必要的稅收減免和壞賬核銷等優(yōu)惠政策之外，還應(yīng)設(shè)立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風(fēng)險(xiǎn)基金，對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)和新型農(nóng)村金融組織發(fā)放的土地抵押貸款給予必要的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償，同時(shí)為農(nóng)村信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)和農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)給予一定的資金支持。其資金來源主要有兩個(gè)方面：一是利用統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展基金的部分增值收益和政府財(cái)政專項(xiàng)資金劃撥資本金；二是開征農(nóng)村土地交易稅，提取一定比例作為風(fēng)險(xiǎn)基金的持續(xù)性來源。
?。ǘ┏闪修r(nóng)村土地資產(chǎn)管理公司，打造金融風(fēng)險(xiǎn)防火墻
農(nóng)村建設(shè)用地改革除了明確產(chǎn)權(quán)、培育交易市場之外，還要積極打造農(nóng)村的國有土地資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，建立土地金融體系的風(fēng)險(xiǎn)防火墻。這類機(jī)構(gòu)可以在原區(qū)縣投融資開發(fā)公司的基礎(chǔ)上打造，應(yīng)具有三種職能：一是作為市場主體，參與農(nóng)村土地市場的交易活動(dòng)，同等價(jià)格下具有優(yōu)先收購和出讓權(quán)，幫助確立和穩(wěn)定農(nóng)村建設(shè)用地的市場價(jià)格；二是具有處置農(nóng)村土地不良資產(chǎn)的功能。如果農(nóng)村土地抵押貸款出現(xiàn)壞賬，銀行可以將抵押的農(nóng)村建設(shè)用地資產(chǎn)打包賣給區(qū)縣的國有土地資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)集中處置，降低處置成本。土地資產(chǎn)管理公司通過土地復(fù)耕、空間置換、土地開發(fā)整治等多種方式，實(shí)現(xiàn)債務(wù)的保全；三是參與農(nóng)村土地投融資活動(dòng)，增加土地交易市場的流動(dòng)性。
（三）完善農(nóng)村征信系統(tǒng)，減少信息不對(duì)稱風(fēng)險(xiǎn)
目前我國社會(huì)信用缺失的現(xiàn)象在農(nóng)村的表現(xiàn)較為突出，廣大農(nóng)民普遍缺乏現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下的信用意識(shí)和信用道德觀念，對(duì)信用的重要性體會(huì)不深，認(rèn)識(shí)不足，對(duì)征信知識(shí)知之甚少。地方政府和鄉(xiāng)村行政機(jī)構(gòu)往往只重視貸款的發(fā)放，對(duì)貸款的回收、不良貸款的清收和信用戶的規(guī)范、農(nóng)村整個(gè)信用環(huán)境的改善和建設(shè)上不能給予有效的支持。近期，在農(nóng)村金融試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)深入開展信用鎮(zhèn)、信用村、信用農(nóng)戶的創(chuàng)建活動(dòng)，建立農(nóng)戶信用檔案，全方位推動(dòng)農(nóng)村信用環(huán)境建設(shè)。通過金融機(jī)構(gòu)間信息共享、有序合作，加快個(gè)人征信系統(tǒng)的農(nóng)村信用信息采集工作。建立健全信用激勵(lì)和失信懲戒制度，為農(nóng)村信用體系建設(shè)提供制度保障。例如，金融機(jī)構(gòu)通過制定實(shí)施一系列優(yōu)惠放貸政策：規(guī)定凡被評(píng)為文明信用單位的，可優(yōu)先安排項(xiàng)目資金、支農(nóng)資金、支農(nóng)再貸款，并享受貸款證服務(wù)，享受國家利率政策規(guī)定范圍內(nèi)的利率優(yōu)惠，信用戶可享受一定額度的信用貸款。
?。ㄋ模┙Y(jié)合農(nóng)畜遠(yuǎn)期交易市場建設(shè)，大力創(chuàng)新保險(xiǎn)機(jī)制
積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)工作，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋面。鼓勵(lì)在農(nóng)村發(fā)展互助合作保險(xiǎn)和商業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，加快建立農(nóng)村信貸與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相結(jié)合的銀?；?dòng)機(jī)制。推動(dòng)涉農(nóng)信用擔(dān)保公司等中介機(jī)構(gòu)發(fā)展，進(jìn)一步完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)擔(dān)保公司等涉農(nóng)擔(dān)保公司的管理和操作，簡化手續(xù)，探索通過整合涉農(nóng)擔(dān)保公司等方式壯大涉農(nóng)政策性擔(dān)保公司綜合實(shí)力。加強(qiáng)同涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)的溝通協(xié)作，探索實(shí)行動(dòng)產(chǎn)質(zhì)押、倉單質(zhì)押、權(quán)益質(zhì)押等動(dòng)產(chǎn)擔(dān)保形式。盡快建立農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)機(jī)制和建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金，分散農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營主體的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。目前，重慶正在打造農(nóng)畜產(chǎn)品的遠(yuǎn)期交易市場，應(yīng)大力發(fā)展以重慶生豬、奶牛、谷物為標(biāo)準(zhǔn)的遠(yuǎn)期產(chǎn)品。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司可以利用重慶農(nóng)畜交易所的遠(yuǎn)期產(chǎn)品來鎖定價(jià)格，規(guī)避農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)創(chuàng)造平穩(wěn)發(fā)展的市場環(huán)境。
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