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關(guān)于金融推動(dòng)重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的若干建議
時(shí)間:2010-04-28 作者:范文仲

  農(nóng)村金融是現(xiàn)代農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的核心。建立與市場農(nóng)業(yè)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展相適應(yīng)的農(nóng)村金融制度,是黨的十七屆三中全會(huì)確定的深化農(nóng)村改革和發(fā)展的一項(xiàng)重大任務(wù)。深入分析和認(rèn)識(shí)當(dāng)前農(nóng)村金融的發(fā)展現(xiàn)狀,科學(xué)、理性、扎實(shí)有序地推動(dòng)農(nóng)村金融改革的實(shí)際進(jìn)程,盡快增強(qiáng)農(nóng)村金融服務(wù)能力,是當(dāng)前和今后一段時(shí)期抓好統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和“三農(nóng)”工作的一個(gè)十分重要的現(xiàn)實(shí)課題。

  近年來,重慶農(nóng)村金融改革和發(fā)展取得了長足的進(jìn)步。作為全國首批改革試點(diǎn)的農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu),重慶農(nóng)村商業(yè)銀行通過擴(kuò)充資本金、消化不良資產(chǎn)、完善法人治理結(jié)構(gòu)等體制再造,使一度危機(jī)重重的農(nóng)村信用社脫胎巨變?yōu)橐患野凑宅F(xiàn)代商業(yè)銀行模式運(yùn)作的農(nóng)村商業(yè)銀行,并在服務(wù)“三農(nóng)”中重現(xiàn)生機(jī)與活力,探索出了農(nóng)村合作金融改革的“重慶模式”。除了推進(jìn)農(nóng)信社改革,引導(dǎo)商業(yè)銀行金融機(jī)構(gòu)在“兩翼”地區(qū)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)外,重慶還在“兩翼”地區(qū)大力培育和發(fā)展村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司、擔(dān)保公司、資金互助合作社等新型農(nóng)村金融組織,2009年在西部率先實(shí)現(xiàn)轄區(qū)空白網(wǎng)點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)全覆蓋,提前兩年完成銀監(jiān)會(huì)所定目標(biāo)。但是,由于制度性因素的阻礙,目前涉農(nóng)金融業(yè)務(wù)交易成本高、信息不對(duì)稱、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)大等核心難題尚未完全解決,農(nóng)村地區(qū)金融機(jī)構(gòu)的貸存比低,農(nóng)民貸款難的現(xiàn)象依然突出。和城市地區(qū)相比,重慶的農(nóng)民家庭收入來源單一,過度依賴生產(chǎn)性收入,財(cái)富水平低,無法提升農(nóng)村地區(qū)的消費(fèi)力和投資力,嚴(yán)重制約了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的進(jìn)程。

一、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革的經(jīng)驗(yàn)與啟示

  中國城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)表明,增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革的重要突破口。最近十年,中國城市居民的財(cái)富和消費(fèi)能力有了爆炸性增長,其中很重要的拉動(dòng)力是房產(chǎn)和股票等財(cái)產(chǎn)性收入的急劇增加。例如,房地產(chǎn)改革之前,城市家庭住房產(chǎn)權(quán)公有,流轉(zhuǎn)形式靠國家和企業(yè)分配,沒有市場價(jià)值,城市居民戶均財(cái)富水平很低;房地產(chǎn)改革之后,城市居民的住房產(chǎn)權(quán)得以明晰,市場交易成為可能,原來低價(jià)值的住房通過房地產(chǎn)市場得以重新定價(jià),家庭財(cái)富大幅上漲。房屋實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)化之后,銀行通過發(fā)放住房抵押貸款,推動(dòng)了城市居民購車、留學(xué)、國際旅游等消費(fèi)熱潮,拉動(dòng)了城市消費(fèi)和相關(guān)制造業(yè)的發(fā)展,成就了中國經(jīng)濟(jì)增長的神話。

  重慶國企改革的經(jīng)驗(yàn),也可以為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌提供新的思路。2002年以來,重慶組建了多家國有投資集團(tuán)(“八大投”),形成政府主導(dǎo)、市場運(yùn)作、社會(huì)參與的多元投資格局,成為重慶市政府基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制的新模式。在“八大投”成立之前,重慶市基礎(chǔ)設(shè)施投資大多依靠財(cái)政投入,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后。雖然國有企業(yè)擁有大量土地、建筑、路橋等資產(chǎn),但產(chǎn)權(quán)不明晰,不能交易,無法形成投資力 。“八大投”成立之后,通過“五大注入”,把國有企業(yè)零散、靜態(tài)的資產(chǎn)聚合在統(tǒng)一的平臺(tái),成為具有投資增值能力的資本,完成了國有資本從無到有、從財(cái)富向資本的飛躍。其后,重慶國企又對(duì)金融部門進(jìn)行了大力改造,改善了金融生態(tài),提高了金融杠桿的撬動(dòng)能力,通過“五大融資”模式,幫助國企資本迅速做大做強(qiáng)。重慶“八大投”的成功經(jīng)驗(yàn)已受到世行的高度重視和海外金融機(jī)構(gòu)的關(guān)注。

  中國城市消費(fèi)能力的大幅提升和重慶國企改革發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)提供了兩點(diǎn)重要啟示:

  其一,原本缺少經(jīng)濟(jì)價(jià)值的財(cái)富在明確產(chǎn)權(quán)和實(shí)現(xiàn)流通之后,就可以轉(zhuǎn)變成具有實(shí)際經(jīng)濟(jì)價(jià)值的資本,這種資本是通過制度變革從無到有產(chǎn)生的,是通過改革釋放出的巨大資源。

  其二,具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的資本在和現(xiàn)代金融工具結(jié)合之后,通過信貸和股份化等形式,就可以在很短的時(shí)間內(nèi)從小到大,轉(zhuǎn)變?yōu)槔瓌?dòng)消費(fèi)和投資的巨大推動(dòng)力。

二、關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村金融改革的建議

  建議一:開展農(nóng)村建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)化和資本化的試點(diǎn)改革

  毋庸置疑,農(nóng)村地區(qū)最大的財(cái)富是土地?!稇椃ā返?0條規(guī)定農(nóng)村土地屬于集體所有。農(nóng)村的土地可以分為耕地、林地、建設(shè)用地和荒地,其中的建設(shè)用地又可分為宅基地和集體建設(shè)用地?,F(xiàn)行的《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定,農(nóng)戶對(duì)于耕地和林地?fù)碛?0年、70年期限的承包經(jīng)營權(quán),對(duì)于宅基地?fù)碛袩o期限的長期使用權(quán)。和耕地、林地相比,農(nóng)民宅基地和集體建設(shè)用地的用途受限較少,流動(dòng)性強(qiáng),因而具有較高的潛在財(cái)富價(jià)值。但是,由于目前農(nóng)村建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)不明,沒有交易市場,資產(chǎn)價(jià)值很難形成,這種狀況和房地產(chǎn)改革之前城市公房無價(jià)無市的狀況極其相似。

  現(xiàn)行的土地使用制度存在一個(gè)突出矛盾:一方面,城市建設(shè)用地緊張,成了城鎮(zhèn)、工業(yè)發(fā)展的一大制約因素;另一方面,農(nóng)村建設(shè)用地分散,管理零亂,大量房屋空置,土地利用效率很低。以重慶為例,全市農(nóng)村居民點(diǎn)用地537萬畝,農(nóng)村人均建設(shè)用地高達(dá)250平方米,其中近80%是宅基地。根據(jù)國家土地利用總體規(guī)劃,2008-2020年,重慶市建設(shè)用地年均增加供給14.55萬畝,每年的供需缺口超過9萬畝,用地矛盾突出。從城鄉(xiāng)分布來看,進(jìn)入城市的農(nóng)民在占用城市資源的同時(shí),其在農(nóng)村的宅基地卻處于閑置狀態(tài)。1997~2007年,重慶市城鎮(zhèn)化率增加了近26個(gè)百分點(diǎn),但農(nóng)村宅基地減少率卻不到1%。

  提高農(nóng)村建設(shè)用地的集約使用,可以有效化解城鄉(xiāng)用地的使用矛盾。目前,提高農(nóng)村建設(shè)用地的使用效率主要有兩種途徑:一是加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程,引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)城,進(jìn)城農(nóng)戶退出農(nóng)村宅基地,轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地;二是通過土地整治和推動(dòng)集中居住,以農(nóng)民公寓取代傳統(tǒng)分散農(nóng)房,減少農(nóng)村宅基地占用總面積。部分地區(qū)試點(diǎn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤,取得了一定成效?!秶鴦?wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》(國發(fā)〔2004〕28號(hào))規(guī)定,鼓勵(lì)農(nóng)村建設(shè)用地整理,城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤 (重慶市是試點(diǎn)地區(qū)之一)。但是,由于缺乏必要的配套制度改革,近些年農(nóng)村集體建設(shè)用地的集約程度提高雖然部分滿足了城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展的需要,但并沒有轉(zhuǎn)化為農(nóng)民財(cái)富和資產(chǎn)的上升。

  1、農(nóng)村集體建設(shè)用地改革的政策制約

  農(nóng)村土地制度是農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系中最基本的制度,但目前農(nóng)村建設(shè)用地權(quán)屬方面存在一些問題。當(dāng)前涉及農(nóng)村宅基地管理的法律主要有《土地管理法》、《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》。《土地管理法》規(guī)定農(nóng)村建設(shè)用地歸農(nóng)民集體所有,而對(duì)“農(nóng)民集體”并沒有清晰的界定,并規(guī)定集體建設(shè)用地不能向本村鎮(zhèn)以外的企業(yè)和個(gè)人流轉(zhuǎn)?,F(xiàn)有政策不允許農(nóng)村集體建設(shè)用地出讓、出租、抵押等,限制了農(nóng)村憑借土地所有權(quán)獲得資產(chǎn)性收入?!稉?dān)保法》規(guī)定,“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)”不得抵押。

  在新的形勢下設(shè)計(jì)并實(shí)施新一輪的農(nóng)村土地制度已成為我國改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié),它將實(shí)質(zhì)性地推動(dòng)城鄉(xiāng)二元化體制積弊的解決。2007年出臺(tái)的《物權(quán)法》明確規(guī)定,屬于“用益物權(quán)”的農(nóng)民土地承包權(quán)不僅擁有使用、收益權(quán),而且還有排他的“占有權(quán)”。2008年10月,中共十七屆三中全會(huì)《決定》中明確提出:“完善土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能,依法保障農(nóng)民對(duì)承包土地的占有、使用、收益權(quán)利。”《決定》進(jìn)一步規(guī)定,“加強(qiáng)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場,按照依法自愿有償?shù)脑瓌t,允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包權(quán),發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營,”表明中央已經(jīng)意識(shí)到推進(jìn)農(nóng)村土地改革的必要性和緊迫性。

  2、通過確權(quán)頒證,實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)化

  構(gòu)建適應(yīng)產(chǎn)權(quán)資本化的農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度,探索符合市場經(jīng)濟(jì)要求的農(nóng)村集體建設(shè)用地所有制的實(shí)現(xiàn)形式,既是完善土地流轉(zhuǎn)機(jī)制、保障農(nóng)民土地權(quán)益、提高土地資源配置效率的制度基礎(chǔ),又是實(shí)現(xiàn)土地資本化的現(xiàn)實(shí)路徑。今年,重慶應(yīng)在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革示范地區(qū)將農(nóng)村建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)化改革作為一項(xiàng)重點(diǎn)工作推進(jìn)。

  首先,土地改革的試點(diǎn)地區(qū)要加強(qiáng)地籍管理和基礎(chǔ)測繪工作,科學(xué)規(guī)劃、合理分配公共擁有的村莊建設(shè)用地。按照“統(tǒng)一規(guī)劃、急用先做”的原則,啟動(dòng)全市主城外環(huán)以內(nèi)區(qū)域和“3(先行區(qū)縣)+10(集中示范點(diǎn))”等統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革重點(diǎn)區(qū)域地形圖測繪工作。按照功能定位、分區(qū)聯(lián)動(dòng)、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、有序控制、“三生”(生產(chǎn)、生活、生態(tài))協(xié)調(diào)等五大原則,逐步展開村級(jí)土地利用規(guī)劃編制,將基本農(nóng)田、建設(shè)用地落實(shí)到地塊,同時(shí)注重功能分區(qū),引導(dǎo)農(nóng)村居民集中居住,實(shí)現(xiàn)耕地和建設(shè)用地向規(guī)模集中。

  第二,明確每家農(nóng)戶宅基地的界別權(quán)屬,并發(fā)放具有法律效力的權(quán)屬證明。以社為單位,清理農(nóng)村集體建設(shè)用地情況。明確宅基地使用權(quán)和農(nóng)戶房屋所有權(quán)歸屬、面積、所在地。由土地管理部門依據(jù)歷史原因、現(xiàn)實(shí)狀況以及測繪基礎(chǔ)材料對(duì)宅基地使用權(quán)、房屋所有權(quán)、集體建設(shè)用地所有權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)和集體資產(chǎn)股權(quán)登記造冊(cè)、核發(fā)證書。進(jìn)一步完善農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)關(guān)系,包括占有、使用、支配、轉(zhuǎn)讓和繼承等各項(xiàng)權(quán)利, 大幅度增強(qiáng)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的價(jià)值內(nèi)核, 使農(nóng)村土地真正具有資產(chǎn)性質(zhì)及其產(chǎn)權(quán)的可交易性。

  第三,探索農(nóng)村集體建設(shè)用地所有制實(shí)現(xiàn)形式,擴(kuò)大土地使用用途。結(jié)合村級(jí)綜合改革試驗(yàn),在有條件的地區(qū),通過構(gòu)建新型集體經(jīng)濟(jì)組織、集體經(jīng)濟(jì)股份制改造、集體建設(shè)用地折股量化給農(nóng)民等多種形式的探索,進(jìn)一步明晰產(chǎn)權(quán)主體、理順分配關(guān)系,規(guī)范集體建設(shè)用地的經(jīng)營管理行為。通過國有土地投資公司對(duì)村集體建設(shè)用地成片開發(fā)后,采取轉(zhuǎn)讓、租賃、作價(jià)入股、聯(lián)營聯(lián)建、抵押等多種形式流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地使用權(quán)。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)后,在符合規(guī)劃的前提下,可以用于工業(yè)、商業(yè)、旅游業(yè)、服務(wù)業(yè)等經(jīng)營性用途。

  3、推動(dòng)金融創(chuàng)新,實(shí)現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)用地資本化

  農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)資本化及其流轉(zhuǎn),是利用土地抵押貸款等新型金融工具,使有明確權(quán)屬的集體土地轉(zhuǎn)化為信貸資產(chǎn), 并以資本的形式流動(dòng)起來,推動(dòng)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

  現(xiàn)階段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的金融創(chuàng)新尚集中在設(shè)立新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)、擴(kuò)大服務(wù)區(qū)域等方面。由于農(nóng)戶缺乏合格抵押品的核心難題沒有解決,金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)戶放貸的額度和規(guī)模都較小,農(nóng)村地區(qū)銀行機(jī)構(gòu)的存貸比普遍很低,導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)開得越多,農(nóng)村資金流向城市的越多,形成了“農(nóng)村資金反哺”的怪現(xiàn)象。目前,中等額度貸款業(yè)務(wù)受到農(nóng)戶沒有合格抵押品的限制,無法開展。雖然部分區(qū)縣正在嘗試對(duì)耕地和林地開展抵押貸款業(yè)務(wù),但國家對(duì)此類土地的用途有嚴(yán)格限制,一旦出現(xiàn)壞賬,銀行無法處理作為抵押品的土地,金融風(fēng)險(xiǎn)很大。推行農(nóng)村建設(shè)用地改革后,在試驗(yàn)區(qū)內(nèi),農(nóng)戶宅基地變成了產(chǎn)權(quán)明晰、可以交易的信用資產(chǎn),金融機(jī)構(gòu)就可以加快推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款試點(diǎn),擴(kuò)大承貸對(duì)象,凡是依法取得集體建設(shè)用地使用權(quán)、有《集體用地使用證》、有地上附著物的農(nóng)村小企業(yè)和承包經(jīng)營戶,都可以辦理農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款。金融監(jiān)管部門可研究制定農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押管理辦法和相關(guān)配套政策,加強(qiáng)規(guī)范管理,完善管理制度,降低抵押收費(fèi)。通過積極推進(jìn)圍繞建設(shè)用地使用權(quán)的金融創(chuàng)新,將大大加速農(nóng)村建設(shè)用地資本化的進(jìn)程。

  與此配合,應(yīng)建立信息更加透明、功能更加完善的土地交易市場,確定農(nóng)村建設(shè)用地的價(jià)值。重慶農(nóng)村土地交易所自2008年12月掛牌成立以來,積極開展以農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾而產(chǎn)生的“地票”指標(biāo)交易,截至2009年底,共交易地票54宗,總計(jì)13500畝,成交金額12.89億元,最高成交單價(jià)達(dá)到14.33萬元/畝,開創(chuàng)了土地交易的先河。今后,應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大土地交易的范圍,不僅包括和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的復(fù)耕農(nóng)地指標(biāo),還應(yīng)將土地改革試驗(yàn)區(qū)內(nèi)其他農(nóng)村建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)納入交易。積極探索主城商業(yè)用地地票購買和儲(chǔ)備制度,改征用為收購集體土地,推動(dòng)國有建設(shè)用地市場與集體建設(shè)用地市場雙軌并存運(yùn)行,促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場的形成;試點(diǎn)推進(jìn)地票質(zhì)押、抵押等多種價(jià)值實(shí)現(xiàn)方式,研究建立地票二級(jí)市場,提高地票流動(dòng)性;探索農(nóng)村土地抵押貸款的證券化,擴(kuò)大土地信貸資金的來源,提高資金周轉(zhuǎn)速度。

  總之,推進(jìn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)化和資本化的關(guān)鍵是要進(jìn)行制度性變革,使以前農(nóng)民或集體所擁有的產(chǎn)權(quán)不明晰的靜態(tài)財(cái)富,通過明晰產(chǎn)權(quán)、允許交易,形成市場價(jià)值,轉(zhuǎn)化為巨大的財(cái)產(chǎn)性收入。同時(shí),允許金融機(jī)構(gòu)接受其作為抵押發(fā)放消費(fèi)和經(jīng)營性貸款,使巨大的財(cái)富效應(yīng)變?yōu)槔瓌?dòng)經(jīng)濟(jì)增長的實(shí)際消費(fèi)和投資能力。

  建議二:大力發(fā)展集體農(nóng)地信托代理機(jī)構(gòu),提高承包地的集約利用,推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程

  目前中西部農(nóng)村的大部分青壯年人口已遷移到城市打工居住,但由于戶籍制度的限制和城市就業(yè)生活的不穩(wěn)定性,很多農(nóng)民“離土不離鄉(xiāng)”,依然選擇保留農(nóng)村的承包地和宅基地作為最終形式的社會(huì)保障,城市打工的大部分儲(chǔ)蓄收入也用于在農(nóng)村建房。這就形成了一種矛盾的現(xiàn)象:一方面,農(nóng)民工在城市租住狹小簡陋的住房,缺乏必要的社會(huì)保障;另一方面,農(nóng)村的大量新房常年空置,部分農(nóng)地出現(xiàn)撂荒,造成社會(huì)資源的極大浪費(fèi)。為了化解這種矛盾,應(yīng)該嘗試在農(nóng)村成立新型的農(nóng)村土地信托代理機(jī)構(gòu),將土地的收益權(quán)和處置權(quán)進(jìn)行分離。在堅(jiān)持土地集體所有和保障農(nóng)民承包權(quán)的前提下,信托中介機(jī)構(gòu)接受農(nóng)民的委托,按照土地使用權(quán)市場化需求,通過必要的法律程序,將土地承包經(jīng)營權(quán)在一定期限內(nèi)依法、有償轉(zhuǎn)讓給其他公民、法人從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營活動(dòng)。

  今年,試點(diǎn)區(qū)縣應(yīng)該大力扶持示范村鎮(zhèn)建立具有信托職能的新農(nóng)村建設(shè)公司,并給予一定的財(cái)政扶持。這種信托代理機(jī)構(gòu)可以作為農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)利益的代表保障集體土地的權(quán)益,推進(jìn)和實(shí)施各項(xiàng)改革。它的設(shè)立將會(huì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響:

  一是通過土地信托流轉(zhuǎn)機(jī)制把零星的土地集中連片,按效率優(yōu)先原則重新安排使用,進(jìn)行適度規(guī)?;?jīng)營,有利于提高農(nóng)業(yè)資源的配置效率,促進(jìn)土地、資金、技術(shù)等農(nóng)業(yè)要素的合理流動(dòng)和優(yōu)化組合,使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)逐步走上“專業(yè)化分工、規(guī)模化生產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營”的發(fā)展道路,實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)資源的集約利用。

  二是為脫地農(nóng)民提供多樣化的收益來源。土地信托流轉(zhuǎn)后,土地受托人會(huì)通過增加收入、加強(qiáng)科學(xué)管理、采用先進(jìn)技術(shù)等方式來提高產(chǎn)業(yè)效率,使農(nóng)民獲得較多的土地信托收益。而且土地承包者在將土地經(jīng)營使用權(quán)委托給他人的同時(shí),自己又可以作為勞力被受托人雇用,成為“農(nóng)業(yè)工人”,獲得穩(wěn)定的務(wù)工工資。

  三是有助于解決城鎮(zhèn)化過程中的“土地退出”難題。農(nóng)民進(jìn)城或從事其他非農(nóng)產(chǎn)業(yè)工作后,如果不選擇宅基地和承包地在市場一次性轉(zhuǎn)讓,可將自有土地交與農(nóng)村土地信托機(jī)構(gòu)代為管理,擺脫了在向第二、第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中小塊土地的鉗制,可以安心離開土地去創(chuàng)業(yè)、務(wù)工。農(nóng)村土地的信托收益權(quán)成為一種新型的社會(huì)保障工具,解決了農(nóng)民進(jìn)城的后顧之憂。脫地農(nóng)民在城鎮(zhèn)的就業(yè)生活穩(wěn)定之后,其信托資產(chǎn)可以在市場轉(zhuǎn)讓,獲得新的收入。

  四是降低了交易成本,有利于土地資源資本化,形成多元、長期的農(nóng)業(yè)投入機(jī)制。一方面,農(nóng)業(yè)經(jīng)營者獲得大量集中的土地使用權(quán),無需直接面對(duì)眾多分散的農(nóng)戶,只需與中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)商談判。另一方面, 農(nóng)村土地的收益權(quán)和處置權(quán)分離后,脫地農(nóng)民和土地的關(guān)系將只是一種市場化的金融信托關(guān)系,這種聯(lián)系更為靈活,也為未來城市資本下鄉(xiāng)投資開辟了廣闊的空間。土地信托公司可以通過發(fā)行土地債券、信托投資基金、其他資產(chǎn)證券等形式到資本市場融資,這將為農(nóng)村發(fā)展提供強(qiáng)大動(dòng)力。

  建議三:發(fā)揮國有資本的社會(huì)職能,建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展基金,實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果與人民共享

  黨的十七大報(bào)告中明確提出,社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果要由人民共享。改革開放30年來,內(nèi)陸地區(qū)和農(nóng)民群體為沿海城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了巨大的資源和勞動(dòng)力支持,成就了中國的經(jīng)濟(jì)奇跡。截至2009年末,中國經(jīng)濟(jì)總量已經(jīng)接近世界第二位,城市人均收入水平已經(jīng)進(jìn)入中等發(fā)達(dá)國家行列。但是,中國的改革也產(chǎn)生了巨大的社會(huì)成本:城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步增大,衡量收入不平衡的基尼系數(shù)上升至0.47,最高20%的收入組所占收入相當(dāng)于最低20%收入組的8.3倍,已超過日本和北歐等西方發(fā)達(dá)國家,這與我們的社會(huì)主義國家特性相背離。此外,我國政府公共服務(wù)支出占總支出的比重顯著低于同等收入水平國家的平均水平:2008年,我國教育、醫(yī)療和社會(huì)保障三項(xiàng)公共服務(wù)支出占政府總支出的比重合計(jì)僅為29.7%,與人均GDP3000美元以下和3000-6000美元國家相比,分別低13和24.3個(gè)百分點(diǎn)。

  當(dāng)前,居民收入分化、城鄉(xiāng)二元分割已成為影響國家長治久安的重大因素。為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式,提高農(nóng)村地區(qū)消費(fèi)能力,必須改變政府在經(jīng)濟(jì)體系中比例過大的格局。我市可考慮利用政府的財(cái)稅收入和國有資本的增量,建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展基金,引導(dǎo)國有資本推動(dòng)社會(huì)民生建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

  利用國有資本推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展在我國臺(tái)灣地區(qū)有成功的經(jīng)驗(yàn)。上世紀(jì)五十年代,退守臺(tái)灣的國民黨政權(quán)吸取在大陸失敗的教訓(xùn),在陳誠的主導(dǎo)下認(rèn)真推行土地改革。臺(tái)灣的土改經(jīng)歷了“三七五減租”、 “公地放領(lǐng)”、 “耕者有其田”三個(gè)階段,其中最為重要的是第三階段。在“耕者有其田”的改革中,為了保證每個(gè)農(nóng)民都能獲得耕種的土地,政府以公營企業(yè)的股票和債券作為補(bǔ)償,規(guī)定地主超過法定田地?cái)?shù)額的土地一律由政府征購轉(zhuǎn)賣給尚未獲得土地的農(nóng)民。經(jīng)過這次土地改革,臺(tái)灣的無地農(nóng)民獲得了生產(chǎn)的土地,而地主階層從水泥、造紙、農(nóng)林、工礦四大臺(tái)灣公營公司中獲取了大量股票,轉(zhuǎn)變成新的工商巨頭,如臺(tái)灣原來的四大封建地主——辜振甫、林伯壽、林猶龍和陳啟清,就是依靠土地改革起家而成為臺(tái)灣工商業(yè)的實(shí)力派。臺(tái)灣當(dāng)局通過公營企業(yè)股票換農(nóng)地的政策,幫助臺(tái)灣的土地資本迅速轉(zhuǎn)化為工商產(chǎn)業(yè)資本,不僅迅速穩(wěn)定了政局,還為六十年代臺(tái)灣經(jīng)濟(jì)起飛奠定了基礎(chǔ)。

  目前,重慶國有企業(yè)的資產(chǎn)總額已經(jīng)突破一萬億,所有者權(quán)益已經(jīng)接近3000億。根據(jù)市屬重點(diǎn)國有企業(yè)公開上市的計(jì)劃,今后3-5年,重慶的國有權(quán)益的市場價(jià)值將超過5000億。如果拿出20%的股權(quán)注入統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展基金,就將增加一千億的農(nóng)村改革推動(dòng)資金。其他類型的國有資本也可作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展基金的來源。例如,為解決低收入家庭住房困難,市委、市政府近期決定,建公租房不收土地出讓金、配套費(fèi)、稅費(fèi),也不提取任何建設(shè)項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓的利潤,“四個(gè)不收”產(chǎn)生大約500億元的成本,政府另外融資500億元作為建設(shè)費(fèi)用。公租房建設(shè)沉淀和積累了寶貴的政府財(cái)政資源。一方面,政府可以通過將未來租金收益證券化出售給REITs類投資機(jī)構(gòu),提前實(shí)現(xiàn)這部分沉淀資金的周轉(zhuǎn)變現(xiàn);另一方面,可將公租房產(chǎn)權(quán)股份化,未來實(shí)施產(chǎn)權(quán)改制,公租房進(jìn)入市場交易將為這部分股權(quán)帶來的巨大升值空間,其中的部分權(quán)益如果注入統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展基金,可大大加速重慶城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革的進(jìn)程。

  根據(jù)需要,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展基金可進(jìn)一步細(xì)分為新農(nóng)村建設(shè)基金、社會(huì)保障基金和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金,分別用于推進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)公務(wù)服務(wù)、化解金融風(fēng)險(xiǎn)等領(lǐng)域的改革。

三、完善金融風(fēng)險(xiǎn)防范的機(jī)制

  (一)設(shè)立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金

  為了配合農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革的推進(jìn),化解可能產(chǎn)生的金融風(fēng)險(xiǎn),除了給予農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)必要的稅收減免和壞賬核銷等優(yōu)惠政策之外,還應(yīng)設(shè)立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風(fēng)險(xiǎn)基金,對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)和新型農(nóng)村金融組織發(fā)放的土地抵押貸款給予必要的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償,同時(shí)為農(nóng)村信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)和農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)給予一定的資金支持。其資金來源主要有兩個(gè)方面:一是利用統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展基金的部分增值收益和政府財(cái)政專項(xiàng)資金劃撥資本金;二是開征農(nóng)村土地交易稅,提取一定比例作為風(fēng)險(xiǎn)基金的持續(xù)性來源。

 ?。ǘ┏闪修r(nóng)村土地資產(chǎn)管理公司,打造金融風(fēng)險(xiǎn)防火墻

  農(nóng)村建設(shè)用地改革除了明確產(chǎn)權(quán)、培育交易市場之外,還要積極打造農(nóng)村的國有土地資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu),建立土地金融體系的風(fēng)險(xiǎn)防火墻。這類機(jī)構(gòu)可以在原區(qū)縣投融資開發(fā)公司的基礎(chǔ)上打造,應(yīng)具有三種職能:一是作為市場主體,參與農(nóng)村土地市場的交易活動(dòng),同等價(jià)格下具有優(yōu)先收購和出讓權(quán),幫助確立和穩(wěn)定農(nóng)村建設(shè)用地的市場價(jià)格;二是具有處置農(nóng)村土地不良資產(chǎn)的功能。如果農(nóng)村土地抵押貸款出現(xiàn)壞賬,銀行可以將抵押的農(nóng)村建設(shè)用地資產(chǎn)打包賣給區(qū)縣的國有土地資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)集中處置,降低處置成本。土地資產(chǎn)管理公司通過土地復(fù)耕、空間置換、土地開發(fā)整治等多種方式,實(shí)現(xiàn)債務(wù)的保全;三是參與農(nóng)村土地投融資活動(dòng),增加土地交易市場的流動(dòng)性。

  (三)完善農(nóng)村征信系統(tǒng),減少信息不對(duì)稱風(fēng)險(xiǎn)

  目前我國社會(huì)信用缺失的現(xiàn)象在農(nóng)村的表現(xiàn)較為突出,廣大農(nóng)民普遍缺乏現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下的信用意識(shí)和信用道德觀念,對(duì)信用的重要性體會(huì)不深,認(rèn)識(shí)不足,對(duì)征信知識(shí)知之甚少。地方政府和鄉(xiāng)村行政機(jī)構(gòu)往往只重視貸款的發(fā)放,對(duì)貸款的回收、不良貸款的清收和信用戶的規(guī)范、農(nóng)村整個(gè)信用環(huán)境的改善和建設(shè)上不能給予有效的支持。近期,在農(nóng)村金融試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)深入開展信用鎮(zhèn)、信用村、信用農(nóng)戶的創(chuàng)建活動(dòng),建立農(nóng)戶信用檔案,全方位推動(dòng)農(nóng)村信用環(huán)境建設(shè)。通過金融機(jī)構(gòu)間信息共享、有序合作,加快個(gè)人征信系統(tǒng)的農(nóng)村信用信息采集工作。建立健全信用激勵(lì)和失信懲戒制度,為農(nóng)村信用體系建設(shè)提供制度保障。例如,金融機(jī)構(gòu)通過制定實(shí)施一系列優(yōu)惠放貸政策:規(guī)定凡被評(píng)為文明信用單位的,可優(yōu)先安排項(xiàng)目資金、支農(nóng)資金、支農(nóng)再貸款,并享受貸款證服務(wù),享受國家利率政策規(guī)定范圍內(nèi)的利率優(yōu)惠,信用戶可享受一定額度的信用貸款。

 ?。ㄋ模┙Y(jié)合農(nóng)畜遠(yuǎn)期交易市場建設(shè),大力創(chuàng)新保險(xiǎn)機(jī)制

  積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)工作,擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋面。鼓勵(lì)在農(nóng)村發(fā)展互助合作保險(xiǎn)和商業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù),加快建立農(nóng)村信貸與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相結(jié)合的銀?;?dòng)機(jī)制。推動(dòng)涉農(nóng)信用擔(dān)保公司等中介機(jī)構(gòu)發(fā)展,進(jìn)一步完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)擔(dān)保公司等涉農(nóng)擔(dān)保公司的管理和操作,簡化手續(xù),探索通過整合涉農(nóng)擔(dān)保公司等方式壯大涉農(nóng)政策性擔(dān)保公司綜合實(shí)力。加強(qiáng)同涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)的溝通協(xié)作,探索實(shí)行動(dòng)產(chǎn)質(zhì)押、倉單質(zhì)押、權(quán)益質(zhì)押等動(dòng)產(chǎn)擔(dān)保形式。盡快建立農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)機(jī)制和建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金,分散農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營主體的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。目前,重慶正在打造農(nóng)畜產(chǎn)品的遠(yuǎn)期交易市場,應(yīng)大力發(fā)展以重慶生豬、奶牛、谷物為標(biāo)準(zhǔn)的遠(yuǎn)期產(chǎn)品。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司可以利用重慶農(nóng)畜交易所的遠(yuǎn)期產(chǎn)品來鎖定價(jià)格,規(guī)避農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn),為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)創(chuàng)造平穩(wěn)發(fā)展的市場環(huán)境。

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