內(nèi)容提要：本報告分析了開征物業(yè)稅面臨的三大障礙，即評估能力不足、居民抵觸心理和稅收征管能力不適應(yīng)。在此基礎(chǔ)上，提出了分步推進(jìn)物業(yè)稅的總體構(gòu)想，即先將目前對企業(yè)所有的不動產(chǎn)所征收的房產(chǎn)稅、城市房地產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅合并成物業(yè)稅，以評估的市場價值為物業(yè)稅的稅基，以總體上不增加稅負(fù)為原則，率先征收物業(yè)稅。待條件成熟時再考慮對居民住宅征收，并充分考慮人均居住面積、平均住宅價格等因素，設(shè)置一定的免征額。報告最后對如何順利推進(jìn)物業(yè)稅提出了具體的政策建議。
關(guān)鍵詞：物業(yè)稅 稅制改革 不動產(chǎn)
中共十六屆三中全會通過的《完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》提出，“條件具備時對不動產(chǎn)開征統(tǒng)一規(guī)范的物業(yè)稅”。近年來，有關(guān)機(jī)構(gòu)對物業(yè)稅稅制開展了研究，提出了初步的設(shè)想。征稅機(jī)關(guān)最初在六個城市開展了物業(yè)稅“空轉(zhuǎn)”試點，積累了一定的經(jīng)驗，2008年并進(jìn)一步將試點城市數(shù)量增加到10個，2010年把試點擴(kuò)展到各省區(qū)。大中城市近年來房地產(chǎn)價格大幅上漲，物業(yè)稅成為社會關(guān)注的熱點，為物業(yè)稅的出臺奠定了一定的輿論基礎(chǔ)。但是，物業(yè)稅出臺仍面臨諸多困難，需要精心設(shè)計才能使之順利推進(jìn)。本文擬提出物業(yè)稅的基本設(shè)想、就如何減少物業(yè)稅的障礙，順利推出物業(yè)稅提出政策建議。
一 物業(yè)稅的基本概念
物業(yè)稅是是針對房地產(chǎn)征收的一種財產(chǎn)稅。不同的國家/地區(qū)對物業(yè)稅有不同的名稱。例如，美國稱之為property tax,即財產(chǎn)稅。我國香港特區(qū)稱之為“差餉”，因為征收這一稅種的初衷是為了給警察發(fā)工資。國務(wù)院發(fā)展研究中心不動產(chǎn)稅課題組曾經(jīng)建議將物業(yè)稅改稱“不動產(chǎn)稅”，以免引起與物業(yè)費(fèi)的不必要的混淆。
中央文件之所以將物業(yè)稅作為未來稅制改革的一個重要新稅種，有著深刻的原因。一是我國地方政府特別是基層政府財政收入與事權(quán)十分不匹配，財力嚴(yán)重不足。二是地方財政過度依賴非稅收入，近年來出土出讓金成為最重要的收入來源之一，而其可持續(xù)性令人擔(dān)憂；三是收費(fèi)種類繁多，據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，各個城市在房地產(chǎn)開發(fā)不同環(huán)節(jié)所征收的行政性收費(fèi)多達(dá)百種以上，在一個城市中就有幾十種；四是現(xiàn)行的稅收主要是在流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，保有環(huán)節(jié)稅種少且稅率低，不利于鼓勵交易和提高資源利用效率；五是目前針對房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)土地使用稅等稅種的征稅基數(shù)是財產(chǎn)的原值，而不是現(xiàn)行的市場值，這會導(dǎo)致不同年份的不動產(chǎn)稅負(fù)上存在巨大的差異，存在明顯的稅負(fù)不公平；六是內(nèi)外資企業(yè)雙軌制，原來的土地使用稅、房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)房地產(chǎn)稅分別針對內(nèi)資企業(yè)和外資企業(yè)，直到最近才將內(nèi)外資并軌。七是現(xiàn)形土地使用稅覆蓋面窄，只對企業(yè)持有的經(jīng)營性不動產(chǎn)征收，沒有對住宅保有環(huán)節(jié)征稅。
按照“寬稅其、簡稅制、低稅率”的原則，物業(yè)稅設(shè)計宜滿足以下幾個要求：一是基稅為不動產(chǎn)的市場價值而不是原值；二是將盡可能多的不動產(chǎn)納入征稅范圍，但可以設(shè)置一定的起征點；三是該稅種的收入明確歸基層政府所有；四是不同城市可以在中央政府確定的稅率范圍內(nèi)自行確定本地的稅率；五是在引入物業(yè)稅的同時，應(yīng)該相應(yīng)地整合現(xiàn)行的針對不動產(chǎn)的稅費(fèi)，大量減少其他稅費(fèi)。
引入物業(yè)稅有相當(dāng)多的益處。一是為地方政府特別是基層政府找到一個穩(wěn)定的稅收來源；二是有利于簡化稅制；三是增加空置不動產(chǎn)的持有成本，有利于促進(jìn)不動產(chǎn)的利用效率；四是相應(yīng)地增加不動產(chǎn)投機(jī)的成本，有利于抑制房價過快上漲。
目前社會上對物業(yè)稅存在一些認(rèn)識上的偏差。 一是將物業(yè)稅與土地出讓金混淆。認(rèn)為國有土地已經(jīng)征收了土地出讓金，就不應(yīng)該再征收物業(yè)稅。其實，出土出讓金是政府作為土地所有者所收取的土地使用權(quán)費(fèi)，而物業(yè)稅是政府作為一個公共權(quán)力機(jī)構(gòu)所征收的稅，二者有著本質(zhì)的區(qū)別，在很多土地國有的國家或地區(qū)，二者是并行不悖的；二是將物業(yè)稅與物業(yè)費(fèi)混淆。物業(yè)費(fèi)是由物業(yè)管理機(jī)構(gòu)（往往是企業(yè)）收取的物業(yè)管理與服務(wù)費(fèi)，是商業(yè)性的，而物業(yè)稅是政府的稅收；三是高估物業(yè)稅對抑制房地產(chǎn)投機(jī)的作用，認(rèn)為物業(yè)稅出臺就可以明顯抑制我國一些城市的房地產(chǎn)投機(jī)和房價過快上漲。征收物業(yè)稅確實會增加不動產(chǎn)空置的成本，但其抑制作用取決于稅率的高低，從現(xiàn)實情況看，物業(yè)稅稅率不可能太高。其實，房地產(chǎn)泡沫是多種因素決定的，從其他國家的實際情況看，有物業(yè)稅的國家很多都曾發(fā)生過房地產(chǎn)泡沫。美國有物業(yè)稅，2007年照樣發(fā)生了次級債危機(jī)。
二 物業(yè)稅可能面臨的障礙
1 評估能力的制約
物業(yè)稅將以不動產(chǎn)的市場現(xiàn)價為征稅的稅基，因此，高效的批量評估技術(shù)的運(yùn)用，是獲取所有應(yīng)稅不動產(chǎn)的市場現(xiàn)值的基礎(chǔ)。這就要求征稅機(jī)關(guān)具備相應(yīng)的評估能力。
稅務(wù)總局已經(jīng)在六個城市開展了物業(yè)稅“空轉(zhuǎn)”試點，其中一項主要任務(wù)就是開展稅基的評定。本課題組對部分試點城市開展了調(diào)研，可以得出幾個基本判斷：
第一 試點城市評估的基礎(chǔ)條件基本具備，但大部分城市還需要進(jìn)一步完善基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。目前，各地稅務(wù)系統(tǒng)普遍運(yùn)用計算機(jī)，因此，開展計算機(jī)支撐的批量評估的硬件條件已經(jīng)具備。其次，從試點城市的情況看，如果稅務(wù)、土地、城建等各部門通力合作，不動產(chǎn)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)質(zhì)量還是比較好的，可以基本滿足物業(yè)稅評估不動產(chǎn)現(xiàn)值的要求。但是，應(yīng)該看到，從全國看，在大部分城市，不動產(chǎn)登記資料等評估不動產(chǎn)現(xiàn)值的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)還不夠完善。
第二 各地需要確定本地模型參數(shù)，才能開展批量評估。雖然不同城市均采用了基于計算機(jī)的批量評估技術(shù)，但各城市方法各異，且需要根據(jù)本市的樣本確定模型參數(shù)。如果要大面積征收物業(yè)稅，當(dāng)務(wù)之急是從中選取成功的模型，加以推廣。更重要的是，每個城市都需要應(yīng)用本地樣本來確定模型參數(shù)，這需要每個城市有一支懂專業(yè)的技術(shù)隊伍，并有能力在較短的時間里采集本地樣本數(shù)據(jù)，確定模型參數(shù)。
第三 全面評估所需人力、時間投入的任務(wù)仍將十分繁重。主要問題是，如果各城市普遍推開物業(yè)稅工業(yè)，一是需要一大批評估技術(shù)人員，這就要求有關(guān)部門能夠在短時期內(nèi)大規(guī)模開展培訓(xùn)；二是開展評估還需要采集樣本數(shù)據(jù)，也需要人力與物力的投入。
因此，如果想全面開展物業(yè)稅征收，全面完成所有應(yīng)稅不動產(chǎn)的評估，至少需要幾年的準(zhǔn)備時間。
2 納稅人的抵觸
物業(yè)稅是一種財產(chǎn)稅性質(zhì)的稅賦，非商業(yè)性質(zhì)的不動產(chǎn)所有人，在沒有直接從該不動產(chǎn)獲取收益的同時，需要每年交納物業(yè)稅，這一點與收入所得稅給納稅人的感覺是完全不一樣的。對于一個缺乏為財產(chǎn)納稅傳統(tǒng)的國家而言，納稅人對交納物業(yè)稅會產(chǎn)生一定的抵觸情緒。出現(xiàn)抵觸情況可能源于以下幾個原因：第一，對居民而言，納稅人認(rèn)為物業(yè)稅是新增的一種新稅，沒有減少其他的稅。而國家財政狀況良好，缺乏出臺新稅種的足夠理由；第二，目前輿論之所以支持物業(yè)稅，是基于物業(yè)稅是一種調(diào)節(jié)貧富差距的工具，有利于抑制房地產(chǎn)投機(jī)，大部分納稅人（特別是中低收入家庭）并不認(rèn)為自己應(yīng)該繳納物業(yè)稅。第三，西方國家的物業(yè)稅稅款的使用往往與納稅人的切身利益相關(guān)，而我國基層政府管理范圍較大，納稅人難以得知物業(yè)稅的具體使用方向，因此缺乏繳納物業(yè)稅的熱情。第四，納稅人缺乏為財產(chǎn)納稅的文化傳統(tǒng)與思想準(zhǔn)備。如果不能有效化解納稅人的抵觸情緒，倉促出臺物業(yè)稅，可能出現(xiàn)大面積欠稅的形勢。
3 稅務(wù)機(jī)關(guān)征收能力的制約
成熟市場經(jīng)濟(jì)體中，稅務(wù)機(jī)關(guān)對納稅人發(fā)出稅單，由納稅人通過金融系統(tǒng)（如支票、信用卡等）支付稅款，是一種高效的物業(yè)稅征收方式。支撐這一體系良性運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，是這些經(jīng)濟(jì)體有著完善的信用體系，欠稅者將受到的懲罰不僅是稅款的滯納金，而且還包括其信用度的下降，甚至刑事責(zé)任。
目前我國稅務(wù)機(jī)關(guān)征稅主要是針對法人征稅，對個體工商戶采取定額稅的方式，個人所得稅則大多采取單位代扣代繳的辦法。如果對居民開征物業(yè)稅，則意味著稅務(wù)機(jī)關(guān)要面對千家萬戶的居民，如何高效地征收，將是稅務(wù)機(jī)關(guān)的一大挑戰(zhàn)。
我國信用社會建設(shè)任重而道遠(yuǎn)，個人支票尚未發(fā)行，銀行營業(yè)廳經(jīng)常人滿為患，因此，我國難以象成熟經(jīng)濟(jì)體那樣，稅務(wù)機(jī)關(guān)發(fā)出稅單，納稅人會自覺將稅款通過金融體系轉(zhuǎn)入指定帳戶。坐等納稅人到稅務(wù)機(jī)關(guān)繳稅更不可行。在普通百姓真正認(rèn)可物業(yè)稅之前，即使稅務(wù)人員上門征收，也未必可以收到足額稅款，而且征稅成本相當(dāng)高。因此，必須探索高效率低成本征收物業(yè)稅的有效辦法。
三 順利推進(jìn)物業(yè)稅的政策建議
1 對法人擁有的不動產(chǎn)率先征收物業(yè)稅。中央文件明確提出，稅制改革要堅持“寬稅基、簡稅制、低稅率”的原則，物業(yè)稅也應(yīng)遵循這一原則，將盡可能多的不動產(chǎn)納入應(yīng)稅范圍。但是，考慮到本文前述的障礙，推行物業(yè)稅可以考慮“分步走”的策略，率先對法人擁有的不動產(chǎn)開征物業(yè)稅。目前，比較一致的看法是，將目前對企業(yè)所有的不動產(chǎn)所征收的房產(chǎn)稅、城市房地產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅合并成物業(yè)稅，以評估的市場價值為物業(yè)稅的稅基，以總體上不增加稅負(fù)為原則，確定稅率。當(dāng)然，隨著不動產(chǎn)的升值，未來的物業(yè)稅額會逐年增長。內(nèi)外資企業(yè)適用相同的稅率?，F(xiàn)行“三稅”只對經(jīng)營性不動產(chǎn)征收，實際操作中只針對企業(yè)。
為此，應(yīng)盡快對經(jīng)營性不動產(chǎn)開展物業(yè)稅試點“實轉(zhuǎn)”。在“實轉(zhuǎn)”試點成功的基礎(chǔ)上，先全面推行對經(jīng)營性不動產(chǎn)開征物業(yè)稅。對居民用不動產(chǎn)開征物業(yè)稅在今后條件、時機(jī)成熟時再予考慮。
2 合理設(shè)置免征額，實現(xiàn)對居民用不動產(chǎn)的區(qū)別對待。
首先，為了降低征稅成本，在初期，可以考慮將經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房暫時免征物業(yè)稅。待時機(jī)成熟時，再研究是否及如何納入物業(yè)稅應(yīng)稅范圍。
其次，為降低居民的抵觸，和降低征稅成本，對其他居住用不動產(chǎn)也需要區(qū)別對待，按照“二八原則”來設(shè)計免征額。免征額的設(shè)計應(yīng)包含一個城市的平均居住面積、平均房價和家庭人口數(shù)等因素，通過免征額的設(shè)定，在開征物業(yè)稅初期將大部分普通家庭暫不納入征稅范圍。
目前社會上有幾種觀點。一種觀點主張，只對別墅和高檔住房征收物業(yè)稅，所謂高檔住房如何認(rèn)定呢？通常認(rèn)為單位面積價格最高的不動產(chǎn)。但是，不動產(chǎn)的市場現(xiàn)值主要是由其位置決定的。在一些大中城市，市中心的不動產(chǎn)價值升值很快，但住戶卻有不少低收入家庭，而且人均居住面積很有限，例如北京老城區(qū)中的平房目前拆遷補(bǔ)償價格不少都達(dá)到2萬元/平米，率先要求這些低收入家庭繳納物業(yè)稅，顯然與物業(yè)稅的初衷不符。另外，一些房地產(chǎn)“炒家”可能擁有多套普遍商品房卻不用繳納物業(yè)稅，也顯失公平。
與此相關(guān)聯(lián)的一種觀點，主張只對單套住宅面積超過某一標(biāo)準(zhǔn)的住宅征收物業(yè)稅。如果這樣，一個家庭擁有相鄰的兩套小面積住宅同樣可以享受單套大面積住宅的好處，但可以避稅，這就會引導(dǎo)地產(chǎn)開發(fā)商行為的扭曲，最終導(dǎo)致社會財富的浪費(fèi)。另外，擁有多套小面積（可能高價值）住宅的投資者也可以避稅，可能導(dǎo)致市場結(jié)構(gòu)的扭曲，投機(jī)者轉(zhuǎn)向小面積住宅。
第三種觀點主張，只對家庭擁有的第二套住房征收物業(yè)稅。以往不少人為了福利分房而“假離婚”，這種政策也會產(chǎn)生類似的社會影響，帶來不必要的社會問題。
一個好的政策，既要真正體現(xiàn)公平原則，又要盡可能地避免對市場結(jié)構(gòu)的扭曲和產(chǎn)生不必要的負(fù)面社會影響。因此，上述三種觀點顯然都不是理想的辦法。如何才能實現(xiàn)這個目標(biāo)呢？物業(yè)稅是一種財產(chǎn)稅，而居住需求又是一種基本需求，物業(yè)稅應(yīng)該兼顧公平與效率，既保障人們基本的居住需求，又起到促進(jìn)節(jié)約土地資源、回收土地增值的功能，因此，建議以城市人均居住面積和平均價格作為稅基的減免額，對超出部分征收物業(yè)稅。公式如下：
應(yīng)稅不動產(chǎn)價值=一個家庭擁有的全部住宅價值-免征稅額
免征稅額相當(dāng)于個人所得稅的起征點，在初期可以按下列公式計算：
免征稅額=家庭戶籍人數(shù)*2007年本市人均居住面積*2007年本市住宅平均價格
按照這一公式，城市中至少應(yīng)該有一半以上的家庭在初期實際上并不需要繳納物業(yè)稅。但是，隨著經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，不動產(chǎn)的市場價值將持續(xù)升值，越來越多的家庭將進(jìn)入納稅的范圍。
3 大力加強(qiáng)評估能力。一是要推廣計算機(jī)支持的批量評估方法，稅務(wù)總局應(yīng)該從試點城市中選擇幾種成功的模型，向各地推薦；二是要大力開展評估人才的培訓(xùn)，中央財政可考慮對經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)給予補(bǔ)貼。三是要加強(qiáng)地稅、土地、房管等部門的協(xié)調(diào)與合作。四是要健全關(guān)于土地與房屋的統(tǒng)計工作。
4 探索物業(yè)稅征收的有效方式。第一，要公開所有物業(yè)稅的估值結(jié)果和免征稅額，既有利于納稅人查詢，又可起到公眾監(jiān)督作用；第二，要建立對評估結(jié)果的申訴制度，一旦納稅人對評估結(jié)果有異議，有規(guī)范的程序來解決爭端；第三，各地應(yīng)探索有效的征收辦法；第四，按照有關(guān)稅法，規(guī)定滯納金、稅收保全及其他懲罰機(jī)制。
5 加強(qiáng)納稅人宣傳教育。加強(qiáng)對物業(yè)稅的宣傳教育，納稅人從內(nèi)心里接受物業(yè)稅，才能最終保證物業(yè)稅改革取得成功。
6 頒布《物業(yè)稅條例》。物業(yè)稅必須依法辦事，由中央政府頒布《物業(yè)稅條例》，盡可能詳盡地作出規(guī)定。
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