一、完善中國(guó)住房提供機(jī)制的總體思路
(一)住房供給長(zhǎng)治久安:需要合理的保障軌與市場(chǎng)軌統(tǒng)籌方略
中國(guó)住宅提供方式已經(jīng)歷過(guò)一次大的變革:建國(guó)至90年代初,城市居民住宅主要是由國(guó)家或企業(yè)配租,但居民住宅改善速度很慢。90年代中期開(kāi)始“房改”,實(shí)行市場(chǎng)化提供方式,居民自購(gòu)商品房為主,政府配售“經(jīng)濟(jì)適用房”為輔,城鎮(zhèn)人口居住條件得到大大改善。但經(jīng)過(guò)15年左右的實(shí)踐,現(xiàn)行提供模式也暴露出其缺陷,突出問(wèn)題是房?jī)r(jià)不斷脫離理性,過(guò)快上漲,影響人民生活和社會(huì)穩(wěn)定,并可能制約中國(guó)的和諧發(fā)展與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中的現(xiàn)代化進(jìn)程。對(duì)此政府雖有認(rèn)識(shí),正在努力采取應(yīng)對(duì)措施加強(qiáng)調(diào)控,但各部門(mén)和各利益集團(tuán)還未達(dá)成共識(shí),長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略仍欠明朗,目前的調(diào)控政策也顯得治標(biāo)多治本少,缺乏大思路,帶有臨時(shí)色彩。為了維護(hù)人民“住有所居”基本權(quán)利,并維持中國(guó)房地產(chǎn)業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)有的支撐力,平穩(wěn)實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo),亟需對(duì)未來(lái)的住房供給機(jī)制作長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮,實(shí)行旨在長(zhǎng)治久安的統(tǒng)籌,其中的關(guān)鍵,是使政府和市場(chǎng)各司其職,政府在作好國(guó)土開(kāi)發(fā)和不動(dòng)產(chǎn)建設(shè)“頂層規(guī)劃”的同時(shí),側(cè)重于提供為低收入階層“住有所居”托底的保障軌上的廉租房和適合于收入“夾心層”的適租房,同時(shí),讓市場(chǎng)軌去配置一般商品住宅以上層次的產(chǎn)權(quán)房,政府在加強(qiáng)制度建設(shè)和制定好“頂層規(guī)劃”的同時(shí),在產(chǎn)權(quán)房領(lǐng)域主要是管理好市場(chǎng)規(guī)則,管理好應(yīng)收稅金。
(二)住房提供理念:需要更新調(diào)整
1.住房是什么?住房是用來(lái)住的,不是用來(lái)炒的。把所有的居民住宅都作為投資品看待的政策理念,已被現(xiàn)實(shí)生活證明是錯(cuò)誤的、片面的和缺乏遠(yuǎn)見(jiàn)的。政府的立足點(diǎn)應(yīng)是:首先考慮低收入階層住有所居的利益,而非投資客的利益。社會(huì)資金應(yīng)被引導(dǎo)到證券市場(chǎng)和房地產(chǎn)信托投資基金,當(dāng)然也可積極探索以適當(dāng)?shù)亩喾NPPP(公私合作伙伴關(guān)系)方式引致社會(huì)資金加入政府主導(dǎo)的保障房供給領(lǐng)域。
2.政府應(yīng)干什么?政府的首要責(zé)任是促進(jìn)和保證居民(首先是本轄區(qū)居民)有房子住,進(jìn)而“促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展”和“保證商品房房?jī)r(jià)的合理”。過(guò)去往往出現(xiàn)定位不準(zhǔn)的問(wèn)題,原因大多是把商品房提供當(dāng)作了實(shí)際生活中的唯一方式,想完全通過(guò)市場(chǎng)和房?jī)r(jià)的合理化來(lái)間接地解決住房問(wèn)題,同時(shí)也想兼顧地產(chǎn)商們的既得利益,在制度建設(shè)方面又陷于遲疑狀態(tài),招致經(jīng)濟(jì)關(guān)系上理不順,調(diào)控管理上較被動(dòng)。
3.居住公平的原則應(yīng)如何理解與把握?居住公平應(yīng)在、也只能在一定范圍和限度內(nèi)實(shí)現(xiàn);實(shí)現(xiàn)居住公平必須用政府“看得見(jiàn)的手”托好底,并且借助市場(chǎng)“看不見(jiàn)的手”推動(dòng)中高端的合理配置,其間加入經(jīng)濟(jì)手段適當(dāng)調(diào)控不平等的情況。在中國(guó)居住公平的理念核心是實(shí)現(xiàn)“有限公平”,即居者在一定面積內(nèi)居住權(quán)平等(廉障房、適租房和商品房的地段不應(yīng)全然隔離、形成天壤之別,同時(shí)商品房在一定面積內(nèi)應(yīng)實(shí)行物業(yè)稅減免政策的平等),而超出這個(gè)范圍的,則可適用市場(chǎng)原則和國(guó)際通行的調(diào)節(jié)做法(自由買(mǎi)賣(mài)+臺(tái)階式物業(yè)稅)。
4.住房提供方式可否有多種?我國(guó)商品房市場(chǎng)雖發(fā)展很快,但只能起一條腿的作用,繼續(xù)只用這一條腿解決中國(guó)的住宅問(wèn)題是行不通的,必須兩條腿走路。保障房不是權(quán)宜之計(jì),而是值得努力探索創(chuàng)新的低端居民的長(zhǎng)效住房供給方式。對(duì)居者來(lái)說(shuō),商品房與保障房基本的區(qū)別是一個(gè)可擁有產(chǎn)權(quán)自由轉(zhuǎn)讓?zhuān)粋€(gè)無(wú)產(chǎn)權(quán)、不可轉(zhuǎn)讓或只能有條件轉(zhuǎn)讓?zhuān)稍谄渲羞^(guò)上有基本尊嚴(yán)的生活。
5.如何看待所謂的“土地財(cái)政”?既要反對(duì)現(xiàn)行土地批租制度下地方可能出現(xiàn)的“竭澤而漁”、不顧子孫后代的短期行為傾向,又要反對(duì)一味指責(zé)和妖魔化地方政府、把商品房房?jī)r(jià)高企的原因全部歸因于地方財(cái)政的簡(jiǎn)單化、表面化認(rèn)識(shí)傾向。關(guān)鍵是要著力建立地方土地批租收入可延續(xù)的機(jī)制和使地方政府職能、行為趨于合理化的地方稅體系,這種改革的結(jié)果也將有利于房?jī)r(jià)歸于理性。
(三)從兩條線索對(duì)住房供給方式進(jìn)行改革
一是要從保障房入手,對(duì)現(xiàn)行“經(jīng)濟(jì)適用房”制度進(jìn)行改革,建立法律關(guān)系清晰、財(cái)政可持續(xù)、低中收入者無(wú)“后顧之憂”的廉租房與經(jīng)濟(jì)適租房制度。
二是要從商品房入手,對(duì)土地批租制度和不動(dòng)產(chǎn)稅費(fèi)制度進(jìn)行改革,建立財(cái)政有收入、居者見(jiàn)公平、政府善政化的土地批租制度和不動(dòng)產(chǎn)稅費(fèi)制度。
二、變商品房土地批租為“批租+物業(yè)稅”的構(gòu)想
(一)香港的經(jīng)驗(yàn)
香港在港英政府統(tǒng)治下曾長(zhǎng)期實(shí)行政府所有制下的土地批租制度,由政府一次性出讓若干年限的土地使用權(quán),并一次收取整個(gè)出讓期限內(nèi)各個(gè)年度地租的貼現(xiàn)值總和。1984年,“中英聯(lián)合聲明”對(duì)香港土地批租制度的部分內(nèi)容做了修改,香港此后實(shí)行了土地批租制和土地年租制的混合體制。這有一定的啟發(fā)性和可借鑒意義。
(二)實(shí)行“一次性批租+階梯式物業(yè)稅”
我們今后在土地開(kāi)發(fā)環(huán)節(jié)可考慮仍進(jìn)行招拍掛(當(dāng)然,作出招拍掛的技術(shù)性?xún)?yōu)化是很有必要的),但開(kāi)發(fā)商只交半款或更高些比例的部分(比如70%),另一半或剩下的部分,是分散到未來(lái)的70年中,由地方政府通過(guò)物業(yè)稅向房屋所有者收?。晃飿I(yè)稅對(duì)每戶的基本面積實(shí)行減免。以一線城市為例設(shè)想,不管你有幾套房,物業(yè)稅對(duì)房屋所有人名下80平米以?xún)?nèi)的予以適當(dāng)減免,僅逐年收取一個(gè)象征性的或較低的固定的稅額;對(duì)80平米以上的部分實(shí)行階梯式的稅率,即超額累進(jìn)稅率。政府可每隔數(shù)年重新評(píng)估土地增值情況,適當(dāng)調(diào)整不同地段的稅率,但80平米內(nèi)的優(yōu)惠政策可長(zhǎng)期穩(wěn)定不變。如此,一是體現(xiàn)對(duì)長(zhǎng)期居住“托底”的政策意圖,并鼓勵(lì)小面積“低碳居住”,懲罰過(guò)多占用住房資源和炒作;二是可把商品房房?jī)r(jià)高的一個(gè)重要需求成因予以降低與化解;三是實(shí)現(xiàn)地方“土地財(cái)政”的可持續(xù)。
(三)已售一般商品房可漸進(jìn)地與新政接軌
為了避免社會(huì)震動(dòng),物業(yè)稅(建議出臺(tái)時(shí)正式定名為“房地產(chǎn)稅”)改革之初,對(duì)已售一般商品房也可以暫不征收物業(yè)稅,只是對(duì)管理上很容易認(rèn)定的獨(dú)立別墅和豪華公寓實(shí)征,以后在漸進(jìn)改革中逐漸使更多的商品住宅與新政接軌。
三、開(kāi)辟“躉租房”提供渠道的構(gòu)想
(一)躉租房的概念、對(duì)象與建設(shè)主體
躉租房屬于保障性住房,它是產(chǎn)權(quán)歸政府,但居者可在繳納租金后擁有長(zhǎng)期使用權(quán)的公有住房,即躉交租金的公房??稍O(shè)想,在一線城市建設(shè)一種“65平米左右,30萬(wàn)元上下,可長(zhǎng)租、可租轉(zhuǎn)售”的標(biāo)準(zhǔn)躉租房,主要面向“夾心層”和其他中低收入者。比如躉租房最小為50平米,最大為80平米,地方政府可統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),設(shè)計(jì)理念是“實(shí)惠、體面、一般家庭住得下”。建設(shè)主體為城市地方政府,可由其組織招投標(biāo)選擇和委托資質(zhì)好的開(kāi)發(fā)商按其要求和圖紙代為具體進(jìn)行建設(shè)和物業(yè)管理。
奧地利社會(huì)黨政府從上世紀(jì)30年代起為低收入階層建造住房的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒,其中一些做法和這里所提的躉租房的設(shè)想類(lèi)似。
(二)建設(shè)資金的籌措、回收方式和躉交租金額
發(fā)行具有資產(chǎn)支持證券性質(zhì)的地方債券(或地方政府債,或地方融資平臺(tái)債,或房地產(chǎn)信托投資基金收益券)投資建設(shè)躉租房,政府能在幾年內(nèi)回收建設(shè)成本,同時(shí)能在居者經(jīng)濟(jì)條件具備時(shí),根據(jù)其請(qǐng)求轉(zhuǎn)租為售進(jìn)而獲得差價(jià)收入。這種民生項(xiàng)目既是優(yōu)質(zhì)資產(chǎn),又有較大的現(xiàn)金流,同時(shí)還可持續(xù)帶動(dòng)鋼鐵、建材、裝修等行業(yè)的增長(zhǎng),是適合地方舉債的項(xiàng)目,也是地方融資平臺(tái)能恰當(dāng)發(fā)揮作用的領(lǐng)域。由于有優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的支持,所以不用擔(dān)心債券或受益券不能償還。躉交租金額應(yīng)略大于建安成本+配套費(fèi)+稅費(fèi)+其他管理費(fèi)用+債券融資利息及費(fèi)用。以一線城市城區(qū)非中心地塊或近郊地塊為例,假定每平米建安成本+配套費(fèi)+稅費(fèi)+其他管理費(fèi)用+債券融資利息及費(fèi)用為4000元,則30年期躉租房每平米躉交租金規(guī)定為4615.4元,65平米的躉租房總租金為30萬(wàn)元,這樣每平米躉交租金高出成本615.4元,每套65平米的躉租房政府可“掙”4萬(wàn)元,用于補(bǔ)充“保障房建設(shè)基金”。
(三)躉租房的分配、按揭和轉(zhuǎn)租為售
躉租房的申請(qǐng)條件:在該市有戶口或居住證;身份證號(hào)碼下無(wú)商品房。申請(qǐng)人可申請(qǐng)公積金貸款,但月還款額一般應(yīng)與單位繳存與個(gè)人繳存之和相當(dāng),其余均應(yīng)首付,因?yàn)榇速J款不同于抵押貸款,屬于以公積金月繳存為支持的信用貸款(此舉旨在減輕承租人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān),對(duì)于增加即期消費(fèi)有利,同時(shí)也有利于降低銀行貸款的風(fēng)險(xiǎn))。承租人可在租約期任何時(shí)間內(nèi)申請(qǐng)購(gòu)買(mǎi)所租住房,價(jià)格可參考當(dāng)時(shí)周邊商品房?jī)r(jià)格,但可打一定折扣。地方可根據(jù)自己的情況,在時(shí)機(jī)恰當(dāng)時(shí)采取鼓勵(lì)轉(zhuǎn)租為售的政策,以補(bǔ)充地方財(cái)政收入。制度上嚴(yán)格規(guī)定承租人不得當(dāng)“二房東”賺取租金價(jià)差,如果存在“二房東”,則實(shí)際租房者可憑其與“二房東”的租約向物業(yè)管理機(jī)構(gòu)提出轉(zhuǎn)租申請(qǐng),管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)核實(shí)情況后辦理相應(yīng)的退租和轉(zhuǎn)租手續(xù)。
(四)關(guān)于躉租房的副產(chǎn)品廉租房
“保障房建設(shè)基金”的一個(gè)用途是建設(shè)廉租房,在發(fā)展“躉租房”的同時(shí),政府可順便不花錢(qián)或少花錢(qián)形成廉租房的供給。
四、結(jié)語(yǔ)
商品房土地批租及物業(yè)稅改革與“躉租房”建設(shè)兩項(xiàng)舉措,必須通盤(pán)統(tǒng)籌、有機(jī)銜接。當(dāng)后者起步,使百姓看到了“躉租房”是能夠解決“夾心層”住房問(wèn)題的有效措施時(shí),社會(huì)對(duì)商品房的需求會(huì)逐漸趨于理性,再配之以土地批租及物業(yè)稅的改革,兩種力量當(dāng)能使商品房房?jī)r(jià)回復(fù)合理軌道。反之,如果物業(yè)稅改革起步而保障軌上的住房供給明顯不足,則百姓的預(yù)期和不安、不滿有可能呈難以管理狀態(tài),調(diào)控和改革效果有可能出現(xiàn)很大的不確定性。
改革需要試點(diǎn),穩(wěn)妥但應(yīng)積極,尤其是躉租房、適租房,必須讓百姓看到方向,形成穩(wěn)定與樂(lè)觀的預(yù)期。
(賈 康 吳方偉)