無論城鎮(zhèn)化或城市化都要順應人力資本流向
諾貝爾經濟學獎得主、美國經濟學家斯蒂格利茨斷言， 21世紀對世界影響最大有兩件事：一是美國高科技產業(yè)，二是中國的城市化。但中國城市化的模式應該怎樣呢？我們注意到，城鎮(zhèn)化是目前使用頻率較高的官方用詞，而城市化（urbanization）則是一個反映農村人口向城市轉移的國際通用詞匯，已經用了100多年。從詞義上看，城鎮(zhèn)化似乎既包含了“城市化”又包含了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)化”，涵義比城市化更廣，體現了中國特色的發(fā)展模式。但實際上，我們所指的城鎮(zhèn)化，尤指農村“城鎮(zhèn)化”，即以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和小城鎮(zhèn)為依托，實現農村人口由第一產業(yè)向二、三產業(yè)的職業(yè)轉換過程，居住地由農村區(qū)域向城鎮(zhèn)區(qū)域（主要為農村小城鎮(zhèn)）遷移的空間聚集過程。從最早的“進廠不進城”、“離土不離鄉(xiāng)”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)模式，到2001年城鎮(zhèn)化的首次提出，再到最近又提出的放寬農村戶口轉城鎮(zhèn)戶口條件的城鎮(zhèn)化措施，實際上都體現出我國提倡的城鎮(zhèn)化主要是以農村的城鎮(zhèn)化為特征。
而城市化不僅是農業(yè)人口轉化為非農業(yè)人口，并向城市集中的聚集過程，而且是城市在空間數量上的增多、區(qū)域規(guī)模上的擴大、職能和設施上的完善和城市的經濟關系、居民的生活方式以及人類的社會文明廣泛向農村滲透的過程。城市化應該不具有太強烈的行政干預色彩，通過城市的集聚效應來吸引外來人口流入，從而在經濟學角度上形成規(guī)模經濟，從人口學的角度上提高城市化率。
從規(guī)模上看，由于中國農村戶籍人口達到9億，如果要達到60%的城市化率，就意味著有3.8億農民要進入城市定居，這是任何一個大國都無法承受的。所以這種不以跨地區(qū)人口流動為特征的城鎮(zhèn)化，就不容易導致城市失業(yè)率、地方政府財政負擔、社會治安、人口流動、傳染病流行等諸多問題。從操作性上看，城鎮(zhèn)化與我國目前的行政體制相適應的，即戶籍管理制度、社會保障制度、醫(yī)療衛(wèi)生和教育制度等，都支持城鎮(zhèn)化的推廣。但另一方面，有的地方行政部門為了顯示政績，熱衷于搞行政區(qū)城鎮(zhèn)化，把廣大城鄉(xiāng)混合地域當成了城鎮(zhèn)化地域，人為提高城鎮(zhèn)化水平。如出現了世界面積最大的城市——格爾木市（99400平方公里），世界面積最大的鎮(zhèn)——羅布泊鎮(zhèn)。根據人口普查數據，2007年大約有4000萬農民是因為行政區(qū)域的“縣改區(qū)”等變化而“被城市化”；此外，因為居住超過6個月以上的農民工也被統計為城市常駐人口，故有人估計實際城市化率只有34%，而非目前官方統計的45%。
然而，各地推行的城鎮(zhèn)化與我們人口流動的趨向卻不盡一致，據國家統計局在去年第二季度所做的統計，外出的農民工超過1.5億，其中中部和西部地區(qū)外出農民工比重超過70%，按輸入地分，東部地區(qū)吸納外出農民工占外出農民工總數的66.7%，中部地區(qū)占14.7%，西部地區(qū)占18.2%?？梢娙肆Y本的流向主要是從中西部地區(qū)流向東部地區(qū)，而這與我國目前仍實行“行政區(qū)經濟”的目標并不一致，比如流動人口的當地就業(yè)問題，并沒有包含在城鎮(zhèn)登記失業(yè)率中，也就是國家不考核當地政府對流動人口的就業(yè)安排；而一些欠發(fā)達地區(qū)可以通過城鎮(zhèn)化建設來增加GDP規(guī)模，提升政績，卻不用去考慮投資效益。
因此，當我們爭議究竟城鎮(zhèn)化或城市化哪個更合理的時候，還是應該仔細分析一下1.8億流動人口流出地與流入地的區(qū)域分布和行業(yè)分布。據統計，在2.25億農民工中，只有0.75億選擇就近工作，而大部分選擇外出就業(yè)，外出的目的無非是追求更高的薪酬和更好的公共服務。外出農民工以從事制造業(yè)和建筑業(yè)為主，從事制造業(yè)的農民工占37.9%，建筑業(yè)占18.3%。從過去15年國家對不同區(qū)域的投入與人口流向特征之間的關系看，發(fā)現盡管東部沿海地區(qū)的固定資產投資在全國的占比已經從1995年的58%降至09年的42%，而東北及中西部地區(qū)投資占比則從42%上升至58%，卻未能改變人口向東流的總趨勢，這說明制造業(yè)的重心還是在東部，東部的薪酬高于中西部的原因在于投資效益高于前者。中國東部沿海地區(qū) 的面積只有國土面積的1/5，卻創(chuàng)造了一半以上的GDP。所以，盡管我們也可以在沙漠中搞城鎮(zhèn)化，在高原上修建四通八達的高速公路，但是代價卻是巨大的，缺少人住的城鎮(zhèn)與缺少車通行的高速都是失敗的投資。
區(qū)域均衡發(fā)展戰(zhàn)略能否實現規(guī)模經濟
無論是城市化還是城鎮(zhèn)化，都是為了拉動經濟增長，縮小城鄉(xiāng)收入差距。因此，要評價城市化還是城鎮(zhèn)化對拉動經濟增長、實現規(guī)模經濟和縮小貧富差距更有效，只要對發(fā)達國家的城市化歷史和過去10年中我國城鎮(zhèn)化過程作量化分析就不難得出初步結論。
研究發(fā)達國家的經濟格局，會發(fā)現幾乎所有的國家都沒有刻意采取區(qū)域平衡發(fā)展戰(zhàn)略，而是遵循人口自由流動的市場原則。其結果是區(qū)域經濟發(fā)展極不平衡，但地區(qū)間的收入差距或整個社會的貧富差距卻縮小了。如巴黎的面積只占國土面積的2%，卻產生占法國28%的GDP；德國漢堡的人均和每平方公里GDP分別超出東北部落后地區(qū)的2倍和100倍，但兩個地區(qū)的福利卻沒有差異。即便像美國那樣土地肥沃而廣闊的國家，一半以上人口也只集中在五個州，80%的美國人口居住密度區(qū)的面積從1900年的占國土面積25%，降至如今的17%。更不用說與中國非常類似的兩個東亞發(fā)達國家日本和韓國，東京人口占全國城市人口的41%，GDP占日本的18%，也是全球GDP總額位居第一的城市；首爾人口占全國的25%，而GDP占24%（見圖）。因此，與這些發(fā)達國家相比，中國的經濟集聚度、人口集聚度都比較低，區(qū)域經濟發(fā)展的還是比較分散，如上海作為全國最大城市，GDP只占全國的4.4%。
我們應該看到，鄧小平當初提出的沿海地區(qū)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，確實與其他發(fā)展中國家如埃及、巴西、印度、印尼、墨西哥等發(fā)展中大國的“地區(qū)均衡增長戰(zhàn)略”是背道而馳的。但事實證明，鄧小平的提出的這一戰(zhàn)略取得了極大成功，中國在過去30多年中成為經濟增長最快的國家。
圖：主要國家經濟聚集度比較
資料來源：CIEC、世界銀行
即便中國在改革開放之初采取了地區(qū)差異化發(fā)展戰(zhàn)略，但通過與其他國家經濟比較發(fā)現，中國無論是人口的集聚度還是經濟的集聚度都要明顯落后于發(fā)達國家，這既與我們經濟發(fā)達程度較低有關，還與我們自2000年以來由沿海地區(qū)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略逐步演變?yōu)槠胶獍l(fā)展戰(zhàn)略有關。2000年開始的西部大開發(fā)，2001年提出的城鎮(zhèn)化發(fā)展目標，以及隨后又提出的“東北老工業(yè)基地振興”和“中部崛起”戰(zhàn)略，都表明中國從2000年開始加大了對內陸和落后地區(qū)投入力度的戰(zhàn)略，而且，提倡農村城鎮(zhèn)化作為提高城市化率的手段。但從過去十年的各地區(qū)平衡發(fā)展戰(zhàn)略來看，迄今效果并不理想，如2000年開始的西部大開發(fā)實際上是讓投入產出比持續(xù)下降，1個單位固定資產投資所創(chuàng)造的GDP從3.83下降至1.32，而東部地區(qū)目前仍達到2.44。欠發(fā)達地區(qū)投入多產出少，導致其經濟地位不斷下降，且當地居民的收入與沿海地區(qū)的差距也不斷拉大，從城鄉(xiāng)居民儲蓄總額來看，2002年西部地區(qū)與東部沿海的差距是3.13萬億，到2007年則擴大到6.26萬億，短短五年中整整擴大了一倍。
為何各國的區(qū)域均衡發(fā)展戰(zhàn)略都沒有取得成功呢？18世紀亞當斯密的《國富論》實際上早就做出解釋了，即只有適宜的自然環(huán)境、良好的生產分工和社會化大生產才能形成規(guī)模經濟，我國的珠江三角洲地區(qū)就是集聚經濟下達到規(guī)模經濟的最好案例。人們移居經濟聚集區(qū)域，不僅有利于生產的發(fā)展，而且增加了他們的收入，這也加劇了聚集區(qū)之間的就業(yè)競爭，同時降低了非聚集區(qū)的競爭壓力，從而促使發(fā)達地區(qū)與落后地區(qū)之間的生活水平趨同。
在美國，由于市場選擇了集聚經濟模式，導致大城市成為多個制造業(yè)中心，而且由于人口、資本、技術等密度的增加，服務業(yè)也得以空前發(fā)展，其增加值反超制造業(yè)。而小城市則發(fā)展成為某一領域專業(yè)化較強的城市。我國目前正在推進經濟增長方式的轉換，本質上就是要提高服務業(yè)在三次產業(yè)中的比重，那就應該發(fā)展集聚經濟，通過加大對高密度地區(qū)的資本投入，進而提高高新技術產業(yè)和服務業(yè)的比重，而不是簡單采取均衡發(fā)展戰(zhàn)略和本鄉(xiāng)本土的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。美國經濟發(fā)展的經驗表明，人才都是往人才密集的大城市集聚，中國過去30年的發(fā)展也印證了這一點，不論是技術型人才還是農民工，大多都往東部，尤其是北京、上海和深圳這些特大城市流動。而我國的中西部地區(qū)從建國至今，都有過幾次建成重工業(yè)基地的舉措，但均以失敗而告終。如50年代初的工業(yè)化階段和文革期間的三線建設，其結果既沒有發(fā)展起內地的重工業(yè)，又沒有留住人才。而目前中國雖然可以通過資本投入來增加中西部地區(qū)的經濟總量，卻難以實現相應人力資本的匹配，最終還是無法解決規(guī)模不經濟的難題。
流動人口帶來的問題：改變行政職能或調整行政區(qū)劃
中國是全球人口流動規(guī)模最大的國家，人口的流動導致不同區(qū)域之間的人口結構和規(guī)模都發(fā)生了變化，如在上海、北京等大城市，都是流動人口非常大的地方，在上海和北京，居住時間超過6個月以上的非本地戶籍人口估計都在500萬以上，而統計顯示，北京接近90%的外來人口居住在城鄉(xiāng)結合部，而上海則有80%左右的外來人口居住在郊區(qū)，不少區(qū)的外來人口數量超過本地人口。這些非本地戶籍人口絕大部分都是農民工及其家屬，從事制造業(yè)、建筑業(yè)和服務業(yè)等。
由于市區(qū)居住成本高昂，他們只有在郊區(qū)選擇租金低、面積小的住所。大量外來人口進入到某些村鎮(zhèn)，導致衛(wèi)生、教育和社會治安等一系列問題，如上海的農民工子女數量就達到40萬以上，廣東等地的規(guī)模更大，如果按照《中華人民共和國義務教育法》，這些民工子女也應該享受九年制的義務教育，這方面上?；咀龅剑渌胤絼t不盡如人意。但義務教育即便做到，其教育設施、師資水平等明顯不足。而且，當這些農民工的子女畢業(yè)之后，如何就業(yè)又成為一大社會問題。如目前社會犯罪中，外來人口所占比例高得驚人，這是因為現有的地方行政體制和財政支出都不支持外來人口的就業(yè)、教育和醫(yī)療衛(wèi)生及其他社會保障等。尤其是一些郊區(qū)，自身的財力就不足，又很難得到因流動人口增加的財政轉移支付，流動人口的生活環(huán)境惡劣，甚至連供水排水系統都難以保障。
在城市化的背景下，估計我國今后每年將有1600萬的農村人口進入城鎮(zhèn)，但在現有的行政體制下，當地政府部門的主要職責無非是確保GDP增長率、財政收入完成情況及戶籍人口的就業(yè)比例等，而且在住房保障、教育及醫(yī)療衛(wèi)生保障，還有老年人生活保障等方面，同一城市不同戶籍的人得到的待遇是不一樣的，如醫(yī)療保障就被分為社保、鎮(zhèn)保和農保，所享受的醫(yī)療保障差距很大，而非本地戶籍的人口則基本享受不到這些福利。因此，為適應人口流動帶來的人口分布和人口格局的變化，改變行政職能或調整行政區(qū)劃都有必要。
如前所述，在GDP和城鎮(zhèn)化作為考核政績的現有行政體制下，地方政府在財政支出結構上，肯定會增大基礎設施投資比例而減少社會保障性投入比例，前者既可以增加GDP，又可以實現“建筑物和道路交通”的城鎮(zhèn)化，但對民生的改善卻無益。因此，我們應該把GDP增長作為考核地方政府政績的次要目標，而把包含本地流動人口在內的就業(yè)率作為考核政績的首要指標，把為所有常住人口提供各種社會保障作為考核政績的重要指標，這樣的行政職能轉換才是必要的。同時，上一級行政部門應該根據下轄行政區(qū)域的人口增減變動情況，給予相應的財政轉移支付，如對人口流入較多的地方，中央財政給予省市財政一定的轉移支付、省市則可以給對應的區(qū)縣，區(qū)縣再給到對應的村鎮(zhèn)。
此外，行政區(qū)劃的再調整也有必要，從大的方面來看，可以參考其他國家最發(fā)達地區(qū)城市擴張的經驗，如東京都、巴黎、倫敦等城市的擴張模式，設立以城市集群為增長極的行政區(qū)劃，而中國經濟的增長極主要在珠江三角洲和長江三角洲地區(qū)，此外，還有中部和西部及東北的增長極。從小的方面來看，有些流動人口達到幾十萬的發(fā)達地區(qū)的鎮(zhèn)可以升格為“市級鎮(zhèn)”，擁有更多的行政權力以提高其服務職能。只有這樣，中國的城市化才能順應人口流動的市場化潮流，而不被納入“行政化”的歧途。
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