（一）
2007年6月，重慶市和成都市被確定為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)。國務院要求兩市從實際出發(fā)，根據統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗的要求，全面推進各個領域的體制改革，并在重點領域和關鍵環(huán)節(jié)率先突破，大膽創(chuàng)新，盡快形成統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的體制機制，促進城鄉(xiāng)經濟社會協調發(fā)展，也為推動全國深化改革，實現科學發(fā)展與和諧發(fā)展，發(fā)揮示范和帶動作用。
重慶和成都都是典型的“大城市帶大農村”，地區(qū)發(fā)展差異很大，城鄉(xiāng)二元結構矛盾突出，而設立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革試驗區(qū)，就是要加快建立改變城鄉(xiāng)二元結構體制機制，最終使農村居民、進城務工人員及其家屬與城市居民一樣，享有各個方面平等的權利、均等化的公共服務和同質化的生活條件。根據兩市試驗改革的總體方案，到2020年，重慶市城鄉(xiāng)居民收入之比將由4:1降到2.5:1，農村基本公共服務超過全國平均水平，城鎮(zhèn)化率達到70%；成都市人均地區(qū)生產總值達到10萬元以上，工業(yè)集中度達到80%，城市化率達到70%（按戶籍人口計），城鄉(xiāng)居民收入比縮小到2∶1，城鄉(xiāng)實現充分就業(yè)，城鄉(xiāng)義務教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、社會保障、環(huán)境保護等公共服務實現均衡化發(fā)展，現代城市和現代農村和諧交融的新型城鄉(xiāng)形態(tài)基本形成。
兩年來，重慶和成都圍繞城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的總體目標，推行了一系列改革。重慶首先明確了城鄉(xiāng)經濟協調、勞務經濟發(fā)展、土地集約利用三條主線，在全國率先建立城鄉(xiāng)對口幫扶機制，通過“一圈兩翼”資源聯動，推進城鄉(xiāng)經濟協調發(fā)展；加強農民工就業(yè)培訓，提高教育、衛(wèi)生和養(yǎng)老保險水平，推進城鄉(xiāng)勞務經濟發(fā)展；創(chuàng)設農村土地交易所，推進農村土地流轉和集約使用，發(fā)揮了很好的示范作用。成都市則設立了打造世界田園化都市的總體目標，在推動城鄉(xiāng)一體化方面深入推進“三個集中”，深化城鄉(xiāng)公共服務改革；在社會保障體制方面提出加快“全域成都、人人享有”的口號；在新農村建設方面建設“四大基礎工程”、打造“五朵金花”示范區(qū)，并開始積極探索土地流轉改革，取得了初步成效。
過去兩年里，除了重慶和成都之外，浙江、湖南、安徽等省市也在推進農業(yè)發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化方面進行了很多有益的改革。但是，當前各省市推進的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革仍然面臨著一些共同的難題需要破解：一是改革的面鋪得較廣，重點難以突出。城市建設、對外開放、農業(yè)發(fā)展等各個經濟領域都放在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的大框子里，目標太多，齊頭并進，改革的思路不清晰。二是改革缺乏具體的操作目標。一些宏觀技術性指標如城鎮(zhèn)化率、城鄉(xiāng)居民收入比等操作性不強，和基層的改革實踐難以結合，對各項改革創(chuàng)新缺乏一個明確的判斷標準。三是指導統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革的根本原則還沒有確立，對哪些是常規(guī)性規(guī)章制度可以突破，哪些是政策底線不能觸碰分辨不清，改革難以放手推進。
我們認為，推動統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展，首先要從中國經濟發(fā)展的宏觀趨勢轉變和新時代賦予共產黨的政治使命兩個角度來明確統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革的主要目標，樹立指導改革的基本原則；其次，要結合中國的基本國情和市場經濟制度的特點，尤其是現代金融制度的效能來摸索改革的突破點；第三，在工作思路清晰和判斷標準明確的基礎上，充分放權、大膽創(chuàng)新，統(tǒng)籌安排各項改革方案，在時間和空間上突出重點、有序推進。
思考一：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展的核心目標是實現農民共同富裕，提升農村地區(qū)經濟發(fā)展水平
（一）從中國共產黨的政治使命上看，縮小地區(qū)和城鄉(xiāng)差別、實現人民的共同富裕是我們黨在新世紀最重大的工作任務。
改革開放之初，鄧小平同志針對當時中國存在吃大鍋飯、搞平均主義的現狀，提出“一部分地區(qū)、一部分人可以先富起來，帶動和幫助其他地區(qū)、其他的人，逐步達到共同富裕”。改革開放30年來，內陸地區(qū)和農民群體為沿海城市經濟的發(fā)展提供了巨大的資源和勞動力支持，成就了中國的經濟奇跡。截至2009年末，中國經濟總量已經接近世界第二位，城市的人均收入水平已經進入中等發(fā)達國家行列。但是，中國的改革也產生了巨大的社會成本：城鄉(xiāng)差距進一步增大，衡量收入不平衡的基尼系數上升至0.47，已超過日本和北歐等西方發(fā)達國家，和我們的社會主義國家特性相背離。
當前，居民收入分化、城鄉(xiāng)二元分割已成為影響國家長治久安的重大因素，我黨在新世紀的工作重點也將隨之發(fā)生明顯改變。改革開放的前三十年，講效率優(yōu)先，強調發(fā)展速度；在今后的三十年，就應該講分配公平，強調社會和諧。這是中國社會經濟發(fā)展的必然選擇，也是中國共產黨對人民作出的莊嚴承諾。
重慶市和成都市都是集大城市、大農村、大庫區(qū)、大山區(qū)和民族地區(qū)于一體，是典型的“大城市”與“大農村”并存，城鄉(xiāng)二元結構矛盾突出。國家把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試驗的重任交予重慶和成都，表明了對兩市政府的高度信任，也體現了對中西部發(fā)展的殷切期望。為了體現我黨在新時期的工作重點轉變，今后城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革應該更加注重均衡發(fā)展和公平分配，在具體的改革實踐中應該把實現農民的共同富裕作為工作核心。
（二）從經濟發(fā)展的方式上看，農民富裕產生的巨大消費能力將是支持中國經濟持續(xù)增長的主要推動力。
改革開放前三十年，國內經濟高速增長，主要得益于外需和投資的拉動。金融危機后，中國經濟面臨全新的發(fā)展格局：出口的增速下降、投資的拉動難以持久，中國未來的經濟增長必然要依靠消費拉動，而消費增長潛力最大的地區(qū)是農村。目前，農村的消費能力和城市差別很大，其根本原因在于農民的財富很少，信用卡、消費貸款等金融工具無法在農村推廣，在城市可以通過融資購買的大件消費品，如家電、汽車等，很難在農村銷售。如果統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革能為八億農民找到快速致富的途徑，將在廣大農村地區(qū)產生巨大的消費市場，中國的經濟增長就能獲得持續(xù)高速發(fā)展的新動力。
從以上分析可以看出：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展的主要目標是縮小城鄉(xiāng)差別，實現農民共同富裕，通過利用金融等現代市場經濟工具，提升農村地區(qū)的消費和投資能力。判斷城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展工作成功與否的標準就是看改革之后本地區(qū)農民是否實現了共同富裕，而且這種富裕能否轉換成為推動本地經濟發(fā)展的消費和投資能力。
（二）
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革的核心目標是實現農民共同富裕，利用現代市場經濟工具增強農村地區(qū)的消費力和投資力。目前，實現農民致富主要有三條途徑：一是靠發(fā)展多種經營，提高農業(yè)收入致富；二是靠加大政府的政策幫扶力度，增加財政投入致富；三是靠農民外出打工，增加工資類收入致富?，F在，農村地區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革的主要思路還是依靠發(fā)展農業(yè)或爭取政府企業(yè)的幫扶致富，受自然經濟條件和政府財力狀況的限制，這兩種方式在中西部較難推廣。另一條更為重要、更有普遍意義的農民致富方式應該是：通過改革創(chuàng)新，釋放出大量的制度性能量，使農民的財富從無到有、從小到大，在短時期內大量增加農民的財產性收入實現致富。
目前，部分地區(qū)在推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革的過程中存在幾個思想誤區(qū)：
一是認為農村地區(qū)GDP提高了就是搞好了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。當前，GDP是衡量各級政府工作成績的重要指標，在政府制定經濟政策、實行宏觀監(jiān)控以及宏觀經濟分析方面具有重要意義。但是，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革不能只看區(qū)縣的GDP高低。為了提升GDP，許多地方政府積極招商引資，大規(guī)模實行土地動遷，為了增加招商吸引力，只給農民低額的土地征用補償金。盡管征地建廠后企業(yè)老板盈利了，政府的財稅收入增長了，但農民的收入沒有增加，農村地區(qū)的消費能力沒有提升，這種發(fā)展仍然不能視為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌取得了成功。今后，衡量城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革成功與否的關鍵不在于GDP的快慢，而在于這個地區(qū)的農民富了沒有，基尼系數和財富的分配是更加分化了還是趨于平衡了。
二是認為農民進城或集中居住就是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。近期，一些地區(qū)政府花費巨資搞城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革示范點，大力興建農民集中居住的示范村。部分沿海省市積極推動農民向大城市、縣城和中心鎮(zhèn)轉移，并為進城農民提供住房和社會保險，取得了一定成效。但是，此類改革需要巨大的財政投入，在中西部地區(qū)難以推廣。此外，雖然農民集中居住后生活方式改變了，但如果收入水平不改變，單純把戶籍變?yōu)槌鞘芯用?，將會在城市和城郊造成更大的社會問題，諸如出現城中村或類似巴西等南美國家的貧民窟。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革應該首先讓農民富起來，富裕之后進不進城，只是農民自己的選擇。農村生活方式的轉變，重要的是帶動消費和投資的增長，而不在于居住地點和形式的改變。
三是認為生產性收入增加是農民致富的主要途徑，農村土地改革就是承包地經營權流轉，搞集約化經營。目前，農村的土地改革主要圍繞著耕地和林地承包地的經營權流轉來進行，不論是投資入股合作社，還是引進企業(yè)大戶開發(fā)，其目的都是實現農林業(yè)的集約化經營，增長的是農民的生產性收入，過程比較緩慢。同時，耕地和林地的改革受制于國家保護耕地和林地紅線政策的影響，用途很難改變，財富的價值較低，很難實現資本化。所以，在承包地經營權流轉領域進行的土地改革很難解決農民的富裕問題，提升農民的財產性收入必需尋找其他路徑。
思考二：中國城市經濟發(fā)展和重慶國企改革的經驗表明，增加農民的財產性收入是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革的重要突破口
最近十年，中國城市居民的財富和消費能力有了爆炸性增長，其中很重要的拉動力是房產和股票等財產性收入的急劇增加。例如，十年之前，在北京和上海擁有一套公有住房，價值很低，戶均資產不超過十萬元。房地產改革之后，城市居民的住房產權得以明晰，交易成為可能，原來低價值的住房通過房地產市場得以重新定價，價值劇增?，F在北京或上海擁有同樣的住房，價值可達百萬元。房屋實現產權化之后，銀行可以發(fā)放抵押消費貸款，城市居民購車、留學、國際旅游等不再是夢想，拉動了城市消費和相關制造業(yè)發(fā)展，成就了中國經濟增長的神話。
重慶國企的改革經驗，也可以為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌提供新的思路。2002年以來，重慶國企組建了多家國有投資集團（“八大投”），形成政府主導、市場運作、社會參與的多元投資格局，成為重慶市政府基礎設施投融資體制的新模式。在“八大投”成立之前，重慶市基礎設施建設嚴重滯后。雖然國有企業(yè)擁有大量土地、建筑、路橋等資產，但產權不明晰，不能交易，無法形成投資力，基礎設施投資大多依靠財政投入，進展緩慢。“八大投”成立之后，通過“五大注入”，把國有企業(yè)零散、靜態(tài)的資產聚合在統(tǒng)一的平臺，成為具有投資增值能力的資本，完成了國有資本從無到有、從財富向資本的飛躍。其后，重慶國企對金融部門進行了大力改造，改善了金融生態(tài)，提高了金融杠桿的撬動能力，通過“五大融資”模式，幫助國企資本迅速做大做強。重慶“八大投”的成功經驗受到世行的高度重視和海外金融機構的關注。
中國城市消費能力的大幅提升和重慶國企發(fā)展的經驗提供了兩點重要啟示：一、原本缺少經濟價值的財富在明確產權和實現流通之后，就可以轉變成具有實際經濟價值的資本，這種資本是通過制度變革從無到有產生的，是通過改革釋放出的巨大資源。二、具有經濟價值的資本在和現代金融工具結合之后，通過信貸和股份化等形式，就可以在很短的時間內使資本從小到大，轉變?yōu)槔瓌酉M和投資的巨大經濟推動力。
從這兩點啟示來看，幫助農民致富的關鍵是要進行制度性變革，使以前農民或集體所擁有的產權不明晰的靜態(tài)財富，通過明晰產權、允許交易，形成市場價值，轉化為巨大的財產性收入；同時，允許金融機構接受其作為抵押發(fā)放消費和經營性貸款，使巨大的財富效應變?yōu)槔瓌咏洕鲩L的實際消費和投資能力。
利用金融工具推動土地改革在我國的臺灣地區(qū)也有成功的經驗。上世紀五十年代，退守臺灣的國民黨政權吸取在大陸失敗的教訓，在陳誠的主導下認真推行土地改革。臺灣的土改經歷了“三七五減租”、 “公地放領”、 “耕者有其田”三個階段，其中最為重要的是第三階段。在“耕者有其田”的改革中，為了保證每個農民都能獲得耕種的土地，政府規(guī)定地主超過法定田地數額的土地一律由政府征購轉賣給尚未獲得土地的農民，政府以實物土地、公營企業(yè)股票和債券作為補償。經過本次土地改革后，臺灣的地主階層從水泥、造紙、農林、工礦四大公司中獲取了大量的股票，轉變成為新的工商巨頭，如臺灣原來的四大封建地主——辜振甫、林伯壽、林猶龍和陳啟清，就是依靠土地改革起家而成為臺灣工商業(yè)的實力派。臺灣當局通過公營企業(yè)股票換農地的政策，幫助臺灣的土地資本迅速轉化為工商產業(yè)資本，不僅迅速穩(wěn)定了政局，還為六十年代臺灣經濟起飛奠定了基礎。在大陸地區(qū)的農村土地改革中，也一定要重視金融的轉換器和放大器的雙重作用。
（三）
毋庸置疑，農民最大的財富是土地?！稇椃ā返?0條規(guī)定農村土地屬于集體所有。農村的土地可以分為耕地、林地、建設用地和荒地，其中農村建設用地又可分為宅基地和集體建設用地?，F行《土地管理法》和《農村土地承包法》規(guī)定農戶對于耕地和林地擁有30年期限的承包經營權，對于宅基地等建設用地擁有無期限的長期使用權。當前的農村土地改革，大多圍繞耕地和林地的承包經營權流轉來推進，目的是提高農業(yè)生產率。由于土地用途受限，農民轉讓承包經營權的收益很小，無法改變貧困的狀況，增加農民的財產性收入必須另尋途徑。
思考三：實現農村建設用地的產權化和資本化是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的兩項核心改革
?。ㄒ唬┺r村宅基地和集體建設用地的確權和市場化流轉將會極大地提升農戶家庭的財富水平
和耕地、林地相比，農民宅基地和集體建設用地的用途受限較少，流動性強，因而具有較高的潛在財富價值。但是，目前農村建設用地的產權不明，沒有交易市場，資產價值很難形成，這種狀況和房地產改革之前城市公房無價無市的狀況如出一轍。借鑒城市房地產改革的經驗，農村建設用地改革的第一步是確定產權，使無法利用的財富變?yōu)楫a權明晰的農戶資產。土地改革的試點地區(qū)首先要加強地籍管理和基礎測繪工作，明確每家農戶宅基地的界別權屬，合理分配公共擁有的村莊建設用地，并發(fā)放具有法律效力的權屬證明。
據統(tǒng)計，全國農村建設用地的總量約2.7億畝，5倍于城鎮(zhèn)建設用地，分布零散。近些年隨著農村青壯年人口外流，農村很多房屋空置，土地利用效率很低。以成渝為例，重慶地區(qū)農村居民點用地537萬畝，成都地區(qū)共有農村建設用地139萬余畝，兩地區(qū)農村人均建設用地面積均超過150平方米，遠遠超過城市水平，其中近80%是宅基地。守著如此巨大的土地財富，由于沒有流動性，農民無法用其提高自己的收入水平。要改變這種現狀，就必須允許農戶在保留基本的居住使用面積之外，剩余的宅基地使用權可以進行市場化交易。同時，對農民共同擁有的集體建設用地，可以嘗試股份化分配，在集體建設用地之上發(fā)展的產業(yè)或交易轉讓產生的收益都要按照股份進行分配。部分農民搬離本村居住時，其股份可以在集體內部進行轉讓。
與此配合，應建立信息更加透明、功能更加完善的土地交易市場，確定農村建設用地的價值。重慶和成都兩市在2008年先后成立了重慶農村土地交易所和成都農村產權交易中心。重慶農村土地交易所自2008年12月掛牌成立以來，積極開展以農村建設用地復墾而產生的“地票”指標交易。據中國國土資源報報道，截至2009年底，重慶農村土地交易所共交易地票54宗，總計13500畝，成交金額12.89億元，最高成交單價達到14.33萬元/畝，開創(chuàng)了土地交易的先河。成都的農村產權交易中心先期以農村承包地經營權流轉為交易重點，近期也開始嘗試城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的“地票”交易。據新華網報道，2009年12月28日，成都大邑縣、邛崍市國土局在成都農村產權交易中心以15萬元/畝的價格，成功轉讓建設用地掛鉤指標5212.8畝；蒲江縣則以2.5萬元/畝的價格，成功轉讓耕地占補平衡指標1000畝。
但是，目前重慶和成都的農村建設用地交易機制還有待改進：首先，地票的發(fā)放范圍僅限于已經復墾后通過驗收的農地，尚未復墾的農村建設用地無法納入交易；同時，地票的價值僅包括農地復墾后，用于城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的用途置換指標價值，土地本身的使用價值并不在內。今后，應進一步擴大土地交易的范圍，不僅包括和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的復耕農地指標，還應將土地改革試驗區(qū)內其他農村建設用地的產權流轉納入交易；地票的價值分類也要進一步細化，除了用于城鄉(xiāng)建設用地的增減掛鉤的指標價值外，還應包括土地本身的使用價值。
農村建設用地改革除了明確產權、培育交易市場之外，還要積極打造農村的國有土地儲備機構，開展對集體建設用地的綜合整治。這類機構可以在原區(qū)縣投融資開發(fā)公司的基礎上打造，應具有三種職能：一是作為市場主體，參與農村土地市場的交易活動，同等價格下具有優(yōu)先收購和出讓權，幫助確立和穩(wěn)定農村建設用地的市場價格；二是具有區(qū)縣農村建設用地集中儲備和整體開發(fā)的功能，通過土地復耕、空間置換、建設農民公寓等方式，推動農民集中居住，實現農村耕地集約化經營；三是參與農村土地投融資活動，化解金融風險。
（二）通過開展信貸抵押和土地信托等金融創(chuàng)新，使農民的財富轉化為拉動經濟的消費和投資力。
現階段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的金融創(chuàng)新尚集中在設立村鎮(zhèn)銀行、建立農業(yè)擔保、開展小額貸款等業(yè)務。由于農戶缺乏合格的抵押品的核心難題沒有化解，金融機構對農戶放貸的額度和規(guī)模都較小，農村地區(qū)銀行機構的存貸比普遍很低，導致金融機構開得越多，農村資金流向城市的越多，形成了“農村資金反哺”的怪現象。其實，農村金融改革的重點不在于農村金融機構開設的多少，而在于解決信貸風險的難題，切實提高農村地區(qū)的存貸比，吸引更多的資金用于農村和農業(yè)的建設發(fā)展。
農村金融的一項核心改革是逐步推動以農村土地為抵押的信貸業(yè)務。目前受到《擔保法》的限制，銀行無法接受農村的土地作為擔保抵押，中等額度的貸款業(yè)務難于開展。雖然近期部分區(qū)縣正在嘗試對耕地和林地開展抵押貸款業(yè)務，但國家對此類土地的用途規(guī)定了嚴格的限制，一旦出現壞賬，銀行無法處理作為抵押品的土地，金融風險很大。農村建設用地的土地改革推行后，在試驗區(qū)內，農戶宅基地變成了產權明晰、可以交易的信用資產，金融機構就可以發(fā)放土地抵押貸款，積極拉動農戶消費能力。如果出現壞賬，銀行可以將抵押的農村建設用地資產打包賣給區(qū)縣的國有土地儲備機構集中儲備，降低金融風險。金融監(jiān)管部門可規(guī)定只有在試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)布點的金融機構才可以發(fā)放農村建設用地使用權抵押貸款，鼓勵金融機構下鄉(xiāng)提供金融服務，其吸引力將遠遠超過貼息減稅等財稅優(yōu)惠政策。通過積極推進圍繞建設用地使用權的金融創(chuàng)新，將大大加速農村建設用地資本化的進程。
為推動農業(yè)集約化發(fā)展、引導農村人口進城居住，應設立新型的土地信托機構。當前中西部農村的大部分青壯年人口已遷移到城市打工居住，但由于戶籍制度的限制和城市就業(yè)生活的不穩(wěn)定性，很多農民“離土不離鄉(xiāng)”，依然選擇保留農村的承包地的宅基地作為最終形式的社會保障，城市打工的大部分儲蓄收入也用于在農村建房。這就形成了一種矛盾的現象：一方面，農民工在城市租住狹小簡陋的住房，缺乏必要的社會保障；另一方面，農村的大量新房常年空置，部分農地出現撂荒，造成社會資源的極大浪費。為了化解這種矛盾，應該嘗試在農村成立新型的農村土地信托機構，將土地的收益權和處置權進行分離。農民進城或從事其他非農產業(yè)工作后，如果不選擇宅基地和承包地在市場一次性轉讓，可將自有土地交與農村土地信托機構代為管理。農村土地信托機構負責農地的經營和集約使用，每年收取一定的管理費用，土地經營管理所產生的收益歸農民所有。脫地農民在城鎮(zhèn)的就業(yè)生活穩(wěn)定之后，其信托資產可以在市場轉讓。這種新型農村金融機構的設立將會產生深遠的影響：一是為脫地農民提供了穩(wěn)定的收益來源，農村土地的信托收益權成為一種新型的社會保障工具，解決了進城的后顧之憂，有助于推動城鎮(zhèn)化的進程；二是土地信托機構具有處置權，開展農村土地的集中管理，解決了土地分割和撂荒的難題，將大大提高農村土地的利用效率；三是農村土地的收益權和處置權分離后，脫地農民和土地的關系將只是一種市場化的金融信托關系，這種聯系更為靈活，也為未來城市資本下鄉(xiāng)投資開辟了廣闊的空間。
綜上所述，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革的突破口應為通過土地改革提高農民的財產性收入，具體的操作路徑包括兩個環(huán)節(jié)：一是確定農戶宅基地和集體建設用地使用權的權屬，形成交易市場，推動上市流通，實現農村建設用地的產權化；二是推動金融創(chuàng)新，建立建設用地抵押貸款的金融制度，設立農村土地信托機構，使土地資產變?yōu)樾庞觅Y產，利用金融杠桿，放大財富效應，推動中國農村消費和生產的發(fā)展。
選取農村建設用地的使用權作為土地改革的突破口至少有以下五大優(yōu)點：一是沒有觸動18億畝耕地的紅線，不會危及中國糧食安全；二是農民仍然擁有耕地經營權，生存的底線有保障；三是農民保留基本的住房用地，不會流離失所；四是國家不用新增投入，金融工具創(chuàng)新之后，會帶動更多的社會資金進入農村，基礎設施和社會保障制度建設可以更多地利用市場化的資金。五是農民家庭財產性收入上升后可以自由選擇生活和居住方式，富裕后的農民轉為城市居民可以避免貧富分化帶來的社會問題，農民工的問題自然解決。
但是，必須認識到，農村的改革也將會對現有體制和生活方式帶來一系列沖擊。首先，《土地管理法》關于農村建設用地的相關條款將被修改，《擔保法》對農村宅基地使用權的抵押限制會被突破。其次，政府的財稅收入結構將會發(fā)生重大變化，在改革的初期，土地出讓金的收入將會下降，農民富了，政府窮了，需要開辟新的財稅來源以維持對基礎設施和社會保障建設的投入。第三，城市服務業(yè)的勞動力來源將會緊缺，相應的生活服務成本將會上升，城鄉(xiāng)的生活差異水平將會降低。但是，從社會公平和經濟發(fā)展的角度來看，這些變化都是合理的，也是中國社會發(fā)展的必然方向。中國未來的財富分配結構將會從藏富于國向藏富于民轉化，廣大農民在為中國經濟騰飛辛勞付出之后，也會和城市居民一樣分享到社會經濟發(fā)展的成果。
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