對(duì)跨省勞動(dòng)力流動(dòng)傾向下降 要防止趨勢(shì)性誤判
時(shí)間：2024-03-05
作者：陸銘 等
2024年春運(yùn)，規(guī)模龐大的跨區(qū)域人員流動(dòng)量展現(xiàn)了“流動(dòng)中國(guó)”的活力。據(jù)交通部預(yù)計(jì)，今年為期40天春運(yùn)期間（1月26日-3月5日），全國(guó)跨區(qū)域人員流動(dòng)量將達(dá)九十億人次。
然而，近年來(lái)，中國(guó)勞動(dòng)力跨省流動(dòng)的傾向有所下降。據(jù)2000—2020年人口普查和兩次1%人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)，2000、2005、2010年勞動(dòng)力跨省流動(dòng)的比例分別為76%、79%、75%，但2015年這個(gè)比例降至52%，2020年進(jìn)一步下降至33%。另外，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局歷年發(fā)布的《農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》顯示，2009年跨省務(wù)工的農(nóng)民工為7441萬(wàn)人，占比為51.2%；之后占比一直下降，到2021年跨省農(nóng)民工比例僅為41.5%。這些數(shù)據(jù)說(shuō)明勞動(dòng)力跨省流動(dòng)比例呈減少趨勢(shì)。
諸多人認(rèn)為勞動(dòng)力跨省流動(dòng)減少是長(zhǎng)期趨勢(shì)，而且是一件好事，這樣可以避免過(guò)多的跨省流動(dòng)導(dǎo)致大量人口從欠發(fā)達(dá)地區(qū)流向發(fā)達(dá)地區(qū)，不利于人口流出地的發(fā)展。對(duì)此觀(guān)點(diǎn)需要謹(jǐn)慎對(duì)待，否則容易形成對(duì)于中國(guó)勞動(dòng)力流動(dòng)趨勢(shì)的誤判，延緩相關(guān)體制的改革。
大量研究顯示，勞動(dòng)力流動(dòng)會(huì)促進(jìn)地區(qū)間人均收入均等化。而如果勞動(dòng)力跨省不流動(dòng)或流動(dòng)減少，那么未來(lái)地區(qū)間收入差距進(jìn)一步縮小的機(jī)制將受到阻礙。而這對(duì)個(gè)體來(lái)說(shuō)是福利損失，對(duì)整個(gè)國(guó)家來(lái)說(shuō)是勞動(dòng)力資源未得到充分的利用。
勞動(dòng)力跨省流動(dòng)下降是短期現(xiàn)象
與全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的目標(biāo)相比，中國(guó)長(zhǎng)期存在地區(qū)間的市場(chǎng)分割問(wèn)題，其中，省界的“邊界效應(yīng)”是市場(chǎng)分割的主要體現(xiàn)。我們的研究證實(shí)，省界分割會(huì)顯著降低城市間的移民規(guī)模，而且其效應(yīng)有增強(qiáng)的趨勢(shì)，因此，勞動(dòng)力跨省流動(dòng)傾向的弱化，實(shí)際上是省界的“邊界效應(yīng)”強(qiáng)化的結(jié)果。那么，如何看待省界的“邊界效應(yīng)”增強(qiáng)的趨勢(shì)呢？
首先，勞動(dòng)力更傾向于省內(nèi)流動(dòng)是因?yàn)槭?nèi)一體化先于省間一體化，而不是真的省間流動(dòng)的吸引力下降了。2018年7月國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)全國(guó)一體化在線(xiàn)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出要“加快建設(shè)全國(guó)一體化在線(xiàn)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，推進(jìn)各地區(qū)各部門(mén)平臺(tái)規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和互聯(lián)互通，推動(dòng)政務(wù)服務(wù)跨地區(qū)、跨部門(mén)、跨層級(jí)協(xié)同辦理，全城通辦、就近能辦、異地可辦?！?br />
這一系列改革加速了省內(nèi)一體化進(jìn)程，但是跨省一體化進(jìn)程則相對(duì)滯后。以養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌為例，研究證實(shí)，如果流動(dòng)人口流出地省份實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌，則會(huì)顯著降低該省流動(dòng)人口跨省遷移的傾向。
其次，城市落戶(hù)門(mén)檻會(huì)強(qiáng)化省界的分割效應(yīng)。由于歷史遺留原因，城鄉(xiāng)二元分割的體制阻礙勞動(dòng)力生產(chǎn)要素在部門(mén)間、地域間和所有制之間流動(dòng)。直到今天，戶(hù)籍身份仍然與公共服務(wù)享受權(quán)利掛鉤，戶(hù)籍制度仍然是跨省移民與省內(nèi)移民要面臨的共同制度約束，相比之下，跨省移民面臨的戶(hù)籍制度障礙更強(qiáng)，因而城市落戶(hù)門(mén)檻會(huì)強(qiáng)化省界壁壘對(duì)人口流動(dòng)的阻礙作用。尤其是當(dāng)一些沿海大城市控制人口規(guī)模時(shí)，更是會(huì)弱化勞動(dòng)力跨省流動(dòng)的傾向。
第三，中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入到服務(wù)業(yè)占比超過(guò)制造業(yè)的時(shí)期，服務(wù)業(yè)需要供需雙方語(yǔ)言和文化的溝通，但是勞動(dòng)力跨省流動(dòng)會(huì)面臨更大的語(yǔ)言和文化差異。我們?cè)谘芯恐凶C實(shí)，如果流動(dòng)人口流入地的第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)占比越高，越會(huì)強(qiáng)化方言差異對(duì)人口流動(dòng)的阻礙作用。
從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，制度上影響統(tǒng)一大市場(chǎng)的問(wèn)題終將得到解決，但是隨著服務(wù)業(yè)比重持續(xù)提高，跨省的方言和文化差異可能仍會(huì)阻礙勞動(dòng)力市場(chǎng)全國(guó)一體化，而這本身又需要通過(guò)勞動(dòng)力流動(dòng)來(lái)克服。
除了上述制度和文化因素之外，一些短期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)因素也可能導(dǎo)致勞動(dòng)力跨省流動(dòng)傾向弱化。
一方面，近年來(lái)，沿海地區(qū)（特別是大城市）經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力有所減弱。廣東、山東、江蘇、浙江、上海為代表的東南沿海GDP占全國(guó)比重將近40%，但2019年增速開(kāi)始放緩。疊加三年疫情的沖擊，一些城市的服務(wù)業(yè)受到了明顯的影響，更不利于人口流入。以北京、上海、廣州為例，這幾個(gè)城市常住人口中超過(guò)35%是非本地戶(hù)籍人員，其中許多人流動(dòng)性強(qiáng)，收入不高，且大多數(shù)人曾工作于受疫情沖擊較大的服務(wù)業(yè)行業(yè)。
另一方面，內(nèi)陸地區(qū)和農(nóng)村各種產(chǎn)業(yè)和稅收優(yōu)惠政策對(duì)留住人、吸引人以及增加回流人員均起到了一定作用。例如2000年開(kāi)始的西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略，2004年中部崛起計(jì)劃，政策逐步傾向于鼓勵(lì)中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。另外2018年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》提出，要順應(yīng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展趨勢(shì)，重塑城鄉(xiāng)關(guān)系，更好激發(fā)農(nóng)村內(nèi)部發(fā)展活力、優(yōu)化農(nóng)村外部發(fā)展環(huán)境，推動(dòng)人才、土地、資本等要素雙向流動(dòng)，為鄉(xiāng)村振興注入新動(dòng)能。2021年初國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)發(fā)布的《西部地區(qū)鼓勵(lì)類(lèi)產(chǎn)業(yè)目錄（2020年本）》，對(duì)西部地區(qū)鼓勵(lì)類(lèi)企業(yè)減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅。這些政策確實(shí)起到了一定的“留人”效果。
以上兩方面對(duì)勞動(dòng)力跨省流動(dòng)的障礙是短期的。但是，從長(zhǎng)期看，只要現(xiàn)代化進(jìn)程中沿海大城市存在創(chuàng)造就業(yè)的集聚效應(yīng)，以及省間仍然存在巨大的收入差距，那么，人口還將向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的區(qū)域和城市群（尤其是大城市）持續(xù)流入。
暢通全國(guó)統(tǒng)一勞動(dòng)力市場(chǎng)的堵點(diǎn)
當(dāng)前，中國(guó)正在加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)，而暢通勞動(dòng)力市場(chǎng)的堵點(diǎn)尤其重要。因此，不能對(duì)跨省勞動(dòng)力流動(dòng)趨弱的現(xiàn)象誤判為長(zhǎng)期趨勢(shì)，否則可能會(huì)在思想和行動(dòng)上不利于進(jìn)一步推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一勞動(dòng)力市場(chǎng)的建設(shè)。為此我們提出如下政策建議，以適應(yīng)跨省流動(dòng)的勞動(dòng)力的龐大存量和未來(lái)增量：＇
一是構(gòu)建全國(guó)社會(huì)保障一體化體系。隨著戶(hù)籍制度改革，逐步實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力在哪里就業(yè)、居住和納稅，就在哪里平等享受公共服務(wù)和社會(huì)保障，這是統(tǒng)一國(guó)家內(nèi)部勞動(dòng)力市場(chǎng)一體化的最終目標(biāo)。
黨的二十大報(bào)告提出“健全覆蓋全面、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一、安全規(guī)范、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系；完善基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌制度，發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系；加快完善全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)公共服務(wù)平臺(tái)”。這將進(jìn)一步促進(jìn)勞動(dòng)力跨地區(qū)流動(dòng)，讓全民共享改革發(fā)展的成果，實(shí)現(xiàn)共同富裕。
二是持續(xù)深化流入地戶(hù)籍制度改革。當(dāng)前，戶(hù)籍制度改革的方向是，中小城市逐漸取消落戶(hù)限制，但大城市（特別是超大城市）仍存在較高的落戶(hù)門(mén)檻。大城市恰恰是流動(dòng)人口主要的遷入地，也是服務(wù)業(yè)占比更高的地方。大城市政府要切實(shí)貫徹落實(shí)中央關(guān)于調(diào)整完善積分落戶(hù)政策的精神，構(gòu)建以居住年限和社保繳納為主的積分落戶(hù)條件，增加每年積分落戶(hù)的名額，讓長(zhǎng)期在城市生活和工作、對(duì)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出貢獻(xiàn)的外來(lái)移民能夠獲得平等的城市居民身份和待遇。
三是增加人口流入地基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給，促進(jìn)移民融入。當(dāng)前，人口流入地城市存在外來(lái)人口多和公共服務(wù)短缺的矛盾，政府應(yīng)加大基本公共服務(wù)特別是中小學(xué)教育投入，構(gòu)建基本公共服務(wù)與常住人口掛鉤的機(jī)制，讓本地戶(hù)籍人口和外來(lái)常住人口及其子女平等地提供教育和醫(yī)療等基本公共服務(wù)，將廉租房和公租房逐步覆蓋到外來(lái)常住人口。
尤其重要的是，城市政府需要通過(guò)增加教育投入，逐步緩解留守兒童問(wèn)題，創(chuàng)造條件讓更多的農(nóng)村孩子跟隨父母進(jìn)城，并在流入地接受教育。在這個(gè)問(wèn)題上，大城市政府需要更大的勇氣和擔(dān)當(dāng)起到示范作用。
四是加快農(nóng)村宅基地制度改革。在快速城鎮(zhèn)化和人口大規(guī)?？绲貐^(qū)流動(dòng)的過(guò)程中，出現(xiàn)農(nóng)村常住人口大幅度減少但宅基地面積增加的局面。從2000年到2022年，我國(guó)農(nóng)村常住人口由8.08億人減少至4.91億人，減少了將近40%，而宅基地閑置程度可能遠(yuǎn)超18.1%。
當(dāng)前的宅基地制度已經(jīng)難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求和鄉(xiāng)村振興的需要，加快土地流轉(zhuǎn)和宅基地改革勢(shì)在必行：
首先，加快推廣宅基地改革試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)，堅(jiān)持“實(shí)踐先行、政策指導(dǎo)、法律兜底”，允許各地分類(lèi)規(guī)劃，以多種方式盤(pán)活閑置的宅基地。
其次，鼓勵(lì)不同地區(qū)分類(lèi)規(guī)劃。結(jié)合村莊的資源稟賦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、歷史文化等特征，統(tǒng)籌農(nóng)戶(hù)意愿、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民點(diǎn)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，對(duì)不同地區(qū)的農(nóng)村進(jìn)行分類(lèi)規(guī)劃。
第三，對(duì)于人口流失嚴(yán)重地區(qū)出現(xiàn)的大量閑置宅基地，允許復(fù)耕為農(nóng)業(yè)用地，并且轉(zhuǎn)化為補(bǔ)充耕地指標(biāo)。加快建立全國(guó)統(tǒng)一的交易市場(chǎng)，允許農(nóng)民直接通過(guò)該市場(chǎng)將補(bǔ)充耕地指標(biāo)進(jìn)行跨省交易，并有償退出農(nóng)村宅基地使用權(quán)。該指標(biāo)可由指標(biāo)緊缺的地區(qū)購(gòu)買(mǎi)，收益在扣除交易費(fèi)用后由指標(biāo)轉(zhuǎn)出地的縣級(jí)政府和農(nóng)民按照法定比例分配。
第四，明確村集體在宅基地監(jiān)管和權(quán)益處置中的主體性作用，具體規(guī)則由村民通過(guò)民主協(xié)商的方法確認(rèn)，由集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)維護(hù)農(nóng)民資格權(quán)，放活使用權(quán)。對(duì)宅基地租賃，應(yīng)允許農(nóng)戶(hù)自主決定租約期限，并加強(qiáng)對(duì)租約的法律保護(hù)，確保使用權(quán)穩(wěn)定。
作者陸銘，CF40特邀成員、上海交通大學(xué)特聘教授、中國(guó)發(fā)展研究院執(zhí)行院長(zhǎng)；魏東霞，廣東金融學(xué)院教授，本文來(lái)源于21財(cái)經(jīng)，文章僅代表作者個(gè)人觀(guān)點(diǎn)，不代表CF40及作者所在機(jī)構(gòu)立場(chǎng)。 
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