引言
高度不確定性、不穩(wěn)定性和復(fù)雜性，是當(dāng)前全球經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的基本特征。對(duì)此，2023年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議有清醒的認(rèn)識(shí)，并做出了一系列政策安排。財(cái)政政策是政府宏觀調(diào)控的主要手段，也是政府為經(jīng)濟(jì)社會(huì)注入確定性的主要工具和途徑。
全球經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)性、國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)性和體制性問題疊加，是造成當(dāng)前經(jīng)濟(jì)高度不確定并帶來各種嚴(yán)重風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的根源。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇不穩(wěn)、房地產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型艱難、政府債務(wù)結(jié)構(gòu)失衡等風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，都還只是經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的表象，更深層次的是新階段的經(jīng)濟(jì)底層邏輯變了。
這種底層邏輯的變化用傳統(tǒng)理論是難以闡釋的，也使得包括財(cái)政政策在內(nèi)的宏觀政策效果不如新階段之前。政策注入確定性的效果下降，意味著不確定性的擴(kuò)大和風(fēng)險(xiǎn)公共化的增強(qiáng)，由此也隱性改變著市場(chǎng)與政府之間的關(guān)系，政府作用變強(qiáng)呈現(xiàn)為世界性的現(xiàn)象，試圖為市場(chǎng)、為發(fā)展構(gòu)建新的確定性。安全、去風(fēng)險(xiǎn)、可持續(xù)，等等，這些熱詞反映出世界各國面對(duì)不確定性和風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的回應(yīng)和宏觀政策取向。
主流經(jīng)濟(jì)學(xué)是以“非均衡-均衡”為理論范式的，矯正非均衡，逼近均衡，這一直是宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的追求，也是解釋經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、經(jīng)濟(jì)危機(jī)的基本邏輯，所有的矛盾、問題和危機(jī)都隱藏在非均衡之中，全球經(jīng)濟(jì)的問題也是順著這個(gè)邏輯延伸，歸因于非均衡，如供需失衡、貿(mào)易不平衡、不平等競(jìng)爭(zhēng)、實(shí)力不均衡，等等。國際社會(huì)的爭(zhēng)吵都源于這個(gè)觀念。
為了干預(yù)非均衡，自發(fā)明了“政策”這個(gè)工具以來，形成了復(fù)雜的公共政策體系，都是為此服務(wù)的，財(cái)政貨幣政策無疑都是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)均衡的有力工具。這種研究范式在具備“宏觀確定性”的條件下是有用的，但當(dāng)人類社會(huì)進(jìn)入“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”狀態(tài)，宏觀確定性假設(shè)不再成立，宏觀不確定性成為常態(tài)時(shí)，即使達(dá)到均衡也是不穩(wěn)定的、脆弱的。包括財(cái)政政策在內(nèi)的宏觀政策效果為什么邊際遞減，源于國內(nèi)均衡、全球均衡變得極其脆弱，即使通過政策干預(yù)達(dá)到了暫時(shí)的均衡，也往往曇花一現(xiàn)。
這表明，包括財(cái)政政策在內(nèi)的宏觀政策制定實(shí)施需要新的理論范式，需要從不確定性出發(fā)來構(gòu)建確定性，“不確定性-確定性”分析框架也許是一個(gè)可行的選擇。這個(gè)分析框架的核心是風(fēng)險(xiǎn)，即通過控制“風(fēng)險(xiǎn)公共化”來增強(qiáng)宏觀環(huán)境的確定性和宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定性。
順著這個(gè)邏輯，宏觀政策的目標(biāo)在理論上應(yīng)當(dāng)超越宏觀“均衡”，關(guān)注宏觀“確定性”，即以“公共風(fēng)險(xiǎn)最小化”為目標(biāo)，以阻斷“風(fēng)險(xiǎn)鏈”、遏制風(fēng)險(xiǎn)公共化為著力點(diǎn)，增強(qiáng)宏觀確定性，為市場(chǎng)預(yù)期的確立提供宏觀條件。
不言而喻，財(cái)政政策也應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)為這個(gè)新范式，為中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出的“適度加力”“提質(zhì)增效”的積極財(cái)政政策設(shè)計(jì)新路徑提供支撐。
財(cái)政政策的新范式
基于均衡范式的財(cái)政政策表現(xiàn)出越來越大的局限性。通過市場(chǎng)出清，促進(jìn)總供給與總需求達(dá)成宏觀均衡。宏觀均衡的條件是：儲(chǔ)蓄=投資。若儲(chǔ)蓄大于投資時(shí)，產(chǎn)生過剩儲(chǔ)蓄，就意味著出現(xiàn)了需求缺口，供給過剩，市場(chǎng)不能出清，情況嚴(yán)重時(shí)就會(huì)產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)危機(jī)。
消化過剩儲(chǔ)蓄的途徑，要么通過凈出口來消化，即把過剩儲(chǔ)蓄轉(zhuǎn)化為順差輸出，過剩儲(chǔ)蓄=順差；要么通過財(cái)政赤字來消化，即把過剩儲(chǔ)蓄通過財(cái)政支出擴(kuò)張轉(zhuǎn)化為有效需求，過剩儲(chǔ)蓄=赤字；或者是兩者的組合，赤字=過剩儲(chǔ)蓄-順差。這意味著在供過于求的情況下，需要積極財(cái)政政策，通過赤字來促進(jìn)宏觀均衡。當(dāng)前支持積極財(cái)政政策，擴(kuò)大赤字和債務(wù)規(guī)模的各種建議，均基于這種均衡范式。
這種均衡范式有用、有效，必須有以下假設(shè)條件：
一是經(jīng)濟(jì)循環(huán)僅僅在“支出-收入”流量層面，不考慮社會(huì)財(cái)富存量的影響，即資產(chǎn)價(jià)值變化不產(chǎn)生宏觀影響。這意味著無須考慮企業(yè)部門、居民部門和政府部門的資產(chǎn)負(fù)債表變化。
二是總需求與總供給之間的均衡是實(shí)體性的，即不用考慮經(jīng)濟(jì)金融化帶來的不確定性影響，貨幣的作用限定在非充分就業(yè)均衡下對(duì)閑置資源的撬動(dòng)。利率是由貨幣數(shù)量的多少?zèng)Q定的，與“貨幣狀態(tài)”無關(guān)；商品價(jià)格是由供求關(guān)系決定的，與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期無關(guān)。
三是經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)是獨(dú)立運(yùn)行的，不考慮其是否嵌入整個(gè)社會(huì)當(dāng)中。私人契約、公共契約是完備的，不同經(jīng)濟(jì)主體之間是平等的，不存在個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)外溢的公共化問題。
但問題是，上述假設(shè)條件與新階段的現(xiàn)實(shí)越來越背離，均衡范式的適用性已經(jīng)大大下降，其有用性越來越需要嚴(yán)格的限定條件。在宏觀不確定性的條件下，即使通過擴(kuò)大出口和擴(kuò)大財(cái)政支出逼近均衡狀態(tài)，也只是暫時(shí)的脆弱的，或者是靜態(tài)的，不是供需相互促進(jìn)的均衡。在公共化的風(fēng)險(xiǎn)不收斂，宏觀不確定性不降低的情況下，財(cái)政貨幣政策的有效性會(huì)大大降低，甚至趨于無效。這些年來的政策實(shí)踐越來越佐證了這一點(diǎn)。
所以，財(cái)政政策的新范式理論上不是以擴(kuò)張有效需求、逼近宏觀均衡為目標(biāo)，而是以公共風(fēng)險(xiǎn)最小化為目標(biāo)。只要公共風(fēng)險(xiǎn)收斂，宏觀確定性擴(kuò)大，有效需求擴(kuò)張作為一個(gè)結(jié)果就會(huì)自然產(chǎn)生，市場(chǎng)出清，逼近均衡就可能實(shí)現(xiàn)。風(fēng)險(xiǎn)出清是市場(chǎng)出清的前提，否則，擴(kuò)張需求的政策就會(huì)是緣木求魚，甚至適得其反。
在這里，風(fēng)險(xiǎn)出清通過“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期”發(fā)揮作用，與市場(chǎng)出清通過價(jià)格發(fā)揮作用是不同的。在市場(chǎng)主體的風(fēng)險(xiǎn)賬戶中，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)與公共風(fēng)險(xiǎn)的性質(zhì)不同，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)與市場(chǎng)收益相匹配，而公共風(fēng)險(xiǎn)是“純風(fēng)險(xiǎn)”，沒有任何與之匹配的收益可言，對(duì)市場(chǎng)主體而言，是不產(chǎn)生收益的風(fēng)險(xiǎn)成本，對(duì)資產(chǎn)形成“風(fēng)險(xiǎn)折現(xiàn)率”導(dǎo)致減值，對(duì)投資形成“預(yù)期風(fēng)險(xiǎn)折現(xiàn)率”，導(dǎo)致投資預(yù)期收益下降。
風(fēng)險(xiǎn)出清，就是讓市場(chǎng)主體風(fēng)險(xiǎn)賬戶中的公共風(fēng)險(xiǎn)趨向于零，即最小化。能做到這一點(diǎn)的主要是政府，財(cái)政貨幣政策是其主要手段。因?yàn)樨?cái)政是社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的最終承擔(dān)者，最后一個(gè)買單人；而央行是流動(dòng)性的最終提供者，最后一個(gè)貸款人。
公共風(fēng)險(xiǎn)的形成是一個(gè)復(fù)雜問題，在這里只能簡(jiǎn)單闡釋。風(fēng)險(xiǎn)從來都是一個(gè)微觀概念，自從提出“系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)”后才變成一個(gè)中觀概念，公共風(fēng)險(xiǎn)，或者說公共化的風(fēng)險(xiǎn)才是宏觀概念。奈特把風(fēng)險(xiǎn)與不確定性區(qū)分開來，是一個(gè)微觀視角，不涉及社會(huì)整體和宏觀經(jīng)濟(jì)。
公共風(fēng)險(xiǎn)源自于個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)的異化，是通過個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)的外溢、社會(huì)化、系統(tǒng)化和公共化這幾個(gè)環(huán)節(jié)而形成的。在個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)向公共風(fēng)險(xiǎn)演化的過程中，經(jīng)濟(jì)金融化起著關(guān)鍵作用。這也是前面提到的經(jīng)濟(jì)底層邏輯發(fā)生改變的主要?jiǎng)右颉＝?jīng)濟(jì)金融化，在宏觀上改變了貨幣、價(jià)格和產(chǎn)出之間的關(guān)系，形成了新的生產(chǎn)函數(shù)，貨幣與資本的對(duì)偶關(guān)系嵌入其中。
所謂實(shí)體經(jīng)濟(jì)的概念在經(jīng)濟(jì)金融化過程中日漸模糊，經(jīng)濟(jì)與金融相互融合。19世紀(jì)關(guān)于“貨幣是面紗”的認(rèn)知一直延續(xù)到貨幣主義，在人們觀念中根深蒂固，但已時(shí)過境遷，不再符合現(xiàn)實(shí)。“實(shí)體經(jīng)濟(jì)”已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖鹑诮?jīng)濟(jì)”，若再疊加上“數(shù)字經(jīng)濟(jì)”，原有的基于實(shí)體運(yùn)行的理論分析無法“看到”風(fēng)險(xiǎn)的公共化嬗變。
系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)這個(gè)概念的提出是一個(gè)重大進(jìn)步，但局限于所謂的金融行業(yè)，沒有充分認(rèn)識(shí)到金融的“血液”特征，金融滲透到經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的各個(gè)產(chǎn)業(yè)，并日漸發(fā)揮核心作用。在幾十年前，明斯基就意識(shí)到了金融不是“經(jīng)濟(jì)的配角，而是經(jīng)濟(jì)的明星”。把金融僅僅解釋為儲(chǔ)蓄與投資之間的中介已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠了。
經(jīng)濟(jì)金融化，在微觀上體現(xiàn)在資產(chǎn)負(fù)債表的金融化。財(cái)務(wù)學(xué)意義上的資產(chǎn)負(fù)債表基于歷史成本法來計(jì)價(jià)，而金融化了的資產(chǎn)負(fù)債表則是基于風(fēng)險(xiǎn)來估值。這已經(jīng)不限于金融企業(yè)或類金融企業(yè)，所謂實(shí)體企業(yè)，如房地產(chǎn)企業(yè)、高科技的獨(dú)角獸企業(yè)，也是如此。
在風(fēng)險(xiǎn)蔓延的情況下，資產(chǎn)負(fù)債表就會(huì)快速變化，企業(yè)杠桿率急劇上升，甚至導(dǎo)致企業(yè)破產(chǎn)。辜朝明所說的資產(chǎn)負(fù)債表衰退，實(shí)質(zhì)是資產(chǎn)負(fù)債表金融化之后產(chǎn)生的現(xiàn)象。
從近20年的情況來看，資產(chǎn)“估值”的穩(wěn)定與“幣值”的穩(wěn)定相比變得更為重要，更容易導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)的公共化。再加上應(yīng)對(duì)氣候環(huán)境變化帶來的資產(chǎn)低碳綠化、數(shù)字化帶來的數(shù)據(jù)資產(chǎn)化，“高碳資產(chǎn)”“數(shù)據(jù)資產(chǎn)”的估值具有內(nèi)在的不確定性，與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期更緊密地聯(lián)系在一起。金融化、低碳綠化和數(shù)字化的疊加合一，將會(huì)導(dǎo)致企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債表的脆弱性成倍上升。任何一項(xiàng)與此相關(guān)的政策措施和監(jiān)管行為，都可能帶來企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債表估值的急劇波動(dòng)，從而引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)外溢。
經(jīng)濟(jì)金融化，在財(cái)富存量上體現(xiàn)為居民資產(chǎn)負(fù)債表、政府資產(chǎn)負(fù)債表也在深刻地金融化。這樣一來，金融化把企業(yè)部門、金融部門、居民部門和政府部門的資產(chǎn)負(fù)債表關(guān)聯(lián)在一起，形成了復(fù)雜的隱性“風(fēng)險(xiǎn)鏈”，且具有網(wǎng)絡(luò)特征。觸發(fā)條件一旦形成，風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)快速傳遞。任一部門的風(fēng)險(xiǎn)，都會(huì)通過以資產(chǎn)負(fù)債表為載體的風(fēng)險(xiǎn)鏈而產(chǎn)生網(wǎng)絡(luò)化的傳染，形成公共化的風(fēng)險(xiǎn)，即公共風(fēng)險(xiǎn)。
經(jīng)濟(jì)從貨幣化到金融化，一方面降低了交易成本，促進(jìn)了所有權(quán)的結(jié)構(gòu)化、社會(huì)化，提高了資源的配置效率和使用效率，但另一方面，也帶來了經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的脆弱性、經(jīng)濟(jì)行為的敏感性和財(cái)富價(jià)值的不確定性。
會(huì)計(jì)計(jì)量屬性產(chǎn)生了內(nèi)在的“測(cè)不準(zhǔn)”現(xiàn)象，在客觀、真實(shí)和準(zhǔn)確之間無法同時(shí)實(shí)現(xiàn)。在非金融化的經(jīng)濟(jì)體系當(dāng)中，“盈利”和“虧損”都是確定性的，而在金融化的經(jīng)濟(jì)體系當(dāng)中，即使已經(jīng)確認(rèn)、計(jì)量了的收入也會(huì)處于“浮盈”或者“浮虧”的狀態(tài)，不再是確定性的，從居民收入、企業(yè)利潤到積累的財(cái)產(chǎn)，都總是處于隱性地升值和貶值的不確定性狀態(tài)。
風(fēng)險(xiǎn)在以一種虛擬的方式隱性地支配收入、財(cái)富，并日漸主導(dǎo)收入、財(cái)富分配格局?！帮L(fēng)險(xiǎn)預(yù)期”在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的作用與日俱增。當(dāng)前之所以產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)等多元風(fēng)險(xiǎn)交織的這種局面，在于經(jīng)濟(jì)金融化改變了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的底層邏輯，而這就是新發(fā)展階段的現(xiàn)實(shí)——公共風(fēng)險(xiǎn)在顯著擴(kuò)大。這需要新的認(rèn)知范式來創(chuàng)新宏觀政策和制度安排，財(cái)政貨幣政策的創(chuàng)新應(yīng)居于首位。
除了經(jīng)濟(jì)金融化之外，置入整個(gè)社會(huì)來看風(fēng)險(xiǎn)的公共化過程，與契約的不完備性直接相關(guān)。社會(huì)誠信是契約的基礎(chǔ)，而契約是風(fēng)險(xiǎn)防范的基礎(chǔ)。任何契約，包括私人契約和公共契約都是風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)物，權(quán)利和義務(wù)的界定，實(shí)質(zhì)是分擔(dān)和防范風(fēng)險(xiǎn)的共同約定。無風(fēng)險(xiǎn)，不契約。契約和契約精神是人類應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)過程中進(jìn)化出來的文明品質(zhì)，也是商業(yè)文明的基石。
然而，契約總是不完備的，尤其在快速變化高度不確定性的環(huán)境中，更是如此，這為風(fēng)險(xiǎn)的外溢和公共化提供了條件。利益內(nèi)部化，風(fēng)險(xiǎn)外部化，是人的本能，也是任何經(jīng)濟(jì)主體的本能。這種本能不時(shí)地會(huì)扯掉商業(yè)文明的外衣，把風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給他人，如各種“老賴”。當(dāng)前各種“失信人”已接近千萬，失信風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散。如當(dāng)前現(xiàn)實(shí)中，包括地方政府在內(nèi)的各種相互拖欠，已經(jīng)成為頑疾，邊清邊欠，這種公共風(fēng)險(xiǎn)就像寒風(fēng)一樣，會(huì)改變貨幣狀態(tài)，在貨幣存量不變條件下加劇流動(dòng)性緊張，而流動(dòng)性緊張則進(jìn)一步加劇相互拖欠，導(dǎo)致更多債務(wù)違約和暴雷。
這類風(fēng)險(xiǎn)的公共化，與“風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯”有內(nèi)在關(guān)聯(lián)，也與政府債務(wù)結(jié)構(gòu)有直接關(guān)系。通過積極財(cái)政政策調(diào)整央地政府債務(wù)結(jié)構(gòu)并注入流動(dòng)性，則有助于緩解這類風(fēng)險(xiǎn)的蔓延，降低公共風(fēng)險(xiǎn)水平。
風(fēng)險(xiǎn)權(quán)衡中的財(cái)政政策
中央提出財(cái)政政策在積極的取向上“適度加力”，這顯然是風(fēng)險(xiǎn)權(quán)衡的結(jié)果。通過政策來防范化解風(fēng)險(xiǎn)，都是有代價(jià)的，這個(gè)代價(jià)就是政策本身會(huì)衍生風(fēng)險(xiǎn)。如財(cái)政政策加力，會(huì)產(chǎn)生財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)；貨幣政策加力，則會(huì)產(chǎn)生貨幣風(fēng)險(xiǎn)，這就需要做出權(quán)衡。
干任何事都有風(fēng)險(xiǎn)，正是在這個(gè)意義上，運(yùn)用財(cái)政貨幣政策防范化解風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)質(zhì)是“用風(fēng)險(xiǎn)對(duì)沖風(fēng)險(xiǎn)”。用一種風(fēng)險(xiǎn)去對(duì)沖另一種風(fēng)險(xiǎn)，只要操作得當(dāng)，可以使風(fēng)險(xiǎn)的總體水平降低，公共風(fēng)險(xiǎn)收斂，宏觀確定性上升，就可逆轉(zhuǎn)預(yù)期，改善預(yù)期。在不確定性的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，風(fēng)險(xiǎn)權(quán)衡是宏觀政策制定和調(diào)整的一條基本原理。
風(fēng)險(xiǎn)權(quán)衡的基礎(chǔ)是風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知。一旦風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知有誤，則風(fēng)險(xiǎn)權(quán)衡就會(huì)出錯(cuò)，宏觀政策就會(huì)走偏。從財(cái)政來說，風(fēng)險(xiǎn)權(quán)衡涉及三類風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知：公共風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)公共風(fēng)險(xiǎn)的形成，即風(fēng)險(xiǎn)公共化在前面做了簡(jiǎn)要闡釋，在此不再贅述。而對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知?jiǎng)t決定了財(cái)政政策加力的“力度”可以多大。
財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)既有聯(lián)系，又有區(qū)別，但不少人把二者劃等號(hào)。在邏輯上，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是從財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化而來，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是從公共風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化而來。而債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)一旦產(chǎn)生，就構(gòu)成財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的一部分，威脅財(cái)政的可持續(xù)性。
但是，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)并不能劃等號(hào)，就像衍生物不能和衍生者劃等號(hào)一樣。財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是政府作為公共主體因公共責(zé)任（防范化解公共風(fēng)險(xiǎn)）而采取各種措施導(dǎo)致財(cái)政難以持續(xù)的風(fēng)險(xiǎn)，只要是政府履行公共責(zé)任有需要，就可以以財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)為工具去對(duì)沖經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，等等，如通過減稅降費(fèi)、擴(kuò)大公共投資、緊急救援、轉(zhuǎn)移支付等措施來穩(wěn)增長、穩(wěn)金融和促進(jìn)就業(yè)。
財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不受制于市場(chǎng)，卻受制于政治程序。而債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是政府作為經(jīng)濟(jì)主體融資而產(chǎn)生的可能違約風(fēng)險(xiǎn)，受市場(chǎng)的約束。債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)越大，政府信用等級(jí)就越會(huì)下降，其融資的阻力就越大，甚至無法進(jìn)一步融資。所以，通過市場(chǎng)進(jìn)行債務(wù)融資來擴(kuò)張財(cái)政支出在一定條件下會(huì)出現(xiàn)悖論：越是擴(kuò)張?jiān)绞鞘湛s。如我國地方政府承載著宏觀調(diào)控的職責(zé)，在債務(wù)高企的情況下，出現(xiàn)了一邊化債一邊擴(kuò)張的矛盾現(xiàn)象。
對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的傳統(tǒng)認(rèn)知局限于“財(cái)政不可能三角”，即減稅、擴(kuò)張支出和控制赤字不能同時(shí)實(shí)現(xiàn)。自1991年歐盟《馬約》公布赤字率3%和政府負(fù)債率60%為財(cái)政紀(jì)律紅線以來，學(xué)界長期來把這個(gè)規(guī)定當(dāng)做財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)警戒線，并深深地影響了財(cái)政政策決策，這是一個(gè)非常嚴(yán)重的誤解。歐盟、美國、日本等世界主要經(jīng)濟(jì)體在財(cái)政政策實(shí)踐中早已經(jīng)放棄這個(gè)所謂的風(fēng)險(xiǎn)警戒線，但在我國一些人的頭腦中依然奉為圭臬。這種風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知將會(huì)大大縮小財(cái)政空間，束縛手腳。
前面已經(jīng)談到，經(jīng)濟(jì)金融化已經(jīng)改變了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的底層邏輯，貨幣與資本的對(duì)偶關(guān)系嵌入生產(chǎn)函數(shù)之中，貨幣數(shù)量論不再成立，通脹也不是完全的貨幣現(xiàn)象。這意味著盯住通脹而在財(cái)政與貨幣之間設(shè)置隔離墻理論上已不合邏輯，實(shí)踐中也已經(jīng)被拆除。
MMT理論則是走得更遠(yuǎn)，把財(cái)政與貨幣徹底融合作為一個(gè)整體來討論。貨幣不只是交易媒介，也是資產(chǎn)（資本），更有人提出是“國家資本”。隨著對(duì)貨幣風(fēng)險(xiǎn)（通脹）的認(rèn)知改變，財(cái)政貨幣政策一體化實(shí)踐已經(jīng)在主要經(jīng)濟(jì)體持續(xù)多年，成功地遏制了風(fēng)險(xiǎn)的公共化，避免了更大的危機(jī)。至于說美國近年來出現(xiàn)的物價(jià)總水平上漲，與其說是通貨的膨脹，倒不如說是美國調(diào)整全球供應(yīng)鏈衍生出來的消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期上升，而不是因?yàn)槭种杏绣X了可以買更貴的東西。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期對(duì)價(jià)格的決定作用日漸超出實(shí)體的供求關(guān)系。
加息改變了市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)分配，從而影響了價(jià)格。2022年底美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家們普遍預(yù)期的美國經(jīng)濟(jì)衰退并未到來，就是忽略了經(jīng)濟(jì)底層邏輯改變而產(chǎn)生的誤判。由此可見，只有跳出財(cái)政，才能更好地認(rèn)知財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。
貨幣風(fēng)險(xiǎn)下降，意味著財(cái)政空間擴(kuò)大，積極財(cái)政政策可以更大的力度來對(duì)沖經(jīng)濟(jì)下行風(fēng)險(xiǎn)、房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)和就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。從中長期看，有效遏制住風(fēng)險(xiǎn)的公共化趨勢(shì)，才能真正保持財(cái)政的可持續(xù)。當(dāng)前只有盯住“公共風(fēng)險(xiǎn)最小化”，才能“柳暗花明又一村”。
從實(shí)際操作來看，應(yīng)科學(xué)權(quán)衡各類風(fēng)險(xiǎn)的公共化趨勢(shì)及其相互之間的關(guān)聯(lián)，建議以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向，加快調(diào)整政府債務(wù)結(jié)構(gòu)、打通財(cái)政貨幣之間的隔離墻、快速截?cái)嗤ㄟ^資產(chǎn)負(fù)債表形成的風(fēng)險(xiǎn)鏈、清理包括地方政府拖欠內(nèi)在的新“三角債”、實(shí)行“跟人走”的轉(zhuǎn)移支付政策促進(jìn)人口城鎮(zhèn)化，如此等等，并實(shí)施有效的宏觀政策取向一致性評(píng)估，全面降低風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期。
風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期小了，宏觀確定性增強(qiáng)了，經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇動(dòng)力自會(huì)增強(qiáng)。
作者劉尚希系CF40成員、中國財(cái)政科學(xué)研究院院長，本文刊發(fā)于《經(jīng)濟(jì)研究》2024年第1期。文章僅代表作者個(gè)人觀點(diǎn)，不代表CF40及作者所在機(jī)構(gòu)立場(chǎng)。
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