引言
習(xí)近平總書(shū)記在2020年12月28日中央農(nóng)村工作會(huì)議上的講話中強(qiáng)調(diào)：“今后15年是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制的窗口期。”黨的二十大報(bào)告也指出，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。貫徹落實(shí)這些重大部署、實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)要求，均以加快推進(jìn)戶籍制度改革為條件。
戶籍制度改革在學(xué)術(shù)和政策研究中具有高度的共識(shí)，在黨中央國(guó)務(wù)院的重要文件中早有部署，在實(shí)踐中也取得了長(zhǎng)足的進(jìn)展。然而，迄今在戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率之間，仍然存在著高達(dá)18個(gè)百分點(diǎn)的差別，也就是說(shuō)，進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民工及其隨遷家庭成員，尚未成為城鎮(zhèn)戶籍人口，意味著該項(xiàng)改革尚未完成。
誠(chéng)然，對(duì)于戶籍制度改革久攻不克的原因，從學(xué)理上和政策上給出回答，自然應(yīng)該成為一個(gè)具有高度優(yōu)先序的研究課題。同時(shí)，對(duì)于這項(xiàng)改革，也存在著一定的認(rèn)識(shí)局限性，以致構(gòu)成推進(jìn)改革實(shí)施的障礙。也就是說(shuō)，實(shí)質(zhì)性推動(dòng)戶籍制度改革，有必要突破相關(guān)的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，增進(jìn)對(duì)這項(xiàng)改革的重要性、必要性和緊迫性的認(rèn)識(shí)。
首先，戶籍制度改革不僅涉及城鄉(xiāng)居民均具有同等的發(fā)展機(jī)會(huì)、享受均等的基本公共服務(wù)，或者增強(qiáng)社會(huì)流動(dòng)的問(wèn)題，還可以通過(guò)增加勞動(dòng)力供給和改善資源重新配置效率，顯著提高經(jīng)濟(jì)潛在增長(zhǎng)率。
其次，該項(xiàng)改革帶來(lái)真金白銀的收益或改革紅利，既表現(xiàn)為長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)影響和制度效應(yīng)，對(duì)于解決現(xiàn)實(shí)中存在的從疫情后經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇到青年失業(yè)治理等一系列難題，也具有立竿見(jiàn)影的效果。
再次，戶籍制度改革不僅形成保持增長(zhǎng)合理速度的供給側(cè)效應(yīng)，越來(lái)越重要的意義體現(xiàn)在需求側(cè)，即有助于擴(kuò)大消費(fèi)需求，打破經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)來(lái)自需求的常態(tài)制約因素。
最后，既往改革的推進(jìn)邏輯即主要依靠市場(chǎng)主體或地方政府的推動(dòng)，對(duì)于這項(xiàng)改革來(lái)說(shuō)已經(jīng)不再奏效。在實(shí)際推進(jìn)這項(xiàng)改革的過(guò)程中，為了使具體措施真正落在實(shí)處，必須克服中央政府和地方政府之間的激勵(lì)不相容問(wèn)題。
結(jié)合理論邏輯和經(jīng)驗(yàn)成果，進(jìn)一步澄清前面揭示的幾種認(rèn)識(shí)誤區(qū)或局限性，無(wú)疑將在很大程度上，幫助破解為什么在戶籍制度改革收益如此顯著并且立竿見(jiàn)影的情況下，推進(jìn)效果如此不盡如人意這個(gè)謎題。這也會(huì)增強(qiáng)我們對(duì)于實(shí)質(zhì)性推進(jìn)戶籍制度改革必要性的認(rèn)識(shí)。
不僅如此，戶籍制度改革固然可以帶來(lái)改革紅利，從而具有錦上添花的效果，改革進(jìn)程加速更會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生釜底抽薪作用。對(duì)一些認(rèn)識(shí)的澄清和正確闡釋?zhuān)兄诮沂具@項(xiàng)改革的緊迫性。面對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)和人口發(fā)展新常態(tài)的雙重挑戰(zhàn)，戶籍制度改革是一項(xiàng)方向正確、效果顯著和時(shí)不我待的改革日程，如果不能及時(shí)推進(jìn)并取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，意味著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的巨大機(jī)會(huì)成本和實(shí)際代價(jià)。
本文著眼于澄清關(guān)于戶籍制度改革的一些片面認(rèn)識(shí)，填補(bǔ)與此相關(guān)的信息盲點(diǎn)，從進(jìn)一步推進(jìn)改革著眼提出政策建議。本文的其余部分分別著眼于達(dá)到四個(gè)意圖：第二部分論述改革紅利，從供需兩側(cè)揭示戶籍制度改革可以創(chuàng)造的巨大收益。第三部分警示戶籍制度改革的延遲，可能導(dǎo)致“逆劉易斯過(guò)程”和“逆庫(kù)茲涅茨過(guò)程”，阻礙中國(guó)經(jīng)濟(jì)更好向前發(fā)展。第四部分進(jìn)一步闡釋?xiě)艏贫雀母锶绾斡行Т龠M(jìn)社會(huì)流動(dòng)，進(jìn)而在提高基本公共服務(wù)供給水平和均等化程度的基礎(chǔ)上，提高人口的生育意愿。第五部分從實(shí)現(xiàn)改革激勵(lì)相容的角度，結(jié)合分析得出的結(jié)論提出政策建議。
通過(guò)破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)保持經(jīng)濟(jì)合理增速
中國(guó)人口在2021年達(dá)到峰值、2022年開(kāi)始負(fù)增長(zhǎng)，同時(shí)65歲及以上人口占比超過(guò)14%，標(biāo)志著一個(gè)重要的人口轉(zhuǎn)折點(diǎn)。結(jié)合人口發(fā)展趨勢(shì)的諸多新變化，二十屆中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第一次會(huì)議做出人口發(fā)展新常態(tài)的重要判斷，要求以人口高質(zhì)量發(fā)展支撐中國(guó)式現(xiàn)代化。
人口發(fā)展新常態(tài)必然賦予經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)以新的涵義。從供給側(cè)來(lái)看，已經(jīng)進(jìn)入的經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)將會(huì)繼續(xù)，一些相關(guān)趨勢(shì)將會(huì)加速。從需求側(cè)來(lái)看，居民消費(fèi)越來(lái)越成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的常態(tài)制約，構(gòu)成不利于實(shí)現(xiàn)潛在增長(zhǎng)能力的阻力。
作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的特征之一，2012年以來(lái)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度下行趨勢(shì)，與勞動(dòng)年齡人口在這一時(shí)期的負(fù)增長(zhǎng)有著內(nèi)在的關(guān)聯(lián)，即由之產(chǎn)生的勞動(dòng)力短缺、人力資本和勞動(dòng)生產(chǎn)率改善速度放慢、投資回報(bào)率下降等現(xiàn)象，導(dǎo)致潛在增長(zhǎng)率下降（Cai & Lu, 2013）。從那時(shí)之后直到中國(guó)人口達(dá)到峰值，實(shí)際增長(zhǎng)率與潛在增長(zhǎng)率是完全吻合的，意味著這一期間尚未遭遇需求側(cè)的實(shí)質(zhì)性制約。在人口負(fù)增長(zhǎng)開(kāi)始之后，勞動(dòng)年齡人口的減少速度將進(jìn)一步加快，意味著潛在增長(zhǎng)率的下降速度比以往的預(yù)期更快（蔡昉等，2022）。同時(shí)，需求側(cè)制約也開(kāi)始顯現(xiàn)。
很多對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力表現(xiàn)出謹(jǐn)慎態(tài)度的研究，大都把勞動(dòng)力負(fù)增長(zhǎng)作為做出判斷主要的依據(jù)。既然勞動(dòng)年齡人口逐年減少，勞動(dòng)力負(fù)增長(zhǎng)必然削弱中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)能力。一些咨詢類(lèi)研究機(jī)構(gòu)由此對(duì)中國(guó)在2030年前后超過(guò)美國(guó)、成為世界第一大經(jīng)濟(jì)體表示疑問(wèn)（Capital Economics, 2018）。然而，這類(lèi)研究忽略了一個(gè)重要的因素，那就是中國(guó)可以通過(guò)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，大幅度增加非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)力供給。
根據(jù)世界銀行數(shù)據(jù)，2021年高收入國(guó)家的農(nóng)業(yè)就業(yè)比重僅為3%。同年，中國(guó)的這一比重高達(dá)23%，意味著農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移有著巨大潛力。特別是考慮到中國(guó)勞動(dòng)力的超大規(guī)?；鶖?shù)，從農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力中轉(zhuǎn)移出10個(gè)百分點(diǎn)帶來(lái)的非農(nóng)勞動(dòng)力增量，足以超過(guò)巴基斯坦和俄羅斯這種規(guī)模國(guó)家的勞動(dòng)力總量。
這意味著，戶籍制度改革推動(dòng)的農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，可以在相當(dāng)大的程度上，幫助中國(guó)經(jīng)濟(jì)應(yīng)對(duì)人口負(fù)增長(zhǎng)這個(gè)供給側(cè)挑戰(zhàn)，直接產(chǎn)生一石二鳥(niǎo)的效果。雖然人口因素對(duì)潛在增長(zhǎng)能力的不利影響，表現(xiàn)在勞動(dòng)力短缺、人力資本和勞動(dòng)生產(chǎn)率改善速度放慢，以及投資回報(bào)率下降等方面，其中勞動(dòng)力供給和重新配置是最關(guān)鍵的制約。戶籍制度改革對(duì)此具有直接的針對(duì)性，可以創(chuàng)造真金白銀般的改革紅利：
第一個(gè)效應(yīng)是增加勞動(dòng)力供給，抑制企業(yè)成本的過(guò)快提高，穩(wěn)定制造業(yè)比較優(yōu)勢(shì)和占GDP比重。
第二個(gè)效應(yīng)是促進(jìn)勞動(dòng)力按照勞動(dòng)生產(chǎn)率提高的方向，從農(nóng)業(yè)和農(nóng)村向城鎮(zhèn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，通過(guò)資源重新配置提高勞動(dòng)生產(chǎn)率。此前的一項(xiàng)研究表明，勞動(dòng)力流動(dòng)的這兩個(gè)效應(yīng)，幾乎可以不打折扣地轉(zhuǎn)化為更高的GDP潛在增長(zhǎng)率(陸旸和蔡昉，2016)。
經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)更為顯著的變化表現(xiàn)在需求側(cè)。隨著2011年以來(lái)勞動(dòng)年齡人口負(fù)增長(zhǎng)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)不再典型地具有勞動(dòng)力無(wú)限供給特征，勞動(dòng)力短缺和成本提高已經(jīng)推動(dòng)制造業(yè)比較優(yōu)勢(shì)迅速喪失，制造業(yè)在GDP中的比重也加速降低。這相應(yīng)提出擴(kuò)大內(nèi)需、加快形成以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體的雙循環(huán)緊迫要求。
在新冠肺炎疫情之前，這種以平衡內(nèi)需外需關(guān)系為內(nèi)涵的發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，已經(jīng)取得了一定的進(jìn)展。例如，把2010-2014年期間與2015-2019年期間的算術(shù)平均值進(jìn)行比較，世界銀行數(shù)據(jù)顯示，居民消費(fèi)率（居民消費(fèi)支出占GDP比重）從35.4%提高到了39.6%；國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，居民消費(fèi)對(duì)GDP增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率從38.3%提高到了44.0%。
隨著總?cè)丝谶M(jìn)入負(fù)增長(zhǎng)時(shí)代，內(nèi)需的擴(kuò)大會(huì)遭遇新的阻礙。內(nèi)需的基礎(chǔ)是最終消費(fèi)，最終消費(fèi)的基礎(chǔ)則是居民消費(fèi)。居民消費(fèi)的增長(zhǎng)取決于人口增長(zhǎng)和人均消費(fèi)水平提高兩個(gè)因素，其中，人均消費(fèi)又取決于消費(fèi)能力和消費(fèi)意愿兩個(gè)因素。人口負(fù)增長(zhǎng)和更深度老齡化，除了自身就是抑制消費(fèi)需求的直接因素之外，還由于就業(yè)擴(kuò)大趨弱、收入增長(zhǎng)放慢以及預(yù)防性養(yǎng)老儲(chǔ)蓄增加等因素，導(dǎo)致消費(fèi)能力和消費(fèi)意愿趨于下降。
毋庸諱言，人口負(fù)增長(zhǎng)的趨勢(shì)難以逆轉(zhuǎn)，然而，擴(kuò)大就業(yè)以保持居民收入增長(zhǎng)，提高基本公共服務(wù)保障水平和均等化程度，都具有顯著的提高消費(fèi)水平和消費(fèi)意愿的效果。這種潛力固然應(yīng)該從諸多方面來(lái)挖掘，而旨在破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的一系列體制改革、政策調(diào)整和制度建設(shè)，可以產(chǎn)生最直接、最顯著的改革紅利，大幅度提升居民消費(fèi)。
已經(jīng)外出就業(yè)的農(nóng)民工是一個(gè)不容忽視的人口群體，同樣蘊(yùn)藏著巨大的待挖掘消費(fèi)潛力。2022年，外出農(nóng)民工的月平均工資達(dá)到5240元，折合成全年收入為6.3萬(wàn)元，以“三口之家”即夫婦二人工作并撫養(yǎng)一個(gè)子女計(jì)算，全家收入接近12.6萬(wàn)元，人均可達(dá)4.2萬(wàn)元，已經(jīng)十分接近城鎮(zhèn)中間收入組平均4.4萬(wàn)元的水平。
可以做一個(gè)粗略的假設(shè)，即如果沒(méi)有其他因素的干擾，在統(tǒng)計(jì)上被歸為城鎮(zhèn)常住人口的農(nóng)民工家庭，應(yīng)該具有同城鎮(zhèn)居民平均數(shù)相同的消費(fèi)支出水平，即2022年現(xiàn)價(jià)的30391元。然而，由于這個(gè)群體沒(méi)有城鎮(zhèn)戶口，未能均等地享受基本公共服務(wù)，因此，他們的消費(fèi)事實(shí)上受到了抑制。
對(duì)于進(jìn)城農(nóng)民工消費(fèi)被抑制的程度，中國(guó)學(xué)者和經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）學(xué)者采用不同的數(shù)據(jù)進(jìn)行過(guò)估算，得出的結(jié)論竟不謀而合：僅僅由于沒(méi)有獲得城鎮(zhèn)戶籍身份這一因素，就使農(nóng)民工家庭的消費(fèi)意愿降低了23%左右。換句話說(shuō)，一旦這種制度性障礙因素不復(fù)存在，農(nóng)民工消費(fèi)的后顧之憂得以消除，即使其他條件不變，農(nóng)民工家庭的消費(fèi)支出也可顯著提高，提高的幅度接近30%（王美艷，2016;Molnar, 2017）。旨在推動(dòng)農(nóng)民工在務(wù)工城市落戶的戶籍制度改革，無(wú)疑能夠做到這一點(diǎn)。
2022年，外出農(nóng)民工的總?cè)藬?shù)為1.72億，大多數(shù)都符合城鎮(zhèn)常住人口的統(tǒng)計(jì)定義。如果采取上述學(xué)者估算，即他們的平均消費(fèi)支出比城鎮(zhèn)居民平均水平低23%，則可以計(jì)算出他們的平均消費(fèi)支出只有23705元。也就是說(shuō)，如果戶籍制度改革使進(jìn)城農(nóng)民工群體全部成為城鎮(zhèn)戶籍居民，僅僅消費(fèi)意愿的改變即可將他們的平均消費(fèi)水平提高6686元，達(dá)到30391元這個(gè)城鎮(zhèn)居民的平均水平。從宏觀層面算賬的話，由此產(chǎn)生的居民消費(fèi)增量可達(dá)1.2萬(wàn)億元。
值得指出的是，這里模擬的情形不應(yīng)被看作一種預(yù)測(cè)，也不應(yīng)被苛求數(shù)量上具有準(zhǔn)確性，只是為了提出相關(guān)政策建議并強(qiáng)調(diào)其效果的顯著性。這個(gè)潛在政策改革還具有促進(jìn)疫情后經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的效果，在數(shù)量級(jí)上堪與擬解決的超額儲(chǔ)蓄和消費(fèi)疲軟等問(wèn)題相匹配。
從國(guó)際比較的角度看，中國(guó)居民的消費(fèi)率明顯低于世界銀行各收入分組國(guó)家的平均水平，與世界平均水平也有明顯的差距。這無(wú)疑構(gòu)成中國(guó)居民消費(fèi)的一個(gè)異乎常態(tài)的特點(diǎn)。近年來(lái)，中國(guó)的人均GDP大致相當(dāng)于世界平均水平，然而居民消費(fèi)率僅為世界平均水平的69.1%。因此，雖然中國(guó)人口的世界占比為17.8%，居民消費(fèi)支出的世界占比卻只有12.8%。也就意味著，向世界平均水平趨同，要求中國(guó)的居民消費(fèi)率縮小這5個(gè)百分點(diǎn)的差距。旨在把1.72億農(nóng)民工轉(zhuǎn)變?yōu)閼艏用?，就可以填補(bǔ)這個(gè)差距的53.9%，可見(jiàn)改革紅利之顯著。
避免“逆劉易斯過(guò)程”和“逆庫(kù)茲涅茨過(guò)程”
以上討論的是，戶籍制度如何從供需兩側(cè)創(chuàng)造提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率的效應(yīng)，旨在揭示這項(xiàng)改革的必要性和顯著意義。一項(xiàng)同樣重要的研究課題是揭示這項(xiàng)改革的現(xiàn)實(shí)緊迫性。既然改革紅利十分顯著，延緩改革必然有巨大的機(jī)會(huì)成本。與此同時(shí)，改革的延誤還可能帶來(lái)生產(chǎn)率乃至增長(zhǎng)率的真實(shí)損失。
既然這是一個(gè)理論和經(jīng)驗(yàn)相結(jié)合的題目，本文先從理論著手，即從討論劉易斯過(guò)程和庫(kù)茲涅茨過(guò)程這兩個(gè)概念開(kāi)始，進(jìn)而討論劉易斯過(guò)程如何潛在地具有轉(zhuǎn)化為逆劉易斯過(guò)程之可能。至于庫(kù)茲涅茨過(guò)程以及逆庫(kù)茲涅茨過(guò)程，不過(guò)是隨之產(chǎn)生的邏輯和歷史結(jié)果而已。
所謂劉易斯過(guò)程，系指阿瑟·劉易斯二元經(jīng)濟(jì)理論所描述的二元經(jīng)濟(jì)發(fā)展（Lewis, 1954），內(nèi)涵是農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，可以為工業(yè)化源源不斷提供低成本勞動(dòng)力，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)隨之推進(jìn)。這個(gè)過(guò)程一直持續(xù)到剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移殆盡，必須提高工資水平才能繼續(xù)獲得勞動(dòng)力供給時(shí)即劉易斯轉(zhuǎn)折點(diǎn)為止（Cai, 2016）。
所謂庫(kù)茲涅茨過(guò)程，系指西蒙·庫(kù)茲涅茨從另一個(gè)側(cè)面對(duì)同一個(gè)過(guò)程的描述，特別強(qiáng)調(diào)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移按照勞動(dòng)生產(chǎn)率提高的方向進(jìn)行，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的性質(zhì)（西蒙·庫(kù)茲涅茨，1985;Aoki, 2012）。
可見(jiàn)，劉易斯過(guò)程和庫(kù)茲涅茨過(guò)程，都可以被看作特定階段上經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程的特征化事實(shí)。改革開(kāi)放時(shí)期，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)經(jīng)歷了這兩個(gè)過(guò)程，也表現(xiàn)出這兩個(gè)過(guò)程的發(fā)展特征——通過(guò)勞動(dòng)力的重新配置，提高了整體勞動(dòng)生產(chǎn)率，實(shí)現(xiàn)了高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)（蔡昉，2017）。
下面嘗試以圖1來(lái)說(shuō)明劉易斯過(guò)程如何轉(zhuǎn)化為逆劉易斯過(guò)程。按照二元經(jīng)濟(jì)理論假設(shè)，在到達(dá)劉易斯轉(zhuǎn)折點(diǎn)（圖中T）之前，無(wú)論勞動(dòng)力需求曲線如何向右上方移動(dòng)，勞動(dòng)力的無(wú)限供給都能夠使工資保持在W0上不變。一旦經(jīng)濟(jì)發(fā)展越過(guò)劉易斯轉(zhuǎn)折點(diǎn)，勞動(dòng)力供給曲線S0就不再具有無(wú)限彈性，或者說(shuō)即開(kāi)始上揚(yáng)。相應(yīng)地，隨著勞動(dòng)力需求的擴(kuò)大，工資也必然提高（譬如到W1）。
圖1 二元經(jīng)濟(jì)發(fā)展和逆劉易斯過(guò)程
如果在剩余勞動(dòng)力尚未轉(zhuǎn)移殆盡的情況下，劉易斯轉(zhuǎn)折點(diǎn)就提前達(dá)到，或者假設(shè)發(fā)生一個(gè)顯著的勞動(dòng)力供給增加現(xiàn)象，譬如說(shuō)大規(guī)模的國(guó)際移民，勞動(dòng)力供給曲線便被擴(kuò)大到S1的水平上。這個(gè)偏離均衡水平的勞動(dòng)力增量，用“價(jià)格調(diào)整”的方式消化，即整體工資水平穩(wěn)定下來(lái)甚至降下來(lái)，譬如降到W2，顯然是不可行的。
現(xiàn)實(shí)中，要么表現(xiàn)為“數(shù)量調(diào)整”即失業(yè)攀升，要么表現(xiàn)為“逆庫(kù)茲涅茨過(guò)程”，在后一種情形，就出現(xiàn)新增勞動(dòng)力流入低生產(chǎn)率崗位這種資源配置退化現(xiàn)象（蔡昉，2021）。與此同時(shí)，勞動(dòng)力市場(chǎng)的二元化特征再次增強(qiáng)，雖然在很多情況下，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)中的過(guò)剩勞動(dòng)力未必回到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，但是，這種壓力常常導(dǎo)致非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)的非正規(guī)化，所以也可以說(shuō)這是一種“逆劉易斯過(guò)程”。
觀察不同時(shí)期三次產(chǎn)業(yè)就業(yè)增長(zhǎng)率的趨勢(shì)，可以對(duì)這兩個(gè)逆向過(guò)程的現(xiàn)狀做出判斷（表1）。如果以勞動(dòng)力向農(nóng)業(yè)的倒流作為逆劉易斯過(guò)程的嚴(yán)格表征的話，應(yīng)該說(shuō)這個(gè)過(guò)程總體而言并未出現(xiàn)。然而，從較為松弛的定義來(lái)說(shuō)，逆劉易斯過(guò)程已現(xiàn)端倪。
表1 三次產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)力年均增減(%)
資料來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局“國(guó)家數(shù)據(jù)”(data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01)。
例如，在農(nóng)業(yè)就業(yè)占比仍比高收入國(guó)家平均水平高出20個(gè)百分點(diǎn)的情況下，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的速度已經(jīng)趨于放慢。與此同時(shí)，在勞動(dòng)力總量減少、制造業(yè)比重下降和新冠肺炎疫情沖擊的影響下，第二產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)力已經(jīng)開(kāi)始減少，第三產(chǎn)業(yè)作為就業(yè)蓄水池，勞動(dòng)力增長(zhǎng)呈現(xiàn)出大幅波動(dòng)的情形。
如果以勞動(dòng)力從勞動(dòng)生產(chǎn)率更高的第二產(chǎn)業(yè)向勞動(dòng)生產(chǎn)率較低的第三產(chǎn)業(yè)流動(dòng)，作為逆庫(kù)茲涅茨過(guò)程的嚴(yán)格表征的話，這個(gè)過(guò)程已經(jīng)實(shí)際發(fā)生，成為近年來(lái)勞動(dòng)生產(chǎn)率和全要素生產(chǎn)率提高速度明顯放慢的重要原因（蔡昉，2021;白重恩和張瓊，2014）。
在人口紅利式微的情況下，中國(guó)經(jīng)濟(jì)亟待轉(zhuǎn)向生產(chǎn)率驅(qū)動(dòng)的增長(zhǎng)模式。然而，恰恰在這個(gè)時(shí)期，生產(chǎn)率改善速度的減慢也是符合階段性規(guī)律的現(xiàn)象。揭示以下邏輯關(guān)系，可以幫助理解這種現(xiàn)象的原理，進(jìn)而找到改變路徑的方向：
戶籍制度的存在，使農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移不充分和城鎮(zhèn)化不徹底，意味著制造業(yè)面臨的勞動(dòng)力短缺，是一種早熟型現(xiàn)象。由此誘致發(fā)生的資本替代勞動(dòng)、制造業(yè)出口減少和制造業(yè)比重下降等，都意味著生產(chǎn)率較高的制造業(yè)部門(mén)，不僅不再具有吸納轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的能力，甚至產(chǎn)生排斥就業(yè)的傾向。結(jié)果是，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力也好，被制造業(yè)排斥出來(lái)的勞動(dòng)力也好，只好回歸到生產(chǎn)率更低的產(chǎn)業(yè)和區(qū)域。這整個(gè)過(guò)程的直接結(jié)果，以逆劉易斯過(guò)程和逆庫(kù)茲涅茨過(guò)程來(lái)表達(dá)，就是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)可持續(xù)能力的弱化。
觀察近年來(lái)出現(xiàn)的廣義農(nóng)民工返鄉(xiāng)現(xiàn)象，即把回到村莊從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、在戶籍所在村鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、在本縣域或市域范圍務(wù)工經(jīng)商，乃至從跨省遷移轉(zhuǎn)變?yōu)槭?nèi)遷移等，都作為廣義的“返鄉(xiāng)”，很自然得出一個(gè)結(jié)論——廣義的逆劉易斯過(guò)程已經(jīng)發(fā)生。
國(guó)家統(tǒng)計(jì)局對(duì)外出農(nóng)民工的統(tǒng)計(jì)定義是：在戶籍所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域外從業(yè)的農(nóng)民工。因此，這個(gè)群體增長(zhǎng)速度減慢或者數(shù)量減少，大體可以從統(tǒng)計(jì)上反映返鄉(xiāng)的趨勢(shì)，具體表現(xiàn)為三個(gè)變化：
第一個(gè)可見(jiàn)的變化是，外出農(nóng)民工增長(zhǎng)速度明顯減慢，從2002-2012年期間的年均增長(zhǎng)4.5%下降為2012-2022年期間的年均增長(zhǎng)0.5%。
第二個(gè)變化是，農(nóng)民工就業(yè)趨于本地化。研究表明，在離開(kāi)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)就業(yè)的外出農(nóng)民工中，有越來(lái)越多的人實(shí)際上在本省和本市范圍流動(dòng)，甚至是在臨近鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣城打工（卓賢和楊修娜，2021）。
第三個(gè)變化是，在城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)民工從制造業(yè)轉(zhuǎn)向服務(wù)業(yè)。農(nóng)民工在第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)的比重從2008年的33.1%大幅度提高到2022年的51.7%。
這種廣義逆劉易斯過(guò)程的出現(xiàn)，在宏觀層面和微觀層面均產(chǎn)生了后果。從農(nóng)業(yè)就業(yè)份額下降的一般規(guī)律來(lái)判斷，這個(gè)過(guò)程進(jìn)一步強(qiáng)化了農(nóng)業(yè)就業(yè)占比過(guò)高的特征。由于農(nóng)業(yè)的產(chǎn)值占比與就業(yè)占比相差懸殊，計(jì)算前者與后者之間比率得出的農(nóng)業(yè)比較勞動(dòng)生產(chǎn)率仍然十分低下，也意味著農(nóng)業(yè)中仍然積淀著剩余勞動(dòng)力，使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)者遭遇報(bào)酬遞減的困擾。
利用國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，可以計(jì)算三次產(chǎn)業(yè)的比較勞動(dòng)生產(chǎn)率，其中第一產(chǎn)業(yè)相對(duì)于第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的比例，1980年分別為13.1%和19.5%，2000年分別為6.7%和17.8%，2021年分別為7.2%和23.8%。這種狀況造成農(nóng)業(yè)比較收益長(zhǎng)期在低水平徘徊，農(nóng)村居民可支配收入中來(lái)自農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的份額偏低。對(duì)此做出的微觀反應(yīng)，便是農(nóng)村勞動(dòng)力具有兼業(yè)或跨行業(yè)就業(yè)的特點(diǎn)。破解農(nóng)業(yè)比較勞動(dòng)生產(chǎn)率之謎和農(nóng)村勞動(dòng)力配置的內(nèi)卷化趨勢(shì)，必然要求以戶籍制度改革為突破口，保持正向的劉易斯過(guò)程和庫(kù)茲涅茨過(guò)程。
通過(guò)戶籍制度改革提升社會(huì)流動(dòng)性
曾經(jīng)高速增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)體，在特定發(fā)展階段上——一般在跨越中等收入階段到高收入階段的門(mén)檻時(shí)——往往會(huì)遭遇增長(zhǎng)的明顯減速?？鐕?guó)研究表明，這種現(xiàn)象在統(tǒng)計(jì)意義上具有一定的普遍性（如Eichengreen et al., 2011）。
如果這種減速現(xiàn)象的發(fā)生與某種特殊的體制因素相關(guān)，減速本身和這種體制因素共同作用的結(jié)果常常導(dǎo)致社會(huì)流動(dòng)性的降低。實(shí)際上，很多研究者熱衷討論的所謂“中等收入陷阱”現(xiàn)象，以及不厭其煩地援引的拉丁美洲案例，涉及的就是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力和社會(huì)流動(dòng)性雙雙陷入停滯狀態(tài)的情況。
誠(chéng)然，中國(guó)勞動(dòng)年齡人口進(jìn)入負(fù)增長(zhǎng)，是劉易斯轉(zhuǎn)折點(diǎn)到來(lái)以及人口紅利式微的最基本的原因。由此誘致的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)減速，也符合發(fā)展階段變化規(guī)律，可以通過(guò)技術(shù)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)以及轉(zhuǎn)換增長(zhǎng)動(dòng)能予以應(yīng)對(duì)，實(shí)現(xiàn)高速增長(zhǎng)到高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)變。然而，戶籍制度對(duì)勞動(dòng)力橫向流動(dòng)的阻礙作用，使得勞動(dòng)力重新配置源泉尚未充分耗竭的情況下，產(chǎn)業(yè)和技術(shù)就產(chǎn)生了排斥就業(yè)的傾向，因而在一定意義上出現(xiàn)逆劉易斯過(guò)程和逆庫(kù)茲涅茨過(guò)程。
與此同時(shí)，鑒于戶籍身份成為社會(huì)保障、公共就業(yè)服務(wù)、教育機(jī)會(huì)等基本公共服務(wù)乃至購(gòu)房、創(chuàng)業(yè)融資等支持政策的識(shí)別標(biāo)志，戶籍制度的存在也降低了社會(huì)流動(dòng)性，妨礙城鄉(xiāng)居民在職業(yè)類(lèi)型、收入水平、社會(huì)分層和家庭發(fā)展等方面的向上流動(dòng)。一旦形成收入和財(cái)富兩極分化以及社會(huì)階層固化的格局，資源配置效率改善從而經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)能轉(zhuǎn)換就受到既得利益的實(shí)質(zhì)性阻礙，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展也容易陷入徘徊。
從城鎮(zhèn)常住人口的戶籍狀況，可以看到現(xiàn)行戶籍制度對(duì)社會(huì)流動(dòng)性的束縛。根據(jù)第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)，剔除市轄區(qū)內(nèi)的人戶分離現(xiàn)象之后，城鎮(zhèn)常住人口中仍有36.8%戶籍在外鄉(xiāng)、鎮(zhèn)和街道（圖2）。
圖2 分年齡組城鎮(zhèn)非戶籍人口占比
資料來(lái)源：《中國(guó)人口普查年鑒(2020)》,表3-1a、3-1b、7-2a、7-2b, 中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社2022年版。
也就是說(shuō)，如果以鄉(xiāng)、鎮(zhèn)和街道界定本地和外地的話，這部分人口沒(méi)有常住地的戶籍身份，或簡(jiǎn)稱(chēng)為“人戶分離”。其中，處在職業(yè)發(fā)展和家庭發(fā)展最關(guān)鍵生命周期的人群，人戶分離現(xiàn)象最為突出。例如，以20-44歲年齡段作為就業(yè)最活躍的人口，這個(gè)群體的人戶分離比例為59.1%；作為統(tǒng)計(jì)部門(mén)“青年就業(yè)人群”的16-24歲人口，人戶分離比例高達(dá)60.5%；而20-34歲這個(gè)公認(rèn)的生育旺盛人口，人戶分離比例也達(dá)到50.9%。
戶籍制度對(duì)充分就業(yè)和社會(huì)流動(dòng)的不利影響，可以分別從就業(yè)狀況和生育意愿兩個(gè)方面來(lái)觀察。在進(jìn)行這種觀察之前，本文先嘗試構(gòu)建一個(gè)分析框架，借此闡明制度對(duì)社會(huì)流動(dòng)的影響機(jī)理，以便從理論上說(shuō)明戶籍制度改革的必要性、緊迫性、改革收益和拖延改革的代價(jià)。進(jìn)一步，本文從中國(guó)面臨的勞動(dòng)力市場(chǎng)難點(diǎn)和生育困境出發(fā)，從經(jīng)驗(yàn)上實(shí)證戶籍制度對(duì)社會(huì)流動(dòng)的影響，進(jìn)而揭示改革的現(xiàn)實(shí)針對(duì)性以及實(shí)施的著眼點(diǎn)和著力點(diǎn)。
本文假定人人都追求向上的社會(huì)流動(dòng)，受制于制度條件和市場(chǎng)機(jī)會(huì)。因此，這里著重討論制度約束和市場(chǎng)機(jī)會(huì)兩者之間的組合，如何影響社會(huì)流動(dòng)性。表2中的四種情形，可以按照箭頭標(biāo)識(shí)的逆時(shí)針?lè)较騺?lái)觀察，分別表示對(duì)社會(huì)流動(dòng)產(chǎn)生影響的制度約束的強(qiáng)與弱，與市場(chǎng)機(jī)會(huì)的多與少之間的組合。
表2 不同約束和機(jī)會(huì)組合下的社會(huì)流動(dòng)性
第一種情形是極其嚴(yán)格的制度約束與極為稀少的市場(chǎng)機(jī)會(huì)的組合。很顯然，這對(duì)應(yīng)的是改革開(kāi)放以前中國(guó)的社會(huì)流動(dòng)狀況。在這個(gè)時(shí)期，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展由政府計(jì)劃統(tǒng)一安排和促進(jìn)，個(gè)人在其中難有主動(dòng)的作為。戶籍制度發(fā)揮著嚴(yán)格阻止人口和勞動(dòng)力流動(dòng)，以及按照城鄉(xiāng)分割的方式提供公共服務(wù)的初始功能。
與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩慢，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化也處于停滯狀況。所以，無(wú)論從意圖還是從能力來(lái)說(shuō)，社會(huì)流動(dòng)都是不存在的。具體到每個(gè)居民，除了以極小的可能性被納入統(tǒng)一安排的職業(yè)和居住地變換之外，沒(méi)有什么改變社會(huì)身份的機(jī)會(huì)。在表中用一個(gè)微不足道的小圈表示極低的社會(huì)流動(dòng)性。
第二種情形是仍然嚴(yán)格的制度約束與擴(kuò)大了的市場(chǎng)機(jī)會(huì)的組合。這無(wú)疑對(duì)應(yīng)著改革開(kāi)放早期的情況。這時(shí)，戶籍制度不再能夠阻止人口遷移和勞動(dòng)力流動(dòng)，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)自由化程度也明顯提高。然而，戶籍身份在很多情況下仍然被作為居住、就業(yè)和公共服務(wù)區(qū)別對(duì)待的依據(jù)。同時(shí)，勞動(dòng)力無(wú)限供給的二元經(jīng)濟(jì)特征仍然存在，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展尚不能吸納全部農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力。相對(duì)于第一種情形，這里的社會(huì)流動(dòng)性可以用表中增大的圈表示。
第三種情形是減弱的制度約束與增多的市場(chǎng)機(jī)會(huì)組合。與之對(duì)應(yīng)的期間，從2004年出現(xiàn)勞動(dòng)力短缺的劉易斯轉(zhuǎn)折點(diǎn)開(kāi)始，其間經(jīng)過(guò)2011年以后人口紅利加快消失，直至疫情后的今天。戶籍制度已經(jīng)在相對(duì)大的程度上放寬，勞動(dòng)力短缺提高了勞動(dòng)者的工資水平和關(guān)于就業(yè)條件的討價(jià)還價(jià)地位。與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)仍然保持在較合意的水平，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化提高了對(duì)人力資本的需求，就業(yè)質(zhì)量有所提高。
可以說(shuō)，這個(gè)時(shí)期的社會(huì)流動(dòng)性達(dá)到有史以來(lái)的最新高度，因而表中用更大的圈表達(dá)。然而，這時(shí)已經(jīng)預(yù)示著一個(gè)潛在的社會(huì)流動(dòng)性減弱的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。
第四種情形是仍然存在的制度約束與開(kāi)始減少的市場(chǎng)機(jī)會(huì)組合。與之對(duì)應(yīng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展特點(diǎn)是，人口發(fā)展表現(xiàn)出少子化、老齡化和區(qū)域增減分化的新常態(tài)，人口紅利加速消失，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度進(jìn)一步下行。這固然是人口轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段變化的自然結(jié)果，但是，如果戶籍制度仍在履行阻礙勞動(dòng)力橫向流動(dòng)以及社會(huì)縱向流動(dòng)的職能，就存在著把社會(huì)流動(dòng)性再次推到接近第一種情形的可能性。所以在圖中以再次變小的圈表示。
這時(shí)，加大戶籍制度改革力度，破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，不僅可以獲得促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新動(dòng)能，也可以創(chuàng)造出提高社會(huì)流動(dòng)性的制度紅利。
觀察社會(huì)流動(dòng)性的一個(gè)重要角度，在于就業(yè)的充分性和正規(guī)化程度。關(guān)于社會(huì)流動(dòng)的國(guó)際比較研究顯示，工資平等程度是社會(huì)流動(dòng)性的一個(gè)重要支柱，也恰恰是中國(guó)的一個(gè)相對(duì)弱項(xiàng)。2020年，在中國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)上，中位數(shù)底部50%的平均工資，僅相當(dāng)于中位數(shù)頂部50%的平均工資的12.9%，低工資人群的比重達(dá)到21.9%（World Economic Forum, 2020）。這種狀況主要源于中國(guó)城鎮(zhèn)就業(yè)的非正規(guī)性質(zhì)，與之相關(guān)的一系列表現(xiàn)，均具有降低社會(huì)流動(dòng)性的效應(yīng)。例如，勞動(dòng)合同簽訂率低、社會(huì)保障覆蓋率低、員工跳槽率高、企業(yè)和員工接受培訓(xùn)的積極性低，從而就業(yè)和工資的穩(wěn)定性都偏低。
相應(yīng)地，這些現(xiàn)象折射在居民生活中，就表現(xiàn)為家庭財(cái)務(wù)和時(shí)間的預(yù)算約束十分拮據(jù)（蔡昉，2022），歸根結(jié)底是戶籍制度對(duì)青年群體職業(yè)發(fā)展的體制束縛。戶籍制度改革可以通過(guò)解除這些束縛，提高社會(huì)流動(dòng)水平。
觀察社會(huì)流動(dòng)性的另一個(gè)重要角度，在于家庭發(fā)展?fàn)顩r和年輕人的生育意愿。在不同的社會(huì)流動(dòng)性情形下，家庭發(fā)展?fàn)顩r或家庭在社會(huì)分層中的位置，以不盡相同的方式和程度影響家庭的中短期、長(zhǎng)期乃至跨代決策，突出表現(xiàn)在生育意愿上面。
經(jīng)濟(jì)學(xué)家用一個(gè)所謂“了不起的蓋茨比曲線”（the great Gatsby curve），刻畫(huà)經(jīng)濟(jì)社會(huì)地位的代際傳遞性質(zhì)。這條曲線表達(dá)的是，反映收入差距的基尼系數(shù)越大，父母收入地位對(duì)子女收入地位的影響程度也就越大。也就是說(shuō)，較大的收入差距通常伴隨著不公平狀況在代際的傳遞。
研究顯示，對(duì)于中國(guó)也可以畫(huà)出這樣一條斜率為正并且十分顯著的曲線，收入不平等程度與代際傳遞之間的相關(guān)系數(shù)為0.857（World Economic Forum, 2020）。也就是說(shuō)，與中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)較大的收入差距相對(duì)應(yīng)，代際的社會(huì)流動(dòng)性也較低。
以往的研究表明，城鎮(zhèn)居民的生育意愿低于農(nóng)村（姚從容等，2010）。如果簡(jiǎn)單套用這個(gè)邏輯，城鎮(zhèn)化的繼續(xù)推進(jìn)似乎只能進(jìn)一步降低生育率。然而，如果觀察到中國(guó)現(xiàn)實(shí)中發(fā)生的兩個(gè)變化，就不會(huì)得出這樣的簡(jiǎn)單結(jié)論。
其一，農(nóng)村人口在生育率降低的同時(shí)，顯著地與城鎮(zhèn)的生育率水平趨同。例如，根據(jù)過(guò)去三次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)，農(nóng)村生育率比城市和鎮(zhèn)分別高出的幅度，已經(jīng)從2000年的66.3%和32.4%，降低到2010年的63.0%和24.6%，進(jìn)一步降低到2020年的38.0%和10.6%。
其二，農(nóng)村人口的流動(dòng)性大大增強(qiáng)，其中農(nóng)村育齡人口恰好也是勞動(dòng)力流動(dòng)的主體。由于戶籍制度等約束，他們是一個(gè)對(duì)未來(lái)具有不確定預(yù)期的群體。因此，通過(guò)戶籍制度改革，讓農(nóng)民工及其家庭成員在城鎮(zhèn)制度性地落戶，必然可以產(chǎn)生一個(gè)“有恒產(chǎn)者有恒心”效應(yīng)。
這里，“恒產(chǎn)”指在城鎮(zhèn)落戶的新市民，一方面可以享受到更穩(wěn)定、更均等、覆蓋全生命周期的基本公共服務(wù)，另一方面他們的家庭預(yù)算曲線（包括時(shí)間和收入）與之前相比會(huì)出現(xiàn)相對(duì)的“寬松”，生活壓力相對(duì)減輕，“三育成本”相對(duì)降低。這個(gè)效應(yīng)可以明顯改善人們的社會(huì)流動(dòng)和代際傳遞預(yù)期，從而形成提高生育意愿和對(duì)人力資本投資的“恒心”。
如何實(shí)現(xiàn)戶籍制度改革的激勵(lì)相容？
研究表明，戶籍制度改革可以創(chuàng)造真金白銀般立竿見(jiàn)影的改革紅利。在供給側(cè)，可以增加勞動(dòng)力供給和改善資源配置效率，進(jìn)而提高GDP潛在增長(zhǎng)率（陸旸和蔡昉，2016）；在需求側(cè)，可以通過(guò)農(nóng)民工的大規(guī)模市民化，擴(kuò)大中等收入群體，顯著提高居民消費(fèi)需求和城市建設(shè)投資需求，以更強(qiáng)勁的社會(huì)總需求支撐經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和疫情后復(fù)蘇（蔡昉，2023）。
然而，作為一個(gè)有共識(shí)、有部署、有收益的關(guān)鍵改革領(lǐng)域，戶籍制度改革或許距離完成只有“一步之遙”，卻遲遲未能邁出最后的關(guān)鍵步伐。究其原因，一個(gè)突出的堵點(diǎn)或難點(diǎn)是，在地方政府同中央政府之間，存在著推進(jìn)改革的激勵(lì)不相容現(xiàn)象，導(dǎo)致地方政府在具體實(shí)施改革時(shí)，缺乏積極性和主動(dòng)精神，甚至還受到局部利益的阻礙。
對(duì)此可以從兩方面來(lái)認(rèn)識(shí)。
一方面，戶籍制度改革的收益大都表現(xiàn)在全國(guó)性這個(gè)宏觀層面，而推動(dòng)改革的主體通常是地方政府。如果城鎮(zhèn)戶籍人口規(guī)模顯著擴(kuò)大，地方政府需要有更大規(guī)模的社會(huì)性支出，同時(shí)卻不能獲得全部改革紅利。
另一方面，很久以來(lái)就宣稱(chēng)已經(jīng)放開(kāi)戶籍的很多中小城市，為了維系本地政府的土地財(cái)政模式繼續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)，實(shí)際上保留著購(gòu)買(mǎi)商品房這樣苛刻的落戶條件。可見(jiàn)，如果不能從制度安排上改變地方政府的激勵(lì)導(dǎo)向，戶籍制度改革就難有迅速而大幅的突破。
以下，主要著眼于提升改革的激勵(lì)相容性，提出幾點(diǎn)政策建議。
首先，中國(guó)面臨的一項(xiàng)長(zhǎng)期制度建設(shè)任務(wù)，是著力于建立和完善覆蓋全民、全地域和全生命周期的社會(huì)福利體系。一旦這樣做的話，根據(jù)事權(quán)和支出責(zé)任劃分，中央政府和地方政府的社會(huì)性支出，便成為以基本公共服務(wù)供給為形式的法定責(zé)任，就不能再以居住和戶籍的城鄉(xiāng)之分而區(qū)別性對(duì)待。
換句話說(shuō)，加快構(gòu)建中國(guó)式福利國(guó)家，同時(shí)也符合進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分、完善地方稅體系的改革要求。由此可以解決地方政府社會(huì)性支出在責(zé)任和能力之間的不對(duì)稱(chēng)。戶籍制度改革的目的之一，是促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。與此同時(shí)，更加均等的基本公共服務(wù)供給，也是戶籍制度改革推進(jìn)的一個(gè)有利條件?？梢?jiàn)，兩項(xiàng)改革應(yīng)該相互銜接、相互支持和齊頭并進(jìn)。
社會(huì)福利水平的整體提高，通常要求中央政府的社會(huì)性支出責(zé)任進(jìn)一步增強(qiáng)。因此，完成這項(xiàng)任務(wù)可能受限于目前財(cái)政收入及支出在中央和地方之間的劃分格局，即中央財(cái)政占比偏低的狀況（霍軍，2015）。
國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，在那些社會(huì)福利水平很高、同時(shí)人類(lèi)發(fā)展水平也很高的國(guó)家，中央政府的財(cái)政收入和支出占比通常都很高，極少有低于70%的情形，并且中央財(cái)政支出占GDP比重也較高（表3）。
表3 中央財(cái)政占比的國(guó)際比較（%,2021年）
資料來(lái)源：國(guó)際數(shù)據(jù)來(lái)自國(guó)際貨幣基金組織數(shù)據(jù)庫(kù)(data.imf.org/regular.aspx?key=60991462);中國(guó)數(shù)據(jù)來(lái)自國(guó)家統(tǒng)計(jì)局“國(guó)家數(shù)據(jù)”(data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01)。
相比而言，中國(guó)的中央財(cái)政在國(guó)家財(cái)政中的占比明顯偏低。不僅如此，較低的中央財(cái)政收入，還承擔(dān)著很重的轉(zhuǎn)移支付，使得在剔除比例頗大的轉(zhuǎn)移支付之后，中央財(cái)政支出在國(guó)家財(cái)政支出中占比更小，中央財(cái)政支出占GDP的比重更顯微不足道。
其次，中近期政策調(diào)整的一項(xiàng)緊迫任務(wù)，是抓住2035年之前破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)這個(gè)窗口期（習(xí)近平，2022），推進(jìn)農(nóng)民工市民化、縮小乃至消除常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率之間的差距，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化均衡發(fā)展，在此基礎(chǔ)上，實(shí)質(zhì)性縮小城鄉(xiāng)之間在人均收入和基本公共服務(wù)上的差距。
要把這些方面具體落實(shí)為基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的目標(biāo)要求，制訂全國(guó)整體與地方操作相銜接的激勵(lì)機(jī)制、時(shí)間表和路線圖。同時(shí)，把反映推進(jìn)成效的相應(yīng)指標(biāo)，納入對(duì)地方政府推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化職責(zé)的考核范圍。在增強(qiáng)地方政府推動(dòng)戶籍制度改革緊迫感的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)各地制度創(chuàng)新、尊重地方的首創(chuàng)精神，形成一個(gè)在統(tǒng)一目標(biāo)下相機(jī)決策、“八仙過(guò)海、各顯神通”的局面。
最后，從具體的激勵(lì)措施上，應(yīng)該把城鎮(zhèn)戶籍人口的增長(zhǎng)，同諸如土地供給、城市交通基礎(chǔ)設(shè)施以及公用設(shè)施建設(shè)等調(diào)控指標(biāo)掛鉤，由此可以提高對(duì)各地戶籍制度改革進(jìn)行激勵(lì)的精準(zhǔn)性和可見(jiàn)度。
此外，還需要引導(dǎo)地方政府獲得改革的早期成果，讓?xiě)艏贫雀母锍蔀橐粋€(gè)邊推進(jìn)、邊受益的自我強(qiáng)化過(guò)程。例如，勞動(dòng)力供給增長(zhǎng)和生產(chǎn)率提高的供給側(cè)效應(yīng)、居民消費(fèi)和城鎮(zhèn)建設(shè)投資擴(kuò)大的需求側(cè)效應(yīng)，以及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇、修復(fù)家庭預(yù)算曲線和地方財(cái)政的短期效應(yīng)，均應(yīng)該用來(lái)促進(jìn)激勵(lì)相容性，進(jìn)而以在中央和地方之間合理分擔(dān)成本和分享收益的方式，支撐戶籍制度改革。
作者蔡昉系CF40學(xué)術(shù)委員會(huì)主席、中國(guó)社科院國(guó)家高端智庫(kù)首席專(zhuān)家，本文刊發(fā)于《經(jīng)濟(jì)研究》2023年第10期。文章僅代表作者個(gè)人觀點(diǎn)，不代表作者所在機(jī)構(gòu)及CF40立場(chǎng)。
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