巴西同中國一樣是個大國，上世紀(jì)末曾因財政體制的問題等原因出現(xiàn)過三次地方政府債務(wù)危機，這個曲折過程中，巴西經(jīng)歷了中央政府與地方政府的博弈與救助，并順勢推進(jìn)一系列重要的財政改革，走向相對成熟的央地財政關(guān)系、建立了現(xiàn)代財政體制，從而徹底走出了地方債務(wù)危機的惡性反復(fù)，其經(jīng)驗教訓(xùn)值得鏡鑒。
一、巴西上世紀(jì)末的地方債務(wù)危機根源于財政體制的問題
巴西建國以來央地財政關(guān)系一直沒有理順，1988年巴西新憲法希望央地財政合理分權(quán)，但此次改革仍是不完善的，存在三個根本性的問題。
一是巴西財政脫離實際“大包大攬”，政策導(dǎo)向上傾向于增加公共支出、減少私人支出，造成了財政在總量上的不可持續(xù)。巴西在養(yǎng)老金制度和基建支出方式的選擇上存在問題。在歷史有欠賬、現(xiàn)在高保障的情況下，巴西養(yǎng)老金制度選擇了現(xiàn)收現(xiàn)付的受益基準(zhǔn)型（DB），不是更可持續(xù)的預(yù)籌積累的供款基準(zhǔn)型（DC）。這種制度下，養(yǎng)老金不是主要由個人賬戶負(fù)擔(dān)，而是由公共支出彌補。進(jìn)入90年代，每年由財政補貼的虧損達(dá)到GDP的4%以上。
此外，從70年代中期至80年代中期，基建投資占GDP的比重約為5.2%，其中69%為政府的投資。這些項目很少對使用者收費，成本主要也是由政府負(fù)擔(dān)，而不是私人支出。
二是央地財政關(guān)系中，地方政府財政支出與收入匹配度不高。巴西政府財權(quán)過度集中于中央，地方政府收入與支出不匹配。沒有建立適配的地方稅收體系，地方政府的自有收入不足，對轉(zhuǎn)移支付和債務(wù)的依賴很大。同時政府間職責(zé)劃分不清晰，地方政府剛性支出較多。比如，地方公務(wù)員工資福利過高且不能調(diào)整，長期占到州政府收入一半以上，造成了巨大壓力。
三是對財政紀(jì)律缺少激勵約束機制。聯(lián)邦政府對地方政府舉債的限制形同虛設(shè)，沒有硬約束。此外，州長由選民選舉產(chǎn)生，傾向于過度承諾，也極容易走民粹主義路線；禁止連任導(dǎo)致了地方財政缺乏連續(xù)性，存在不當(dāng)激勵。
二、上世紀(jì)末三次地方債務(wù)危機的經(jīng)驗與教訓(xùn)
上世紀(jì)80年代末，地方財政已經(jīng)難以維持，巴西連續(xù)出現(xiàn)了三次地方債務(wù)危機。這個過程中，聯(lián)邦政府與地方政府進(jìn)行了多次的博弈與救助，直到第三次才成功度過了危機。
（一）1989年地方債務(wù)危機：只救助、未改革
第一次債務(wù)危機發(fā)生在80年代末，外債率先出問題。由于缺少監(jiān)管，外債逐漸成為巴西地方債務(wù)的最脆弱環(huán)節(jié)，公共部門（聯(lián)邦政府、地方政府、國有企業(yè)）外債占GDP的比重從1982年的17.1%增長至1984年的37.4%。在世界石油危機的沖擊下，巴西州政府的外債難以償付。
在是否提供救助的問題上，聯(lián)邦政府和州政府的立場是不一致的，聯(lián)邦政府擔(dān)心道德風(fēng)險，州政府則希望由聯(lián)邦政府兜底。但很多州的財政已經(jīng)嚴(yán)重不可持續(xù)，如果州政府自己承擔(dān)的話，只能減少提供必要的公共服務(wù)，甚至亂收費，當(dāng)?shù)氐木用駮O度困難。也就是說，財政體制的缺陷成為影響雙方博弈結(jié)果的關(guān)鍵，最終聯(lián)邦政府接管了州政府的外債。1989年12月，州政府期限超過1年的外債全部置換為聯(lián)邦政府債務(wù)，償還期限為20年，總額約占1989年各州財政收入的20%，相當(dāng)于當(dāng)時GDP的2%。
總的來看，此次救助存在兩個問題：一是債務(wù)處理不徹底，救助力度不夠大。外債只是地方債務(wù)的一部分，還有很多其他債務(wù)沒有解決。實際上，到了1990年，州政府的其他債務(wù)也難以持續(xù)，并與聯(lián)邦再次談判，但后來通脹抬升，債務(wù)壓力減弱，各方就此擱置。二是聯(lián)邦政府幾乎為無條件救助，沒有提出任何財政改革的要求，強化道德風(fēng)險。
（二）1993年地方債務(wù)危機：救助與改革未聯(lián)動
第二次債務(wù)危機發(fā)生于1993年前后，地方政府對聯(lián)邦金融機構(gòu)的債務(wù)也出現(xiàn)問題。這次危機的背景是，地方政府逐漸擠向地方政府債券來擴張債務(wù)，隨著聯(lián)邦政府收緊地方政府債券融資，各州債務(wù)再次難以為繼，出現(xiàn)對聯(lián)邦金融機構(gòu)的債務(wù)違約。
聯(lián)邦政府與地方政府進(jìn)行了第二次救助博弈，結(jié)果沒有變化，又救助了州政府對聯(lián)邦金融機構(gòu)的債務(wù)，總額相當(dāng)于當(dāng)時GDP的7.2%。還款期限延長到20年，利率保持在初始水平，并為債務(wù)償還設(shè)置上限，超額部分可延期。
此次，聯(lián)邦政府意識到了盡快推動財政改革的重要性，針對一些重點領(lǐng)域出臺了應(yīng)急行動計劃等措施。
一是調(diào)整基建支出方式。1995年頒布《特許經(jīng)營法》，出售高速公路等基建設(shè)施的特許經(jīng)營權(quán)，由私人收費運營。
二是推動國企改革。1990年制定私有化計劃，1995年拓展參與的企業(yè)與行業(yè)范圍，并放寬對外資的限制。
三是健全激勵約束機制。1993年不再允許地方政府發(fā)行新增債券，1994年規(guī)定聯(lián)邦政府可扣留一定比例的轉(zhuǎn)移支付來制約地方政府。
總的來看，雖然這一輪救助意識到了財政改革的重要性，推動了廣泛的財政改革，但由于地方政府缺少配合財政改革的激勵，改革的進(jìn)度與效果均不理想。也就是說，未來的道德風(fēng)險問題仍是沒有解決的。
（三）1997年地方債務(wù)危機：救助與改革相結(jié)合
第三次債務(wù)危機發(fā)生于1997年，各類債務(wù)紛紛違約，很多州銀行也出了問題。巴西公務(wù)員工資福利作為地方政府的最大支出，成為第三次債務(wù)危機的導(dǎo)火索[1]。1989-1994年，公務(wù)員工資福利支出占到州政府凈收入的52.1%，1995-1997年達(dá)到近70%。
聯(lián)邦政府不得不進(jìn)行第三次救助，與各州一一協(xié)商，納入地方債券等各類債務(wù)，根據(jù)其狀況簽訂不同條款的合約。大多數(shù)州簽訂了30年合約，償債期限進(jìn)一步拉長，利率普遍為通脹基礎(chǔ)上加6%-7.5%，設(shè)置了債務(wù)減免條款，也增加了違反規(guī)定的懲罰機制，包括提高債務(wù)償還上限與更改利率等。
經(jīng)過對前兩輪救助的反思，巴西這一次將化債與改革相結(jié)合，加快了財政改革速度。聯(lián)邦政府與各州政府共同制定債務(wù)重組和財政調(diào)整的計劃，作為債務(wù)重組的交換條件，各州承諾實施改革，在規(guī)定期限內(nèi)達(dá)到公務(wù)員工資、地方國企改革等具體目標(biāo)。
一是國企改革進(jìn)程加快。1997年，巴西將國有金融機構(gòu)也納入私有化范圍。1997-2000年，24個聯(lián)邦或州的國有企業(yè)被私有化，23個州銀行被私有化或清算。
二是解決了公務(wù)員工資福利支出問題。1998年開始，允許各州裁減冗余人員、延長公職人員退休年齡。
三是進(jìn)一步完善激勵約束機制。包括停止向不遵守合約的州提供轉(zhuǎn)移支付、對未完成目標(biāo)的州進(jìn)行罰款、允許三級政府行政首腦連任以提升財政連續(xù)性等。
總的來看，第三次救助不僅全面考慮各類債務(wù)，還以救助換回財政改革，解決了未來的道德風(fēng)險問題，成為最終救助成功的關(guān)鍵。
實際上，救助債務(wù)合約達(dá)成之后，仍有一些州試圖按照過去套路，繼續(xù)與聯(lián)邦政府博弈不還債。這些州長指責(zé)前任，將財政失衡原因歸于聯(lián)邦政府，并通過國會代表施壓以及引導(dǎo)公眾輿論，試圖讓聯(lián)邦政府暫緩扣留轉(zhuǎn)移支付資金。由于債務(wù)合約及財政改革給了州政府出路，聯(lián)邦政府堅持扣留了轉(zhuǎn)移支付資金，在博弈中贏了一次。
三、2000年后逐漸建立了現(xiàn)代財政體制
在三次地方債務(wù)危機后，聯(lián)邦政府認(rèn)識到，只有徹底解決財政體制的問題，才能根治地方債務(wù)危機的隱患。2000年以來，巴西又經(jīng)過數(shù)年努力，逐漸走向相對成熟的央地財政關(guān)系、建立了現(xiàn)代財政體制。
一是通過立法硬化財政紀(jì)律約束。2000年頒布《財政責(zé)任法》，在立法層面將財政軟約束轉(zhuǎn)為硬約束，對規(guī)范財政紀(jì)律起到關(guān)鍵作用。一方面，為州政府設(shè)定支出、舉債的硬性限制，并禁止聯(lián)邦政府緊急救助州政府。另一方面，加大監(jiān)督與懲罰力度，提高州政府預(yù)算管理和財政信息的透明度，追究違規(guī)舉債或無法償還債務(wù)的相關(guān)人員責(zé)任。
二是推動養(yǎng)老金改革與基建支出方式調(diào)整，控制公共支出。本世紀(jì)以來，巴西對現(xiàn)收現(xiàn)付的養(yǎng)老金制度進(jìn)行漸進(jìn)式改革，向個人賬戶的預(yù)籌積累方向改革。2000年后大力發(fā)展補充性個人養(yǎng)老金、2012年針對公務(wù)員建立一筆補充養(yǎng)老金，都具有明顯的個人賬戶、積累制特征。在基建支出方面，2004年頒布《公私合作關(guān)系（PPP）法》，政府可將項目開發(fā)委托給私營的合作機構(gòu)，向最終用戶收費，不足部分由政府補貼。
三是不斷優(yōu)化政府間的收入與債務(wù)結(jié)構(gòu)。通過增加稅種、調(diào)整稅率來調(diào)節(jié)各級政府的收入，增加地方政府收入。1993-2005年，稅收占GDP的比重從25%提高至37%。此外，通過債務(wù)置換與轉(zhuǎn)移支付，聯(lián)邦政府和地方政府的債務(wù)結(jié)構(gòu)得到調(diào)節(jié)。1993年，聯(lián)邦政府與地方政府的凈債務(wù)之比為104%，2010年為222%。不過，地方政府目前還沒有獨立的稅政，不能自主設(shè)立稅種，這是需要繼續(xù)優(yōu)化的。
總結(jié)來看，巴西化解地方債務(wù)危機經(jīng)歷了曲折的歷程，有三方面的經(jīng)驗教訓(xùn)是值得鏡鑒的。
首先，對地方債務(wù)的救助力度要足夠，才能救助成功；同時要建立激勵相容的央地財政關(guān)系，才能防范道德風(fēng)險。
其次，公共支出、私人支出在GDP中的比重與財政的能力逐漸適配是財政體制改革成功的重要方面，這又與養(yǎng)老金改革、基建支出方式有關(guān)系。
最后，大國經(jīng)濟體的財政體制選擇非常重要，要建立“一級政府、一級財政、一級預(yù)算、一級稅收權(quán)、一級舉債權(quán)”的財政管理體系。這種“分灶吃飯”的中央和地方財政關(guān)系，強調(diào)科學(xué)劃分央地財政職能和收入，通過財政紀(jì)律，讓地方政府自我平衡、自我負(fù)責(zé)，不能亂花錢、亂打赤字，也不能變相亂打赤字。圖片
注：
[1] 1988年憲法提高了地方公務(wù)員的工資福利，而且禁止各州降低工資福利標(biāo)準(zhǔn)，最初幾年通脹極高，支出壓力并不顯著。1994年，巴西實施“雷亞爾計劃”（Real Plan），通脹迅速回落，支出壓力大大增加。
作者徐忠系CF40成員、中國銀行間市場交易商協(xié)會副會長，本文僅代表作者個人觀點，不代表CF40及作者所在機構(gòu)立場，全文見《財新周刊》。 
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