2020年以來，美國先后通過了《基礎(chǔ)設(shè)施投資和就業(yè)法案》（1.2萬億美元）、《2021年芯片和科學法案》（2800億美元）以及《通脹削減法案》（4370億美元），體現(xiàn)出拜登政府將美國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、重振本土制造業(yè)視為重要任務，這些法案帶有鮮明的產(chǎn)業(yè)政策特點。
長期以來，關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策的辯論從未停歇，支持者認為其對經(jīng)濟增長和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型至關(guān)重要，反對者則認為其會導致腐敗和效率低下。盡管美國主流經(jīng)濟學家長期以來一直強烈反對產(chǎn)業(yè)政策，但事實上，美國從第二次世界大戰(zhàn)以來就開始運用產(chǎn)業(yè)政策應對不同時期的挑戰(zhàn)。
因此，作為觀察美國產(chǎn)業(yè)政策變化的第一步，有必要回溯美國過去的產(chǎn)業(yè)政策，梳理總結(jié)政策的類型、規(guī)模和效果，以便于更好地理解美國當前的產(chǎn)業(yè)政策及其可能帶來的影響。
產(chǎn)業(yè)政策的定義與分類
（一）產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)涵與主要工具
產(chǎn)業(yè)政策（Industrial Policy）一直受到廣泛討論，但經(jīng)濟學家對其定義仍未達成共識。觀察美國的產(chǎn)業(yè)政策，首先需要對產(chǎn)業(yè)政策的定義以及所涉及的工具進行明確界定。
本文借鑒Juhász, Lane & Rodrik（2023）的定義，將產(chǎn)業(yè)政策定義為那些明確針對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型以追求某種公共目標的政府政策。其中，產(chǎn)業(yè)政策的目標通常是促進創(chuàng)新、生產(chǎn)率提高和經(jīng)濟增長，但也可能是為了應對氣候變化、促進落后地區(qū)發(fā)展、鼓勵出口或者實現(xiàn)進口的替代等。
由于產(chǎn)業(yè)政策以結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型為目標，因此它的一個關(guān)鍵特征是具有選擇性。政策相關(guān)表述可能是：“我們提倡 X，但不提倡 Y”，而后半句通常比較隱晦。這樣定義使得產(chǎn)業(yè)政策不僅包括傳統(tǒng)意義上與促進鋼鐵、半導體、航空等制造業(yè)發(fā)展相關(guān)的政策，也包括了對服務業(yè)、特定類型研發(fā)的支持政策。
產(chǎn)業(yè)政策有多種實施措施。產(chǎn)業(yè)政策工具包括但不限于：（1）補貼。這是最常見的產(chǎn)業(yè)政策之一，一般是針對特定類型的出口、投資、研發(fā)等；（2）進口保護措施。如關(guān)稅，通過調(diào)整商品相對價格保護國內(nèi)的特定產(chǎn)業(yè)；（3）特定公共投入，如特定目的提供土地或者對人員進行針對性培訓；（4）財政撥款；（5）針對特定行業(yè)、企業(yè)的國家貸款；（6）針對特定行業(yè)、企業(yè)的政府融資擔保；（7）國家采購等。
過去十五年，全球產(chǎn)業(yè)政策呈現(xiàn)出被普遍使用、政策精細化、高收入國家使用更頻繁及針對有選擇性部門的特點。Juhász et al.(2022)使用基于文本的方法分析了全球關(guān)貿(mào)數(shù)據(jù)庫（GTA）中自2008年以來的全球商業(yè)政策詳細信息，發(fā)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)政策的四個基本事實：
一是產(chǎn)業(yè)政策相當普遍并且持續(xù)增長。GTA中四分之一的政策被歸類為產(chǎn)業(yè)政策，同時產(chǎn)業(yè)政策使用數(shù)量從2009年的462個增加到2018年的1000多個。
二是產(chǎn)業(yè)政策具有技術(shù)性和精細化的特點。產(chǎn)業(yè)政策傾向于采用補貼和出口相關(guān)措施，并且明顯更針對特定公司。產(chǎn)業(yè)政策工具按照重要性（使用數(shù)量）從大到小排序為：貿(mào)易融資、國家貸款、財政補助、外國市場的財政援助、本國采購、貸款擔保和進口關(guān)稅（圖1）。
三是產(chǎn)業(yè)政策使用不均衡，嚴重傾向于高收入國家。產(chǎn)業(yè)政策使用最多的前20個國家中，有12個國家是收入最高的前五分之一國家，其中美國排第四位（圖2）。
四是大多數(shù)國家的產(chǎn)業(yè)政策針對的是在國際貿(mào)易中更具比較優(yōu)勢的部門。
資料來源：Juhász et al.(2022)
資料來源：Juhász et al.(2022)。
注：括號中的數(shù)字是指一個國家在收入分配中的地位。根據(jù)2010年人均國內(nèi)生產(chǎn)總值，“1”是收入最低的五分之一國家，“5”是收入最高的五分之一國家。
（二）產(chǎn)業(yè)政策的理論支持與主要爭議
正如諾貝爾經(jīng)濟學獎得主邁克爾·斯賓塞（Michael Spence）所言，真正的問題不是產(chǎn)業(yè)政策是否值得推行，而是產(chǎn)業(yè)政策應該怎么做好。支持產(chǎn)業(yè)政策的經(jīng)濟學理論依據(jù)主要是解決外部性等市場失靈問題，而反對者則普遍擔憂“政府是否有能力挑選贏家”。
Juhász et al.（2023）認為普遍達成共識的、支持產(chǎn)業(yè)政策的經(jīng)濟理論依據(jù)至少包括以下三個方面：
一是外部性。分為正外部性和負外部性，正外部性的典型例子就是知識的溢出效應；負外部性的典型例子是依賴國外對稀土、半導體等關(guān)鍵原材料、商品的供給，導致出現(xiàn)國家安全的負外部性。
二是協(xié)同和集聚效應。單個生產(chǎn)者之間可能存在協(xié)同失敗的情況，此時政府干預可以幫助生產(chǎn)者達到更優(yōu)均衡。
三是提供特定的公共產(chǎn)品。私人部門的生產(chǎn)依賴于公共產(chǎn)品，如法律法規(guī)、教育和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。通常來說，公共產(chǎn)品是不具有選擇性的，產(chǎn)生的是全面的利益。但實際上，某些生產(chǎn)者對公共產(chǎn)品的需求高度依賴于公共產(chǎn)品的性質(zhì)和地點。
例如，基礎(chǔ)設(shè)施資金可以用于建設(shè)港口或者建設(shè)公路，根據(jù)政府所做的不同選擇，不同種類的生產(chǎn)者可以從中獲益。又如，工人技能對不同部門是有針對性的，政府必須選擇要對工人事先進行哪些方面的培訓。在這些情況下，政府就必須選擇哪些應該優(yōu)先成為公共品，這就屬于本文所定義的產(chǎn)業(yè)政策。
而國際上對產(chǎn)業(yè)政策持懷疑態(tài)度主要是基于“信息缺陷”（information shortcomings）和“政治俘獲”（political capture）兩方面考慮，認為政府很難挑選贏家。
其中，信息缺陷是指政府很難充分了解上述市場失靈的原因和嚴重程度，不能準確識別存在缺陷的相關(guān)公司、行業(yè)或者市場，從而無法做出正確的決策。這意味著，在政府不能做到“無所不知”的情況下，一個積極的政府將無法實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策的目標，很大程度上可能會支持那些沒有積極溢出效應的經(jīng)濟活動，并浪費經(jīng)濟資源。
政治俘獲是指產(chǎn)業(yè)政策會誘導企業(yè)尋租、滋生腐敗。一旦政府開始為企業(yè)提供支持，私營部門就很容易要求并獲取扭曲競爭的利益。企業(yè)家將會尋找尋租空間，而不是尋找擴大市場和降低成本的方法，最終可能導致部分私營企業(yè)得利而不會做大社會“蛋糕”（Rodrik,2009）。
對于產(chǎn)業(yè)政策的支持者而言，上述兩種反對理由并不足以否定產(chǎn)業(yè)政策。因為在教育、衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施等方面，也可以提出類似的反對意見，但人們卻普遍認為政府有必要干預這些領(lǐng)域。
例如，幾乎沒人反對政府需要制定教育政策，盡管教育的外部性往往難以確定，而且內(nèi)部游說團體(如教師工會)可能會變得過于強大。問題不是要不要制定教育政策，而是應該如何制定教育政策。因此，與產(chǎn)業(yè)政策相關(guān)的真正問題不是“是否應該制定產(chǎn)業(yè)政策”，而是“應該如何制定產(chǎn)業(yè)政策”（Rodrik,2009;2019）。
（三）評估產(chǎn)業(yè)政策效果較為困難
綜合評價和衡量產(chǎn)業(yè)政策是較為困難和復雜的。成功的產(chǎn)業(yè)政策至少需要從以下三個方面評價：（1）是否實現(xiàn)了預期的結(jié)構(gòu)變化；（2）是否真正緩解了市場失靈；（3）成本是不是太高，即有沒有給產(chǎn)業(yè)鏈上下游或者經(jīng)濟的其他方面造成太多扭曲。
一方面，產(chǎn)業(yè)政策工具是復雜的，有些工具更好觀測和量化，例如補貼、財政撥款等；有些工具更難觀測，例如通過關(guān)稅、限制出口來調(diào)整產(chǎn)品的相對價格；還有一些工具觀測難度很高，例如政府對企業(yè)的“管理”和“指導”，這也是許多國家常用的工具之一。另一方面，實現(xiàn)某個經(jīng)濟結(jié)構(gòu)改變的目標的產(chǎn)業(yè)政策可能采用多種工具組合，而且工具組合很可能是動態(tài)變化的。
美國2020年以前的產(chǎn)業(yè)政策
美國的產(chǎn)業(yè)政策歷史悠久，最早可以追溯到美國第一任財長亞歷山大·漢密爾頓以及他于1791年發(fā)表的《制造業(yè)報告》，通過高關(guān)稅政策保護和促進了美國北方的新興制造業(yè)發(fā)展。盡管美國主流經(jīng)濟學家長期以來一直反對產(chǎn)業(yè)政策，到20世紀末，產(chǎn)業(yè)政策已經(jīng)“失寵”，簡單的市場經(jīng)濟模式?jīng)]有為政府有選擇性地干預以促進特定地區(qū)、特定產(chǎn)業(yè)提供任何理由（Eichengreen,2023），但事實上美國從第二次世界大戰(zhàn)以來就開始運用產(chǎn)業(yè)政策應對不同時期的挑戰(zhàn)（Bonvillian,2021）。
本文將從三個角度來觀察美國產(chǎn)業(yè)政策的歷史，以2020年為分界點，梳理總結(jié)此前美國產(chǎn)業(yè)政策的特點和效果，以作為觀察產(chǎn)業(yè)政策的新變化、新趨勢的對比基礎(chǔ)。其中：
第I類：針對特定行業(yè)政策，是指那些明確針對某一具體行業(yè)實施的產(chǎn)業(yè)政策，例如針對鋼鐵、半導體等特定行業(yè)，主要采用貿(mào)易類政策（關(guān)稅等）、直接補貼、稅收優(yōu)惠以及其他財政金融支持工具；
第II類：支持研發(fā)類政策，是指那些旨在實現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新和商業(yè)應用的產(chǎn)業(yè)政策，主要采用研發(fā)稅收抵免、直接補貼等工具；
第III類：針對地方（區(qū)域）政策，其中“地方性”體現(xiàn)在有意識地針對特定地點進行干預，往往帶有實現(xiàn)區(qū)域平等發(fā)展等目的。
需要說明的是，由于產(chǎn)業(yè)政策本身具有復雜性，上述分類難免存在交叉。例如，某法案中可能既有支持行業(yè)研發(fā)的大規(guī)模資金投入（第II類），又有針對該行業(yè)的高關(guān)稅以及護欄條款（第I類），同時還強調(diào)政策傾向于低收入地區(qū)（第III類）。
但這種分類能夠抓住美國產(chǎn)業(yè)政策的演變歷史，便于觀察：（1）美國在哪些行業(yè)實施了產(chǎn)業(yè)政策，使用了什么樣的工具，規(guī)模和效果如何；（2）支持研發(fā)類政策在美國科創(chuàng)發(fā)展中發(fā)揮了重要作用，有必要對其運作模式、資金投入規(guī)模、運行效果等進行梳理總結(jié)；（3）隨著區(qū)域不平等問題加劇，針對地方的產(chǎn)業(yè)政策愈發(fā)得到重視，這類政策有什么特點、對減少地區(qū)間收入差距是否有效也值得關(guān)注。
第I類：針對特定行業(yè)政策
這類政策的主要目的或者是保護新興產(chǎn)業(yè)，或者出于戰(zhàn)略需求發(fā)展某些特定行業(yè)，或者是保護就業(yè)，最常見的實施工具是保護性關(guān)稅或非關(guān)稅壁壘等貿(mào)易措施，也包括補貼、稅收優(yōu)惠、政府采購等其他措施。
Hufbauer & Jung(2022)研究了過去50年美國產(chǎn)業(yè)政策中針對特定行業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策，并對其在“是否提高國際競爭力”“是否以合理成本制造就業(yè)機會”以及“是否推進了行業(yè)技術(shù)前沿發(fā)展”三個方面進行綜合評價，其中鋼鐵、紡織品和服裝、汽車、半導體和太陽能電池板五個行業(yè)是突出的案例（詳見表1）。
第一，鋼鐵行業(yè)主要通過貿(mào)易政策保護就業(yè)，但挽救一個工作崗位給鋼鐵消費者帶來的成本高昂。美國保護鋼鐵行業(yè)主要采取的政策工具包括：一是通過征收反補貼稅和反傾銷稅來抵消外國補貼，二是間歇性設(shè)置特別保護制度，包括“自愿”進口限制(VRAs)、“自愿”出口限制(VERs)、保障關(guān)稅或國家安全關(guān)稅等。
但是最終結(jié)果卻不讓人滿意：一是鋼鐵行業(yè)的國際競爭力并未得到提高。2019年高價值鋼鐵出口占國內(nèi)產(chǎn)量的8%，與1970年水平相當；二是保護就業(yè)成本巨大。例如，特朗普的國家安全關(guān)稅使鋼鐵消費者每年為鋼鐵行業(yè)拯救的每個工作崗位花費約90萬美元，是鋼鐵行業(yè)2019年平均薪酬（5.9萬美元）的十幾倍；三是鋼鐵行業(yè)技術(shù)也未明顯提高。過去50年以來，最大的技術(shù)進步是小型鋼廠的興起，從廢鋼中制造的鋼材種類越來越多，但這也并不是貿(mào)易政策帶來的結(jié)果。
第二，紡織品及服裝行業(yè)通過貿(mào)易措施來保護就業(yè)，但同鋼鐵行業(yè)一樣成本高昂。美國保護紡織品及服裝行業(yè)主要采用限制進口和高關(guān)稅的措施，但該行業(yè)的生產(chǎn)率并沒有得到顯著提高，每挽救一個工作崗位給紡織品和服裝產(chǎn)品的消費者帶來的損失分別是140萬美元和160萬美元。
第三，汽車行業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策目的是應對國際競爭、促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展，其中汽車裝配行業(yè)比汽車零部件行業(yè)受益更多。美國汽車行業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策主要采用限制進口、規(guī)定“國產(chǎn)成分要求”的措施，到2020年許多貿(mào)易限制已經(jīng)成為歷史，但仍主要保留了兩方面政策：一是國內(nèi)成分要求，即美國生產(chǎn)的零部件占制成汽車的比重，1994年生效的《北美自由貿(mào)易協(xié)定》（NAFTA）要求北美制造含量62.5%，而在2020年重新談判并成為《美墨加協(xié)定》（USMCA）時，比重提高到了75%；二是25%的“雞肉關(guān)稅”（Chicken War tariff），確保重型卡車和皮卡將在北美制造。在產(chǎn)業(yè)政策效果上，汽車裝配行業(yè)整體好于汽車零部件行業(yè)。
第四，半導體行業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策是為了應對國際競爭（主要是日本）、促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展，其中要求市場開放措施比反傾銷更有效。2020年以前的美國半導體產(chǎn)業(yè)政策可以劃分為兩個階段：
第一個階段是半導體初始發(fā)展階段（1950年代中期至1960年代中期），國防部通過采購支持行業(yè)發(fā)展，此階段聯(lián)邦政府采購量占半導體產(chǎn)量的30-40%，到1970年代采購比重已經(jīng)下降至10%；
第二個階段是應對日本半導體行業(yè)威脅（1980年代），主要采取了兩方面行動：一是于1986年要求日本市場向美國生產(chǎn)商開放，美國公司在日本市場的份額在五年內(nèi)從暫停協(xié)議前的10%左右上升到“略高于20%”；二是對日本在美國和第三國市場的銷售采取反傾銷行動，但反傾銷行動并不成功，反傾銷稅在1991年到期。
總體來看，要求市場開放取得了不錯的效果，提升了美國半導體行業(yè)在日本的市場份額，同時市場開放擴大了美國生產(chǎn)規(guī)模，創(chuàng)造了新的就業(yè)機會。但由于半導體生產(chǎn)基本上需要高技能的組裝工人，隨著時間的推移，更多的工作崗位轉(zhuǎn)移到了國外。
第五，太陽能板行業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策主要是為了減少進口、促進行業(yè)發(fā)展，其中稅收抵免比通過貿(mào)易措施更有效。2020年以前的太陽能板行業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策分為兩個階段：第一個階段是從1978年開始，使用巨額稅收抵免（10%）加速太陽能電池板的安裝；第二個階段是從2012年開始，通過各種貿(mào)易措施減少太陽能電池板進口并促進國內(nèi)企業(yè)發(fā)展，包括征收反傾銷稅、反補貼稅、征收關(guān)稅等。
總體來看，稅收抵免更加有效。一是太陽能板行業(yè)國際競爭力整體較弱。其中，稅收抵免加速了太陽能電池板的安裝，從而促進了太陽能發(fā)電成本的快速下降，但2015年美國的太陽能電池和組件產(chǎn)量僅占全球的2%。而各種貿(mào)易措施也沒能阻止太陽能電池板進口持續(xù)上升、出口持續(xù)下降；
二是增加就業(yè)來看，稅收抵免階段每增加一名工人稅收抵免額約為2.3萬美元，成本僅約為每個新增崗位工資（4.5萬美元）的一半，而貿(mào)易措施成本略高于行業(yè)的平均工資；
三是從促進創(chuàng)新來看，巨額的稅收抵免促使太陽能電池板的快速安裝，利于太陽能工業(yè)技術(shù)突破；而貿(mào)易措施則很大程度地抵消了技術(shù)突破帶來的價格下降，減緩了采用太陽能的步伐。
從上述五個典型例子來看，高關(guān)稅等“防御性”的貿(mào)易保護類政策雖然可以減少失業(yè)，但成本往往是高昂的。鋼鐵和紡織品及服裝行業(yè)每挽救一個工作崗位給消費者帶來的成本是行業(yè)工人平均工資的數(shù)十倍。而要求開放外國市場等“拓展性”的政策更可能取得成功，任何外國市場壁壘減少，都能夠通過擴大銷售和增加就業(yè)機會使美國企業(yè)受益。
表1 貿(mào)易類措施的五個典型行業(yè)
資料來源：Hufbauer, G. C., & Jung, E. (2021). Scoring 50 years of US industrial policy, 1970–2020. Peterson Institute for International Economics，作者整理。
第II類：支持研發(fā)類政策
支持研發(fā)類政策往往是為了實現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新和商業(yè)應用，美國通常通過設(shè)立政府部門管理的研究中心，選擇想要突破和發(fā)展的技術(shù)方向，競爭性地向行業(yè)、高校提供研發(fā)資金，以此推動技術(shù)創(chuàng)新。
這種模式很容易成為產(chǎn)業(yè)政策中最成功的模式，美國政府資資助研發(fā)項目呈現(xiàn)高回報率，成功項目回報率在20%到67%之間（Elk et al.,2019）。這有賴于美國大學在研究領(lǐng)域的支持，以及允許私營部門（包括企業(yè)和大學）將研究成果商業(yè)化，通常只需向政府支付少量或不需要支付特許權(quán)使用費。
1980年以前的《聯(lián)邦采購條例》要求聯(lián)邦承包商或其發(fā)明人將合同項下的發(fā)明轉(zhuǎn)讓給聯(lián)邦政府，除非保留更符合公共利益。而1980年通過的《貝多法案》（Bayh-Dole Act）則允許獲得聯(lián)邦資助發(fā)明所有權(quán)的聯(lián)邦承包商（主要是大學）可以保留專利所有權(quán)，從而使大學在研究成果的商業(yè)化中獲得利益。以下是幾個政府支持研發(fā)的典型例子。
1.美國國防部高級研究計劃局（DARPA）
DARPRA支持技術(shù)發(fā)展和后續(xù)政府采購的模式在20世紀下半葉電子、計算機和互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新浪潮中發(fā)揮了核心作用（Bonvillian,2021）。DARPA于1958年成立，隸屬于美國國防部，目的是在1957年蘇聯(lián)成功發(fā)射人造衛(wèi)星（斯普特尼克危機，Sputnik crisis）后保持美國的軍事優(yōu)勢。當時美國一直認為自己在導彈和航空領(lǐng)域處于領(lǐng)先地位，并曾經(jīng)在蘇聯(lián)成功發(fā)射史普尼克1號前嘗試過兩次人造衛(wèi)星發(fā)射，但均以失敗告終。
斯普特尼克危機促使了美國國家航空航天局（NASA）和國防高級研究計劃局（DARPA）的成立。其中，NASA通過阿波羅登月計劃創(chuàng)造了主要的太空技術(shù)和衛(wèi)星通訊部門，并且實現(xiàn)了大規(guī)模商業(yè)化。DARPA則建立了一個支持創(chuàng)新的體系，支持研究、開發(fā)、原型設(shè)計、測試等流程，并經(jīng)常創(chuàng)造最初的市場。
DARPA前代理主任Ken Gabriel描述DARPA的核心特征是：（1）不是一個廣泛的研究組織或?qū)嶒炇?，而是一個推動特定技術(shù)項目的“項目”機構(gòu)；（2）主要是一個“國防”機構(gòu)，應該充分利用其在國防部的存在來推動其技術(shù)的發(fā)展； （3）主要致力于突破性創(chuàng)新的“高級”階段，而不是國防部其他部門關(guān)注工程。
DARPA的運作模式是通過向?qū)W術(shù)和行業(yè)合作伙伴提供研發(fā)資助來運作，而對于具體資助哪些項目由DARPA項目經(jīng)理做出，項目經(jīng)理約100名，有3-5年任期。在過去的二十年中，DARPA 的預算資金一直保持穩(wěn)定，大約每年35億美元（以2019年不變美元價格計算）（Hufbauer & Jung, 2022）。Bonvillian & Van Atta（2011）總結(jié)了DARPA的項目經(jīng)理制與其他研究機構(gòu)不同的隱含規(guī)則（詳見表2）。
DARPA在非完全軍事領(lǐng)域取得成功的項目就超過20項（詳見表2）。其中，DARPA最著名的技術(shù)成之一就是促進了個人計算機和互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展。DARPA開發(fā)的阿帕網(wǎng)（ARPANET）是世界上第一個運營的數(shù)據(jù)包交換網(wǎng)絡，為地理上分離的計算機網(wǎng)絡共享數(shù)字資源奠定了基礎(chǔ)，是全球互聯(lián)網(wǎng)的鼻祖，在“信息革命”中發(fā)揮了核心作用。
1968年，美國國防部高級研究計劃局與BBN科技簽訂合同，建造了第一批路由器，ARPANET在1969年進行了首次演示?！督?jīng)濟學人》稱DARPA“塑造了現(xiàn)代世界”，氣象衛(wèi)星、全球定位系統(tǒng)、無人機、隱身戰(zhàn)機技術(shù)、語音接口、個人計算機和互聯(lián)網(wǎng)等至少可以部分歸功于DARPA，并且DARPA的成功也激勵了世界各國政府成立類似的研發(fā)機構(gòu)。
資料來源：Bonvillian & Van Atta（2011）；Hufbauer & Jung（2022）
2.能源轉(zhuǎn)型相關(guān)研究計劃
2008年以來，為應對氣候變化，美國能源部Department of Energy（DOE）成立了一系列新的研發(fā)機構(gòu)，同時通過：（1）新能源技術(shù)的稅收優(yōu)惠；（2）能源部提供擔保融資；（3）在能源項目需要推進時進行政府采購；（4）某些地方政府制定新能源技術(shù)的標準等方式，促進相關(guān)研究成果轉(zhuǎn)化為實際的技術(shù)進步。
能源轉(zhuǎn)型相關(guān)的研究中心主要包括：
一是能源前沿研究中心（EFRCs），每年向競爭性挑選的大學和實驗室團隊提供300萬至500萬美元，致力于與能源技術(shù)突破性進展相關(guān)的基礎(chǔ)研究；
二是包括太陽能、先進核能、電池、關(guān)鍵材料和建筑的五個能源創(chuàng)新中心。EFRCs在基礎(chǔ)研究領(lǐng)域?qū)ふ倚碌哪茉礄C會，而這些能源創(chuàng)新中心則致力于推動新興能源在更大規(guī)模上向商業(yè)化方向發(fā)展，每年大約獲得2000萬美元；
三是美國能源部高級能源研究計劃署（ARPA-E），每年投資約3億美元，是仿照DARPA建立的機構(gòu)；
四是美國能源部能源效率和可再生能源辦公室（EERE）的“陽光計劃”每年投入約7000萬至1億美元進行研發(fā)，以推動技術(shù)和工藝進步，到2020年使太陽能的成本與化石燃料相比具有競爭力（詳見表3）。
但整體來看，這些方案都沒有達到能源轉(zhuǎn)型所需要的投資規(guī)模（Bonvillian，2021），有成功的案例（特斯拉），也有失敗的案例（Solyndra）。2008年對特斯拉的資助使其免于破產(chǎn)，但2011年獲得5.5億美元貸款的太陽能電池制造公司Solyndra破產(chǎn)使得聯(lián)邦政府對產(chǎn)業(yè)政策采取更加審慎的態(tài)度。
資料來源：Bonvillian（2016）
3.圍繞先進制造業(yè)的公共研發(fā)政策
先進制造業(yè)的公共研發(fā)政策是為增強美國制造業(yè)競爭力，主要通過建立制造業(yè)研究中心模式進行，聯(lián)邦政府投資對私人投資有2-3倍的拉動作用，但是整體投資水平相對制造業(yè)轉(zhuǎn)型所需水平而言嚴重不足。
該類產(chǎn)業(yè)政策的目的是促進制造業(yè)創(chuàng)新，提高美國制造業(yè)的競爭力，增強制造業(yè)研發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施，引領(lǐng)全國制造業(yè)創(chuàng)新的機構(gòu)是美國制造業(yè)協(xié)會（Manufacturing USA）。
2010年以后美國開始反思制造業(yè)政策，2000-2010年的十年間，制造業(yè)就業(yè)下降了三分之一，被歸咎于是“來自于中國的全球競爭，而不是制造業(yè)生產(chǎn)率提高”。制造業(yè)固定資產(chǎn)投資下降，IT產(chǎn)品貿(mào)易逆差巨大，眾多美國工人失去了中等技能的工作，轉(zhuǎn)而從事低端服務業(yè)的工作，從而導致收入不平等加劇，引發(fā)社會動蕩。
十年間，美國制造業(yè)逐漸從“本國創(chuàng)新，本國生產(chǎn)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨緡鴦?chuàng)新，外國生產(chǎn)”，將生產(chǎn)外包給成本更低的外國制造商。但生產(chǎn)實際上是創(chuàng)新的一部分，因為制造業(yè)需要與技術(shù)匹配的高度創(chuàng)造性的生產(chǎn)高技術(shù)，也會引發(fā)國家和企業(yè)對科學的投入，以滿足設(shè)計和成本要求。因此，如果制造業(yè)是創(chuàng)新的一部分，那么“在那里生產(chǎn)”就有“在那里不斷創(chuàng)新”的風險（Bonvillian，2021）。
2011年6月，總統(tǒng)科學技術(shù)顧問委員會建議成立“先進制造業(yè)伙伴關(guān)系”(AMP)。2012年宣布成立國家制造業(yè)創(chuàng)新網(wǎng)絡（The National Network for Manufacturing Innovation），呼吁國防部、能源部、國家科學基金會和商務部的國家標準和技術(shù)研究所聯(lián)合努力，創(chuàng)建一個由15個地區(qū)研究所組成的網(wǎng)絡。
2016年9月，該項目被命名為“美國制造業(yè)協(xié)會”（Manufacturing USA），其實質(zhì)是一個全國性的公私合作網(wǎng)絡，通過在技術(shù)、供應鏈和勞動力發(fā)展方面的合作來支持這項工作，以確保美國在先進制造業(yè)方面的全球領(lǐng)先地位，該網(wǎng)絡包括美國商務部、國防部、能源部、16個資助的制造業(yè)創(chuàng)新研究所，以及其他6個聯(lián)邦伙伴機構(gòu)——美國國家航空航天局、國家科學基金會、衛(wèi)生與公眾服務部、農(nóng)業(yè)部、教育部和勞工部。
其中，16個制造業(yè)創(chuàng)新研究所與大學和工業(yè)界合作，各自圍繞先進制造技術(shù)的特定領(lǐng)域（電子、材料、能源和環(huán)境、數(shù)字和自動化以及生物制造等）進行應用研究、參與區(qū)域制造業(yè)生態(tài)系統(tǒng)并提供勞動力教育。根據(jù)Manufacturing USA最新年報，2021財政年度這些研究所開展了700多個工業(yè)界高度優(yōu)先的應用研究和開發(fā)項目，并與2300多個成員組織合作執(zhí)行這些項目。
研究所的成員中，63%是制造企業(yè)，72%是中小型制造企業(yè)，是美國供應鏈的關(guān)鍵組成部分，超過9萬從業(yè)人員。除了1.27億美元的基礎(chǔ)聯(lián)邦資金外，這些研究所還從州、聯(lián)邦/大流行病和私人基金中吸引了3.54億美元的資金，聯(lián)邦資金與其他資金比例為2.8:1。
但是，整體來看，聯(lián)邦政府對研究所資助總額相對于制造業(yè)轉(zhuǎn)型所需水平而言，投資嚴重不足。每年約1.27億美元的聯(lián)邦政府投資很難對一個2萬億美元的制造業(yè)部門產(chǎn)生重大影響。
資料來源：Manufacturing USA官網(wǎng)，作者整理。
資料來源：Manufacturing USA官網(wǎng)，作者整理。
第III類：針對地方（區(qū)域）政策
針對地方（區(qū)域）政策是產(chǎn)業(yè)政策的另一個視角，需要滿足兩個條件：一是這類政策是產(chǎn)業(yè)政策（明確針對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型以追求某種公共目標的政府政策），二是“地方性”體現(xiàn)在有意識地針對特定地點進行干預，往往帶有實現(xiàn)區(qū)域平等發(fā)展等目的。
對于這類政策，支持理由可能是出于公平的考慮，也可能是為了經(jīng)濟集聚，但同時也存在對政策有效性的質(zhì)疑。一是如果工人在目標地區(qū)和非目標地區(qū)重新安置來套利，那么政策可能是無效的；二是如果知識溢出的正外部性需要把目標放在已經(jīng)比較富裕的地區(qū)，那么就需要在公平和效率之間進行權(quán)衡（Glaeser & Gotlieb, 2008）。
美國早在20世紀50年代就開啟了針對地方（區(qū)域）的產(chǎn)業(yè)政策，其中規(guī)模最大、歷史最悠久的地方項目就是田納西河谷管理局（TVA），在20世紀50年代的五年時間里達到了90億美元（按照2022年美元價格計算）的總支出水平。但近四十年以來，美國聯(lián)邦政府一直不愿意在國防部門以外的領(lǐng)域與針對地方的產(chǎn)業(yè)政策進行接觸。隨著地區(qū)間差距不斷擴大，這類政策正在重新回到人們視野，《2021年美國救援方案法》、《兩黨基礎(chǔ)設(shè)施投資法案》和《2021年芯片和科學法案》中針對地方的產(chǎn)業(yè)政策總金額高達800億美元（Muro et al.，2023）。
Kline & Moretti（2014）研究發(fā)現(xiàn)，一方面，田納西河谷管理局(TVA)加速了田納西河流域的工業(yè)化，并且以高工資制造業(yè)就業(yè)機會的形式為該地區(qū)帶來了持久的收入提高。其中，農(nóng)業(yè)部門就業(yè)在補貼作用下實現(xiàn)了大幅增長，但是在補貼結(jié)束后就出現(xiàn)大幅收縮。而制造業(yè)就業(yè)在補貼結(jié)束后仍然持續(xù)增長，這表明制造業(yè)部門存在集聚經(jīng)濟。由于制造業(yè)的工資高于農(nóng)業(yè)，勞動力轉(zhuǎn)移在很長一段時間內(nèi)提高了田納西流域的總收入。
另一方面，對于針對特定地方或者區(qū)域所創(chuàng)造的收益是否會被其他地區(qū)的損失所抵消的問題，他們的研究發(fā)現(xiàn)TVA既通過基礎(chǔ)設(shè)施的改善直接影響國民經(jīng)濟，也通過集聚經(jīng)濟間接影響國民經(jīng)濟。其中，TVA的直接投資顯著提高了國家制造業(yè)生產(chǎn)率，在1940年至1960年間將美國制造業(yè)的生產(chǎn)率提高了大約0.3%，收益大于該計劃的成本。然而，TVA地區(qū)的集聚收益被該國其他地區(qū)的損失所抵消。
總結(jié)
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本文節(jié)選自《美國產(chǎn)業(yè)政策的歷史回顧》，作者鐘益系中國金融四十人研究院青年研究員。微信掃碼可閱讀完整文章。
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