從規(guī)模帶動(dòng)到制度引領(lǐng)，上海如何邁向高水平改革開(kāi)放
時(shí)間：2023-11-25
作者：屠光紹
Q1：今年9月是上海自貿(mào)區(qū)啟動(dòng)十周年。作為上海自貿(mào)區(qū)的籌備及前期建設(shè)的親歷者，您能否談?wù)勛再Q(mào)區(qū)建設(shè)的初衷和背景？為什么第一個(gè)自貿(mào)區(qū)會(huì)落子上海？
屠光紹：回看2013年，我國(guó)的對(duì)外開(kāi)放已經(jīng)取得了諸多重大進(jìn)展。從最早的經(jīng)濟(jì)特區(qū)開(kāi)放到沿海開(kāi)放、中西部開(kāi)放乃至全國(guó)開(kāi)放，成效顯著。但是，從國(guó)際經(jīng)貿(mào)發(fā)展的新進(jìn)程和新趨勢(shì)來(lái)看，特別是從中國(guó)更高水平開(kāi)放的需要來(lái)看，還有很多領(lǐng)域有待深入探索。2008年全球金融危機(jī)后，全球資源正在進(jìn)行新一輪重新配置，中國(guó)如何更高程度參與到全球經(jīng)貿(mào)合作與競(jìng)爭(zhēng)，參與全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則的制定和治理成了新任務(wù)。
從全球視野來(lái)看，自貿(mào)港是開(kāi)放的最高標(biāo)桿。因此，國(guó)家提出上海應(yīng)該推動(dòng)自貿(mào)港、自貿(mào)區(qū)建設(shè)。所謂自貿(mào)區(qū)，就是在一個(gè)特定的范圍里采取一些特殊政策，讓市場(chǎng)按照國(guó)際規(guī)則來(lái)配置資源，實(shí)現(xiàn)自由流動(dòng)。最核心的改革是對(duì)標(biāo)國(guó)際最高水平經(jīng)貿(mào)規(guī)則和最佳實(shí)踐，在一定地域內(nèi)通過(guò)政府和市場(chǎng)關(guān)系的調(diào)整，采取市場(chǎng)要素更大力度的開(kāi)放，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)與國(guó)際市場(chǎng)的對(duì)接。但是，在全國(guó)范圍內(nèi)直接進(jìn)行這樣的嘗試風(fēng)險(xiǎn)較大，以試點(diǎn)方式推動(dòng)自貿(mào)區(qū)發(fā)展既能進(jìn)行力度更大的探索，又能更好地基于試點(diǎn)情況總結(jié)經(jīng)驗(yàn)以逐步推廣。
那么，為什么選擇上海呢？
一方面，作為當(dāng)時(shí)全國(guó)的開(kāi)放高地，上海的國(guó)際化程度最高。早在20世紀(jì)30年代，上海就是國(guó)內(nèi)最開(kāi)放的城市。近百年來(lái)，從被動(dòng)開(kāi)放到主動(dòng)開(kāi)放，從局部開(kāi)放到全面開(kāi)放，如何在國(guó)家對(duì)外開(kāi)放的戰(zhàn)略中發(fā)揮更大作用？建設(shè)自貿(mào)區(qū)，就是上海的一次重要探索，也是中國(guó)新一輪對(duì)外開(kāi)放全局中的重要內(nèi)容。
另一方面，當(dāng)時(shí)上海也面臨著自身如何實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)型挑戰(zhàn)。改革開(kāi)放以來(lái)，上海一直是我國(guó)重要的經(jīng)濟(jì)中心。起初，上海以規(guī)模取勝。作為當(dāng)時(shí)全國(guó)制造業(yè)龍頭，從手表、皮鞋到縫紉機(jī)、冰箱、彩電，“上海制造”都是一張響當(dāng)當(dāng)?shù)拿?；隨著全國(guó)各地制造業(yè)等產(chǎn)業(yè)紛紛加速發(fā)展，上海在這些傳統(tǒng)領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)不再明顯。
一個(gè)值得思考的問(wèn)題是，上海如何找到新的比較優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)更高水平的發(fā)展？
為此，上海開(kāi)始探索一條新路，即產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和從規(guī)模取勝到制度引領(lǐng)，爭(zhēng)當(dāng)改革開(kāi)放的排頭兵。在新的歷史條件下，上海的城市功能轉(zhuǎn)換和提升變得尤為重要。為了構(gòu)建一個(gè)與國(guó)際和境內(nèi)境外更緊密連接的樞紐，自貿(mào)區(qū)的啟動(dòng)成為必然選擇。
Q2：距離上海自貿(mào)區(qū)在浦東掛牌已過(guò)十年。在您看來(lái)，上海自貿(mào)區(qū)是否實(shí)現(xiàn)了當(dāng)初的發(fā)展目標(biāo)？取得了哪些成績(jī)？
屠光紹：總體來(lái)看，上海自貿(mào)區(qū)在三方面取得了重要成績(jī)。
首先，對(duì)接國(guó)際貿(mào)易投資高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則，建立起以負(fù)面清單為代表的政務(wù)體制改革。自貿(mào)區(qū)的成功離不開(kāi)政府管理方式的改革。這對(duì)政府來(lái)說(shuō)是一個(gè)重大挑戰(zhàn)，過(guò)去的成功經(jīng)驗(yàn)在自貿(mào)區(qū)內(nèi)不再適用。在自貿(mào)區(qū)內(nèi)，政府需要進(jìn)行自我革命，機(jī)構(gòu)設(shè)置、事權(quán)劃分以及管理經(jīng)濟(jì)的具體方式都需要變化。
一個(gè)典型的代表就是“負(fù)面清單”。從以前的必須按照相關(guān)條款辦事到“法無(wú)禁止即可為”，負(fù)面清單管理讓自貿(mào)區(qū)內(nèi)的外商投資簡(jiǎn)化了程序，提高了效率。這是中國(guó)深化改革、擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放的重要舉措，標(biāo)志著外商投資管理進(jìn)入新階段。
過(guò)去十年，“負(fù)面清單”經(jīng)過(guò)7次縮減，由最初的190條措施壓減到27條，給市場(chǎng)主體留出了更大空間。這些制度改革有利于擴(kuò)大投資領(lǐng)域開(kāi)放，推動(dòng)貿(mào)易發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，促進(jìn)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展。
其次，形成了一批可供其他地方復(fù)制、推廣的經(jīng)驗(yàn)和做法。截至目前，全國(guó)已有21個(gè)自貿(mào)區(qū)，上海為其他地方的自貿(mào)區(qū)提供了可借鑒、可推廣、可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)。
再次，促進(jìn)全國(guó)高水平對(duì)外開(kāi)放上了一個(gè)新臺(tái)階。過(guò)去，制造業(yè)規(guī)模優(yōu)勢(shì)是上海引領(lǐng)發(fā)展的主要因素。如今，制度的創(chuàng)新和引領(lǐng)成為推動(dòng)上海發(fā)展的關(guān)鍵，其開(kāi)放經(jīng)驗(yàn)和示范效應(yīng)從上海輻射全國(guó)。例如，從自貿(mào)區(qū)金融開(kāi)放的內(nèi)容看，跨境雙向人民幣資金池以及自由貿(mào)易賬戶(hù)體系等創(chuàng)新試點(diǎn)成果逐步復(fù)制推廣到全國(guó)，成為我國(guó)資本項(xiàng)目穩(wěn)步開(kāi)放、境內(nèi)外資金有序流動(dòng)和金融支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展在現(xiàn)金管理方面的重要產(chǎn)品創(chuàng)新和推手。
Q3：在上海自貿(mào)區(qū)金融改革和開(kāi)放的支撐下，上海國(guó)際金融中心建設(shè)也實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展。如何理解金融開(kāi)放在上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)中的重要作用？金融制度改革創(chuàng)新方面有何突破？
屠光紹：服務(wù)貿(mào)易發(fā)展是全球趨勢(shì)，而金融是上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)中非常重要的內(nèi)容。在制造業(yè)的發(fā)展過(guò)程中，服務(wù)業(yè)的重要性逐漸增加。自貿(mào)區(qū)作為一個(gè)服務(wù)貿(mào)易的重要平臺(tái)，為上海的城市發(fā)展提供了廣闊的空間和機(jī)遇。
金融改革開(kāi)放是伴隨著自貿(mào)區(qū)實(shí)體貿(mào)易發(fā)展穩(wěn)步推進(jìn)的。如果說(shuō)區(qū)內(nèi)貨物貿(mào)易、企業(yè)等其他要素都可以自由流動(dòng)，但金融無(wú)法配合，那么也是無(wú)法實(shí)現(xiàn)我們的目標(biāo)的。因此，金融改革作為自貿(mào)區(qū)改革中的重要組成部分，必須與自貿(mào)區(qū)的整體定位相配合，解決資金境內(nèi)境外流動(dòng)的問(wèn)題。
具體而言，上海自貿(mào)區(qū)金融改革取得了三方面積極進(jìn)展。
一是建立起了一套自貿(mào)區(qū)自由貿(mào)易賬戶(hù)，建立了分賬核算體系，推出自由貿(mào)易賬戶(hù)（FT賬戶(hù)），實(shí)現(xiàn)賬戶(hù)本外幣一體化管理，并不斷拓展FT賬戶(hù)的投融資功能和適用范圍。這個(gè)FT賬戶(hù)相當(dāng)于一個(gè)“電子圍欄”，既能夠保證資金自由流動(dòng)，同時(shí)也能確保自貿(mào)區(qū)內(nèi)的資金不會(huì)隨意流向區(qū)外，防范資金流動(dòng)對(duì)整個(gè)金融市場(chǎng)的影響。
二是吸引了一大批機(jī)構(gòu)的集聚，特別是推動(dòng)境外的金融機(jī)構(gòu)向自貿(mào)區(qū)集聚。在我看來(lái)，自貿(mào)區(qū)金融改革任務(wù)中，除了資金的自由流動(dòng)，另一個(gè)重要使命是吸引外資金融機(jī)構(gòu)。后者意味著我們是一個(gè)開(kāi)放的金融市場(chǎng)，能夠更好地配置國(guó)際金融資源。
三是在自貿(mào)區(qū)設(shè)置了面向國(guó)際投資人的交易平臺(tái)。比如，上海期貨交易所、上海黃金交易所、上海數(shù)據(jù)交易所的建立和交易額不斷攀升，這意味著上海作為國(guó)際金融中心的影響力不斷加強(qiáng)。但也必須看到，金融開(kāi)放還有待進(jìn)一步提升。近幾年，上海提出“加快打造國(guó)際金融資產(chǎn)交易平臺(tái)”，以促進(jìn)上海金融市場(chǎng)與國(guó)際市場(chǎng)的緊密聯(lián)系，這對(duì)提升上海金融市場(chǎng)的國(guó)際化進(jìn)程將產(chǎn)生積極影響。我認(rèn)為，這個(gè)平臺(tái)未必要“另起爐灶”，可以把現(xiàn)有金融市場(chǎng)的國(guó)際板開(kāi)發(fā)出來(lái)，同樣能起到關(guān)鍵作用。
Q4：從2013年至今，我國(guó)金融業(yè)對(duì)外開(kāi)放的外部環(huán)境發(fā)生了深刻變化。站在新起點(diǎn)上，下一步我國(guó)金融開(kāi)放面臨哪些新機(jī)遇、新挑戰(zhàn)？
屠光紹：新發(fā)展階段提出了新要求。我們的金融體系應(yīng)該能夠更有效地服務(wù)于高質(zhì)量發(fā)展，推動(dòng)并促進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。
毫無(wú)疑問(wèn)，我們將繼續(xù)推進(jìn)金融開(kāi)放。對(duì)外開(kāi)放是基本國(guó)策，也是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要路徑。我們不會(huì)因一時(shí)的挑戰(zhàn)、一個(gè)階段的環(huán)境變化而改變大方向。當(dāng)然，在實(shí)踐過(guò)程中，我們也需要善于調(diào)整具體方式，抓住新的機(jī)遇。
例如，我們要抓住新的區(qū)域合作機(jī)會(huì)。當(dāng)前，聚焦“一帶一路”共建和東盟合作方面有很大的空間。東南亞國(guó)家發(fā)展勢(shì)頭良好，可能會(huì)有新的增長(zhǎng)點(diǎn)，中國(guó)需要充分根據(jù)相應(yīng)國(guó)家的發(fā)展階段和實(shí)際需求，結(jié)合我們自身的優(yōu)勢(shì)、特點(diǎn)推動(dòng)開(kāi)放與合作不斷深化。
此外，擴(kuò)大金融開(kāi)放也要拓展新領(lǐng)域。改革開(kāi)放以來(lái)，傳統(tǒng)領(lǐng)域的金融開(kāi)放取得了很多成果，但數(shù)字金融、可持續(xù)金融、綠色金融等領(lǐng)域仍然在探索階段，各國(guó)都在探索制定相關(guān)制度和標(biāo)準(zhǔn)。中國(guó)有必要參與到這些新領(lǐng)域的國(guó)際合作中，爭(zhēng)取更多話(huà)語(yǔ)權(quán)。
本文為《金融時(shí)報(bào)》對(duì)外灘金融峰會(huì)組委會(huì)執(zhí)行主席、上海新金融研究院理事長(zhǎng)屠光紹的專(zhuān)訪(fǎng)，文章不代表CF40立場(chǎng)。
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