環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)是以企業(yè)發(fā)生污染事故對(duì)第三者造成的損害依法應(yīng)承擔(dān)的賠償責(zé)任為標(biāo)的的保險(xiǎn)。它是一種特殊的責(zé)任保險(xiǎn),是在二戰(zhàn)以后經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展、環(huán)境問題日益突出的背景下誕生的。在環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)關(guān)系中,保險(xiǎn)人承擔(dān)了被保險(xiǎn)人因意外造成環(huán)境污染的經(jīng)濟(jì)賠償和治理成本,使污染受害者在被保險(xiǎn)人無力賠償?shù)那闆r下也能及時(shí)得到給付。
由于環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)對(duì)環(huán)境損害賠償?shù)挠行?,使環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)從產(chǎn)生發(fā)展到成熟完善短短數(shù)十多年的時(shí)間,成為西方發(fā)達(dá)國家通過社會(huì)化途徑解決環(huán)境損害賠償責(zé)任問題,達(dá)到治理環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的主要金融工具,也成為企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理部門管理環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的重要方式。通過保險(xiǎn)工具來處理環(huán)境污染事故,有利于及時(shí)提供經(jīng)濟(jì)賠償,迅速應(yīng)對(duì)環(huán)境污染突發(fā)事件;有利于分散企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn),維護(hù)正常經(jīng)濟(jì)秩序;有利于發(fā)揮市場機(jī)制監(jiān)督作用,提升環(huán)境保護(hù)管理水平;有利于減輕政府負(fù)擔(dān),促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。目前環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度在國際上已被普遍采用,這充分說明環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度是一種能調(diào)動(dòng)市場力量加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管的政策手段。
我國環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度還處于起步段,雖然有了一些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和理論研究,但在具體的制度設(shè)計(jì)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)上還有待進(jìn)一步完善。因此,充分借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),結(jié)合我國的現(xiàn)實(shí)國情,合理設(shè)計(jì)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的制度框架和具體措施,對(duì)于強(qiáng)化環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制,完善環(huán)境侵權(quán)損害民事賠償制度,切實(shí)保障公民的環(huán)境權(quán)益具有極為重要的意義。
一、我國開展環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的必要性與基礎(chǔ)
(一)我國開展環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的必要性
1. 我國已進(jìn)入環(huán)境污染事故高發(fā)期
近年來,全國相繼發(fā)生一系列重大環(huán)境污染事件,并造成重大損失。據(jù)統(tǒng)計(jì),我國1998年發(fā)生的環(huán)境糾紛達(dá)到18萬件,1999年增加到25萬件,2000年超過30萬件[1]。從2005年11月13日我國石油集團(tuán)公司吉林石化發(fā)生爆炸、造成松花江水污染事件,到2006年4月17日第六次全國環(huán)保大會(huì)召開,共發(fā)生各類重大突發(fā)環(huán)境事件76起,平均每兩天就發(fā)生一起[2]。表1-1是2003年到2006年期間我國所發(fā)生的環(huán)境污染與破壞事故的統(tǒng)計(jì)情況[3]。
我國突發(fā)環(huán)境事件總體呈上升趨勢,2008年環(huán)境保護(hù)部直接調(diào)度處理的突發(fā)環(huán)境事件135起,比上年增長22.7%,其中重大環(huán)境事件12起,較大環(huán)境事件31起,其中57起是由安全生產(chǎn)事故引發(fā)的[4]。
表1-1 2003—2006年環(huán)境污染與破環(huán)事故情況
指標(biāo) |
環(huán)境污染與破壞事故次數(shù)(次) |
水污染 (次) |
大氣污染(次) |
固體廢棄物污染(次) |
噪聲 污染 (次) |
其他 (次) |
污染直接 經(jīng)濟(jì)損失 (萬元) |
污染事故賠款、罰款總額 (萬元) |
2006年 |
842 |
483 |
232 |
45 |
6 |
77 |
13471.1 |
8415.9 |
2005年 |
1406 |
693 |
538 |
48 |
63 |
64 |
10515.0 |
3082.1 |
2004年 |
1441 |
753 |
569 |
47 |
36 |
36 |
36365.7 |
3963.9 |
2003年 |
1843 |
1042 |
654 |
56 |
50 |
41 |
3374.9 |
2391.5 |
數(shù)據(jù)來源:《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2008》,北京:中國統(tǒng)計(jì)出版社,2008年
另據(jù)原國家環(huán)??偩?006年對(duì)全國化工石化項(xiàng)目環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)大排查結(jié)果顯示(見表1-2),在總投資近10152億元的7555個(gè)化工石化建設(shè)項(xiàng)目中,81%布設(shè)在江河水域、人口密集區(qū)等環(huán)境敏感區(qū)域;45%為重大風(fēng)險(xiǎn)源[5],各大水域的化工石化項(xiàng)目存在較為嚴(yán)重的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn),相應(yīng)的防范機(jī)制卻存在明顯缺陷。
表1-2 全國化工石化建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)排查匯總表
重大風(fēng)險(xiǎn)源數(shù)量(個(gè)) |
3442 |
總計(jì) |
7555 |
||
國家級(jí) |
省級(jí) |
地市級(jí) |
縣級(jí) |
||
127 |
1614 |
3502 |
2512 |
||
石化類企業(yè)數(shù)量(個(gè)) |
1122 |
化工類企業(yè)數(shù)量(個(gè)) |
5377 |
||
新建企業(yè)數(shù)量(個(gè)) |
4104 |
擴(kuò)建、技改企業(yè)數(shù)量(個(gè)) |
2590 |
||
總投資(億元) |
10151.5 |
排查后增加的投資(億元) |
140.5 |
||
環(huán)境敏感區(qū)域項(xiàng)目數(shù)量(個(gè)) |
|||||
人口密集區(qū)( |
2489 |
江、河、湖、海、水庫沿岸 |
1354 |
||
飲用水源保護(hù)區(qū)上游 ( |
280 |
畜牧區(qū)、漁業(yè)水域 |
32 |
||
風(fēng)景名勝區(qū)附近 |
10 |
大江大河干流 |
535 |
||
自然保護(hù)區(qū)附近 |
37 |
一級(jí)支流 |
275 |
||
交通干線附近 |
977 |
三峽庫區(qū) |
86 |
||
南水北調(diào)水源地及沿線 |
100 |
|
在這樣的大背景下,在我國建立環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理的長效機(jī)制就顯得非常迫切和必要。在不斷提高政府環(huán)境事故預(yù)防管理能力的基礎(chǔ)上,必須充分利用社會(huì)各層面的監(jiān)管力量,參與到環(huán)境事故預(yù)防體系中,有效的避免環(huán)境事故的發(fā)生。通過環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度,保險(xiǎn)公司出于減少自身經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的目的,會(huì)積極加強(qiáng)對(duì)投保企業(yè)的監(jiān)督,這是對(duì)行政監(jiān)管的重要補(bǔ)充,并將會(huì)為監(jiān)管部門等方面提供更為全面翔實(shí)的信息,有利于提高預(yù)防環(huán)境事故的能力。
2. 完善環(huán)境污染損失賠償,降低政府處理環(huán)境事故成本的需要
1998~2005年間,我國因發(fā)生環(huán)境污染事故造成的直接經(jīng)濟(jì)損失年均為1.4億元,2006年污染直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)到13471.1萬元,而相應(yīng)的污染事故賠、罰款總額為8415.9萬元[6],低于事故造成的直接經(jīng)濟(jì)損失。
由于現(xiàn)階段環(huán)境污染賠償制度十分不完善,污染事故罰款總額及污染事故賠償總額遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以償還事故造成的直接經(jīng)濟(jì)損失,國家和社會(huì)承擔(dān)了大部分環(huán)境危害及相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)損失。通過環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)等社會(huì)化途徑,能有效分散企業(yè)風(fēng)險(xiǎn),大大減少環(huán)境污染事故對(duì)企業(yè)經(jīng)營活動(dòng)的影響,同時(shí)也履行了企業(yè)的環(huán)境責(zé)任,政府在處理環(huán)境事故時(shí)也減少環(huán)境恢復(fù)和救濟(jì)等方面的支出。從長期看,環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)是完善我國環(huán)境污染損失賠償制度的重要途徑。
圖1-1 1998--2005年事故直接經(jīng)濟(jì)損失與罰款及賠償總額情況[7]
3. 保障污染受害者權(quán)益,維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的需要
雖然在我國現(xiàn)行的法律和制度中,環(huán)境污染受害者可通過民事侵權(quán)訴訟的途徑尋求賠償,但是由于環(huán)境侵權(quán)案件往往包含許多專業(yè)性、技術(shù)性問題,而且有些損害后果也并非立刻顯現(xiàn),導(dǎo)致此類案件審理周期較長,客觀上增加了受害者取得賠償?shù)碾y度。即使受害者勝訴,也可能因?yàn)槠髽I(yè)的賠償能力不足和“執(zhí)行難”等原因,難以及時(shí)獲得賠償。而且有些地方政府基于保護(hù)地方經(jīng)濟(jì)的目的,影響甚至阻擾環(huán)境案件審理工作。對(duì)受害者勝訴的判決,也出現(xiàn)過地方政府不但不促進(jìn)執(zhí)行,反而設(shè)置障礙阻擾執(zhí)行的情況。針對(duì)這一問題,如果實(shí)行環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度,則一旦發(fā)生環(huán)境污染事件,保險(xiǎn)企業(yè)將及時(shí)向受害者支付賠償,避免出現(xiàn)受害者所受損害長期化、復(fù)雜化的局面。
4. 有助于降低企業(yè)破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn),保障企業(yè)持續(xù)經(jīng)營的需要
高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)已是當(dāng)前許多行業(yè)無法回避的事實(shí),隨著我國環(huán)境執(zhí)法能力和水平的不斷提高,企業(yè)因環(huán)保帶來的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)也在不斷增加,企業(yè)迫切需要通過合法的市場手段將責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移出去或?qū)⑵湎拗谱髯钚〕潭葍?nèi),以應(yīng)對(duì)激烈的市場競爭。環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)具有將遭及某個(gè)投保人的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和損失,通過保險(xiǎn)合同分?jǐn)偟剿型侗H松砩系奶攸c(diǎn),自然成為企業(yè)規(guī)避環(huán)境風(fēng)險(xiǎn),轉(zhuǎn)移損失的有效手段之一。企業(yè)通過購買環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)產(chǎn)品,用少量可確定性的支出(保費(fèi))減少未來的不確定性,保證生產(chǎn)、經(jīng)營持續(xù)穩(wěn)定進(jìn)行,從而避免了侵權(quán)人因賠償負(fù)擔(dān)過重甚至破產(chǎn)而影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,這也是環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)能夠得以應(yīng)用和發(fā)展的主要原因。
(二)我國環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的發(fā)展現(xiàn)狀及進(jìn)展
環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)在我國的實(shí)踐大致分為兩個(gè)階段,第一階段是上個(gè)世紀(jì)90年代初,這一階段的特點(diǎn)是部分城市推出了環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)產(chǎn)品,但市場成效并不理想,到90年代中期相關(guān)保險(xiǎn)產(chǎn)品就退出了市場。第二階段的起點(diǎn)為2006年,此階段特點(diǎn)是環(huán)境保護(hù)部、保監(jiān)會(huì)等國家相關(guān)行政管理部門積極推動(dòng)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn),試點(diǎn)在更多的省市和行業(yè)展開。
(1)第一階段
上世紀(jì)90年代初,一些城市的環(huán)保部門和保險(xiǎn)公司合作推出了環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)產(chǎn)品,大連是最早開展此項(xiàng)業(yè)務(wù)的城市,1991年正式投入市場運(yùn)作。隨后,沈陽、長春和吉林等地也相繼開展此項(xiàng)業(yè)務(wù)(見表1-3)。
在第一階段,環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)在全國開展的范圍并不廣,主要集中在東北的幾個(gè)城市。從市場反映來看,這些城市的環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)市場規(guī)模不大,只有幾個(gè)或者十幾個(gè)企業(yè)投保,而且保戶數(shù)量呈下降趨勢,有的城市甚至沒有企業(yè)投保,到90年代中期已經(jīng)基本處于停滯狀態(tài)。
環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)在第一階段開展的并不成功,究其原因,一是我國當(dāng)時(shí)對(duì)環(huán)境保護(hù)的重視程度不夠,環(huán)保法律法規(guī)不健全,執(zhí)法也不夠嚴(yán)格,對(duì)排污者客觀上形不成壓力。應(yīng)該說,這個(gè)階段并不具備開展環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的政策條件。二是保險(xiǎn)產(chǎn)品開發(fā)設(shè)計(jì)不合理,導(dǎo)致保險(xiǎn)的賠付率過低,而保費(fèi)卻過高。如大連市1991年至1995年的賠付率只有5.7%,沈陽市1993至1995年的賠付率為零,遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國內(nèi)其他險(xiǎn)種50%左右的賠付率,更是低于國外保險(xiǎn)業(yè)70-80%的賠付率,企業(yè)因無法從中獲得預(yù)期效果而失去購買積極性,導(dǎo)致環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)產(chǎn)品銷量萎縮直至退出市場。
表1-3 第一階段我國環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)推廣情況
城市 |
起始時(shí)間 |
運(yùn)作狀況 |
大連市 |
1991年10月 |
截至1994年10月4年間,累計(jì)共有保戶15家,累計(jì)保險(xiǎn)費(fèi)收人220萬元。四年間保險(xiǎn)公司只有一次賠償,賠款金額12.5萬元,賠付率為5.7%。 |
沈陽市 |
1993年9月 |
人保公司到1995年9月,兩年累計(jì)投保企業(yè)共10家,保險(xiǎn)費(fèi)收人95萬元,此期間無事故發(fā)生,賠付率為零。 |
長春市 |
1992年6月 |
人保公司1992年只有l戶企業(yè)投保,收保險(xiǎn)費(fèi)0.5萬元,保險(xiǎn)期內(nèi)未發(fā)生事故,第二年卻發(fā)生了事故,但因未續(xù)保而未能得到經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。 |
吉林市 |
1995年10月 |
由太平洋保險(xiǎn)公司承辦,到1996年上半年無企業(yè)投保。 |
進(jìn)入21世紀(jì)后,國家提出了環(huán)境保護(hù)的三個(gè)“歷史性轉(zhuǎn)變”,要求“從主要用行政辦法保護(hù)環(huán)境轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和必要的辦法解決環(huán)境問題”,為污染責(zé)任保險(xiǎn)等環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的實(shí)施提供了戰(zhàn)略保障。2006年,國家環(huán)??偩痔岢隽私h(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系的目標(biāo),并于2007年底由環(huán)保部與保監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)工作的指導(dǎo)意見》(后簡稱“意見”),標(biāo)志著環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)工作進(jìn)入到第二階段。
與第一階段相比,現(xiàn)階段的環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)實(shí)施的政治和政策條件都發(fā)生了重大變化??茖W(xué)發(fā)展觀、環(huán)境保護(hù)歷史性轉(zhuǎn)變的提出,為環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的實(shí)施提供了強(qiáng)大的政治和戰(zhàn)略保障,國家鼓勵(lì)運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段解決環(huán)境問題、相關(guān)行政管理部門的積極參與為環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的實(shí)施創(chuàng)造了良好的政策環(huán)境,保險(xiǎn)市場逐步走向成熟并具備開發(fā)環(huán)保產(chǎn)品的能力、公眾對(duì)保障環(huán)境權(quán)益的需求等,為環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的實(shí)施形成了有利的市場環(huán)境。在第二階段,環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)已初步具備適宜的實(shí)施條件。
第二階段的環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)推廣工作,是由環(huán)境保護(hù)部、中國保監(jiān)會(huì)等國家相關(guān)行政管理部門發(fā)起的,無論是參與的地區(qū)和規(guī)模,還是參與的行業(yè)范圍都不是第一階段可以比擬的,在社會(huì)上產(chǎn)生了很大的影響力?!兑庖姟钒l(fā)布以后,迅速得到多數(shù)保險(xiǎn)公司的響應(yīng),環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)產(chǎn)品的推出如雨后春筍,人保公司、平安保險(xiǎn)、太平洋保險(xiǎn)等多家保險(xiǎn)公司的環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)產(chǎn)品通過了中國保監(jiān)會(huì)的審核備案并投入市場。
2008年環(huán)保部與保監(jiān)會(huì)在蘇州召開了全國環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)工作會(huì)議,標(biāo)志著試點(diǎn)示范工作全面啟動(dòng),江蘇、湖北、湖南、河南、重慶、沈陽、深圳、寧波、蘇州等省市作為試點(diǎn)地區(qū)展開了相關(guān)工作,并初步確定以生產(chǎn)、經(jīng)營、儲(chǔ)存、運(yùn)輸、使用危險(xiǎn)化學(xué)品企業(yè),易發(fā)生污染事故的石油化工企業(yè)、危險(xiǎn)廢物處置企業(yè)、垃圾填埋場、污水處理廠和各類工業(yè)園區(qū)等作為主要對(duì)象開展試點(diǎn)。2008年7月,湖南平安保險(xiǎn)公司對(duì)昊化化工公司因事故引起的污染損害進(jìn)行了賠付,這是《意見》發(fā)布后全國首例環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)賠付案,引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注。
根據(jù)最新統(tǒng)計(jì)資料顯示[8](見表1-4),我國環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)進(jìn)展較為順利,試點(diǎn)省市基本都開展了相關(guān)業(yè)務(wù),江蘇、湖南、寧波的進(jìn)展最為突出??傮w來說,參與試點(diǎn)的投保企業(yè)、保險(xiǎn)公司的數(shù)量都在增加,保費(fèi)收入和承保金額也呈快速增加的趨勢,相關(guān)的理賠業(yè)務(wù)也在有序的開展,標(biāo)志著我國環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)在逐步走向深入。
表1-4 全國環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)相關(guān)數(shù)據(jù)
地區(qū) |
投保企業(yè)數(shù) |
保費(fèi)收入 |
總承保金額 |
賠款給付 |
開展相關(guān)業(yè)務(wù)的保險(xiǎn)公司 |
||||
2008年 |
2009年 |
2008年 |
2009年 |
2008年 |
2009年 |
2008年 |
2009年 |
||
湖北 |
0 |
8家 |
0 |
46.3萬元 |
0 |
2800萬元 |
0 |
0 |
人保1家 |
江蘇 |
465條船舶 |
30家企業(yè),1174條船舶 |
108萬元 |
2054萬元 |
1.3億元 |
33.6億元 |
0 |
0 |
人保、平安、太保、永安、大地、長安責(zé)任、都邦等7家 |
遼寧 |
0 |
2家 |
0 |
23萬元 |
0 |
520萬元 |
0 |
0 |
人保1家 |
上海 |
4家 |
2家 |
135.4萬元 |
34.5萬元 |
2.45億元 |
5100萬元 |
0 |
0 |
華泰1家 |
湖南 |
6家 |
35家 |
87.39萬元 |
257萬元 |
2850萬元 |
5585萬元 |
1.3萬元 |
67.88萬元 |
平安1家 |
深圳 |
1家 |
4家 |
5.15萬元 |
54.76萬元 |
150萬元 |
2300萬元 |
0 |
0 |
人保、平安、三星火災(zāi)海上保險(xiǎn)等3家 |
寧波 |
242家 |
346家 |
917.2萬元 |
1683.6萬元 |
16.2億元 |
22.9億元 |
45.75萬元 |
107.66萬元 |
人保、大地、太保、平安、太平等5家 |
(三)當(dāng)前我國環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)面臨的主要問題
環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)在我國已經(jīng)實(shí)施近兩年了,取得了積極的社會(huì)反響,環(huán)保與保監(jiān)部門的協(xié)調(diào)工作機(jī)制已經(jīng)建立,多個(gè)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)產(chǎn)品投入市場,各地的試點(diǎn)工作也在穩(wěn)步推進(jìn),全國環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)取得了階段性進(jìn)展。但總體來說,我國環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)尚處于發(fā)展初期,相關(guān)法律、標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)作等方面還存在許多問題,在國際金融危機(jī)的沖擊下,這些問題在各試點(diǎn)地區(qū)表現(xiàn)的尤為突出,迫切需要得到解決。
第一,國際金融危機(jī)對(duì)我國環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)影響巨大。盡管國際金融危機(jī)對(duì)國內(nèi)保險(xiǎn)業(yè)的總體影響較小[9],但對(duì)我國的出口業(yè)務(wù)沖擊較大,國際市場對(duì)資源型、高污染的產(chǎn)品需求大幅度下降,國內(nèi)許多相關(guān)生產(chǎn)企業(yè)都處于停產(chǎn)和半停產(chǎn)狀態(tài),而這些受影響的企業(yè)多數(shù)是高污染、高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的企業(yè),是環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的主要覆蓋面。即使受金融危機(jī)影響較小的企業(yè),也會(huì)采取謹(jǐn)慎的財(cái)務(wù)制度,在外部約束不變的情況下,也不愿主動(dòng)購買環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)產(chǎn)品,市場對(duì)保險(xiǎn)產(chǎn)品的需求大幅度下降。據(jù)對(duì)湖南某市的調(diào)查顯示,全市共有23家重點(diǎn)監(jiān)控污染源,其中近20家企業(yè)因金融危機(jī)進(jìn)入停產(chǎn)狀態(tài),同期該市的環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)工作很難推動(dòng)。
第二,企業(yè)對(duì)投保環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)不積極。即使沒有國際金融危機(jī)的影響,許多企業(yè)對(duì)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)持“觀望”的態(tài)度,購買的積極性并不高。一方面,企業(yè)的保險(xiǎn)意識(shí)普遍偏低,并沒有把保險(xiǎn)作為風(fēng)險(xiǎn)防范的工具,而且中小企業(yè)對(duì)保費(fèi)比較敏感,不會(huì)輕易增加成本用于預(yù)期效果尚不明朗的保險(xiǎn)產(chǎn)品。另一方面,許多企業(yè)缺乏環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí),對(duì)污染事故的發(fā)生抱有僥幸心理,總認(rèn)為環(huán)境事故不會(huì)發(fā)生在自己身上,不愿意投入資金購買防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的保險(xiǎn)產(chǎn)品。此外,一些大型化工企業(yè)對(duì)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的態(tài)度也不積極,認(rèn)為自身財(cái)力雄厚,可自行解決污染賠償問題,而且擔(dān)心國內(nèi)保險(xiǎn)公司不具備高額損害賠償能力[10]。
第三,國內(nèi)保險(xiǎn)公司承保環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的能力不足。盡管國內(nèi)保險(xiǎn)業(yè)已經(jīng)將環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)作為今后業(yè)務(wù)的增長點(diǎn)之一,但相關(guān)經(jīng)營經(jīng)驗(yàn)過少,能力不足制約著保險(xiǎn)公司的參與程度。此外,由于環(huán)境污染事故造成損害賠償金額普遍很高,承保的范圍相對(duì)較窄,主要集中在環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)大的領(lǐng)域,加上發(fā)展歷史較短、經(jīng)營管理方式遠(yuǎn)未成熟,因此經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)明顯高于其他商業(yè)保險(xiǎn)。與普通的人身保險(xiǎn)和財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)相比,環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的利益不確定性較大,索賠時(shí)效長等,進(jìn)一步增加了保險(xiǎn)公司的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。所以,目前投入市場的保險(xiǎn)產(chǎn)品普遍存在投保范圍小,賠償范圍窄,免責(zé)過多等問題,直接導(dǎo)致產(chǎn)品的市場需求不高,易形成惡性循環(huán)。
第四,政府和相關(guān)行政管理部門推動(dòng)難。政府和相關(guān)行政管理部門積極推動(dòng)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn),確實(shí)發(fā)揮了重要的指導(dǎo)作用,初步形成了廣泛參與的局面。隨著工作的深入,對(duì)管理部門的參與也產(chǎn)生了許多不同意見。在很多試點(diǎn)省市,環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的推廣主要依靠的是行政力量,“企業(yè)參保,或礙于面子或攝于威力”[11],行政干預(yù)過多違背了環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)是依靠市場機(jī)制加強(qiáng)環(huán)保的本意,不僅無法改變行政手段使用過多的問題,而且很難建立環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)運(yùn)作的長效機(jī)制。此外,由于環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)是一個(gè)市場贏利性產(chǎn)品,行政主管部門參與過多,一些企業(yè)會(huì)質(zhì)疑它的公正性,這個(gè)問題已經(jīng)被許多地方環(huán)保部門提出,也就是地方環(huán)保部門在環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)的參與方式和程度問題,實(shí)際操作過程中很難把握。
第五,地方對(duì)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的了解還不夠。環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)在國內(nèi)還是一個(gè)新型的環(huán)境政策,許多地方對(duì)它的了解還不多,對(duì)它的功能和作用缺乏認(rèn)識(shí),對(duì)于國家在環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)方面的政策設(shè)計(jì)、發(fā)展目標(biāo)、運(yùn)作方式、管理重點(diǎn)等方面還缺乏系統(tǒng)的學(xué)習(xí),試點(diǎn)工作中已經(jīng)出現(xiàn)了相關(guān)的問題,在推動(dòng)方法、工作重點(diǎn)、產(chǎn)品設(shè)計(jì)等方面都暴露出對(duì)國家開展環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)意圖不清楚的問題,急需要解決。
(四)制約我國環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)推廣的深層次原因
我國環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的試點(diǎn)過程中,暴露出了許多方面的問題,這是環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度完善過程中必然會(huì)出現(xiàn)的現(xiàn)象,但必須充分分析這些問題,找出產(chǎn)生這些問題的深層次原因,將是進(jìn)一步深入開展環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)工作的關(guān)鍵。
?。ㄒ唬┉h(huán)境污染損害賠償責(zé)任不明確,環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)實(shí)施缺乏內(nèi)在動(dòng)力。我國在環(huán)境污染損害賠償責(zé)任方面的規(guī)定并不明確,責(zé)任追究主要依靠行政處罰,環(huán)境事故的民事責(zé)任和刑事責(zé)任追究制度非常不完善,而法律賦予的行政處罰額度有限,許多環(huán)境事故肇事者只承擔(dān)了少量的污染損失,當(dāng)?shù)厣鐣?huì)和地方政府則承擔(dān)了大部分的損害,而且受損的環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)往往并不計(jì)入污染損失當(dāng)中。在環(huán)境污染損害賠償和責(zé)任追究制度不完善的情況下,企業(yè)既缺乏環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范的意識(shí),也不承擔(dān)全部污染損害的賠付責(zé)任,大多不愿意將環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理納入經(jīng)營成本之中,因此也就不具有購買保險(xiǎn)的需求,導(dǎo)致環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的推廣缺乏內(nèi)在推動(dòng)力。
(二)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的推廣缺乏法律保障。我國現(xiàn)階段的環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)是在缺乏立法的基礎(chǔ)上開展的,目前還沒有國家層次的法律法規(guī)對(duì)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)有規(guī)定。雖然各級(jí)環(huán)保和保監(jiān)部門發(fā)布了一些指導(dǎo)意見或工作方案,能在一定程度上保障它在特定區(qū)域和范圍內(nèi)實(shí)施,但從該險(xiǎn)種的長期發(fā)展來看,缺乏法律保障還是制約它的一個(gè)關(guān)鍵因素,企業(yè)沒有投保的法律義務(wù),而過多的運(yùn)用行政力量推動(dòng)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn),則違反了經(jīng)濟(jì)政策的運(yùn)作規(guī)律,反而不利于它的發(fā)展和功能發(fā)揮。環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)在試點(diǎn)過程中遭遇諸多問題,其中沒有法律保障成為環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)推進(jìn)中的最大難題[12]。因此,推動(dòng)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的立法工作,在相關(guān)環(huán)保立法中明確加入環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的內(nèi)容,是當(dāng)前環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度完善的關(guān)鍵。
?。ㄈ┑胤皆圏c(diǎn)缺乏國家在政策、資金等方面的支持。我國目前還沒有專項(xiàng)資金支持環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)工作,試點(diǎn)工作的主要經(jīng)費(fèi)依靠地方財(cái)政支出。作為國家重點(diǎn)推動(dòng)的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策之一,環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的試點(diǎn)工作應(yīng)有專項(xiàng)資金的支持,不僅要保證試點(diǎn)工作的協(xié)調(diào)、調(diào)度、統(tǒng)籌方面的經(jīng)費(fèi),而且要有一定的資金對(duì)積極參與的投保企業(yè)和保險(xiǎn)公司予以適度補(bǔ)貼,畢竟試點(diǎn)初期市場經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)較大,不確定因素較多,只有確保參與試點(diǎn)的企業(yè)運(yùn)作良好,才能吸引更多的相關(guān)企業(yè)參與到環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)中來。此外,多數(shù)參與試點(diǎn)的地方希望環(huán)保部能夠發(fā)文明確支持地方的工作,便于地方捋順關(guān)系,協(xié)調(diào)相關(guān)部門開展工作。
?。ㄋ模┤狈?duì)投保企業(yè)和保險(xiǎn)公司激勵(lì)機(jī)制,保險(xiǎn)公司的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)較大。在環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)開展初期,相關(guān)的法律和政策體系非常不完善,投保企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)防范預(yù)期和保險(xiǎn)公司的盈利預(yù)期都很難確定,社會(huì)對(duì)它的了解度和認(rèn)可度不高,參與的投保企業(yè)和保險(xiǎn)公司數(shù)量不多,這不符合保險(xiǎn)業(yè)最基本的“大數(shù)原則”的要求,在缺乏必要激勵(lì)機(jī)制的情況下,保險(xiǎn)公司的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)被增大很多,同時(shí)投保企業(yè)也會(huì)因提交保費(fèi)增加運(yùn)營成本而降低在同類企業(yè)競爭力??紤]到環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)具有較強(qiáng)的公益性,以及鼓勵(lì)更多排污企業(yè)參與進(jìn)來的因素,在試點(diǎn)階段還是非常有必要制定可行的優(yōu)惠政策,對(duì)兩類企業(yè)予以支持。
?。ㄎ澹┉h(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)缺乏相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn),保險(xiǎn)產(chǎn)品定價(jià)和損害賠付都缺乏指導(dǎo)。目前環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的推廣還面臨著許多技術(shù)性問題,國家尚未制定環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法、污染損害認(rèn)定和賠償標(biāo)準(zhǔn)等。由于缺乏環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法,環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和量化難度很大,而且行業(yè)和企業(yè)間的差異也比較大,保險(xiǎn)公司很難判斷企業(yè)的根據(jù)企業(yè)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行產(chǎn)品定價(jià)。此外,由于缺乏國家環(huán)境污染損害認(rèn)定和賠償標(biāo)準(zhǔn),保險(xiǎn)公司從保護(hù)自身利益的角度出發(fā)制定賠償條款,導(dǎo)致大多保險(xiǎn)產(chǎn)品出現(xiàn)賠償范圍窄、免責(zé)條款過多等問題,削弱了它的公益性,盈利性的特征過于明顯。因此,相關(guān)環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的缺失,已經(jīng)影響到環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的推廣程度和政策目標(biāo)。
二、國際環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與評(píng)價(jià)
環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)是隨著責(zé)任保險(xiǎn)應(yīng)用于環(huán)境事故領(lǐng)域而產(chǎn)生的一個(gè)創(chuàng)新性險(xiǎn)種,因在各國應(yīng)用的領(lǐng)域有所不同而在名稱上有所差異,如美國稱之為環(huán)境損害責(zé)任保險(xiǎn),英國將之稱為環(huán)境損害責(zé)任保險(xiǎn)和屬地清除責(zé)任保險(xiǎn)等。20世紀(jì)70年代以來,環(huán)保浪潮席卷西方國家,環(huán)境責(zé)任理論隨著公民環(huán)境權(quán)理論的建立獲得了極大的發(fā)展,環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)也隨之繁榮起來。
?。ㄒ唬﹪H上環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的主要發(fā)展模式
由于環(huán)境污染原因的復(fù)雜性和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任承擔(dān)的特殊性,加上各個(gè)國家不同的國情,環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)也呈現(xiàn)出不同的發(fā)展模式。目前,國際上較為成熟的環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)模式有兩種:強(qiáng)制性環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)和自愿性環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)[13],在這兩種模式的基礎(chǔ)上,各國根據(jù)實(shí)際需要,也衍生出一些新型模式,但基本上還屬于這兩種保險(xiǎn)的范疇。
1. 強(qiáng)制性環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)[14]
實(shí)施強(qiáng)制性環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的國家有美國,德國、俄羅斯、阿根廷等,他們都是對(duì)其國內(nèi)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)較大的企業(yè)或設(shè)備等有限的領(lǐng)域采取強(qiáng)制保險(xiǎn),并不是所有的企業(yè)都需要強(qiáng)制購買保險(xiǎn),對(duì)于大多數(shù)企業(yè)來說,都可以采取自愿的形式購買相應(yīng)的保險(xiǎn)。強(qiáng)制性環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)基本上是以強(qiáng)制保險(xiǎn)為主,以自愿保險(xiǎn)為輔的模式。以德國為例,幾乎所有的企業(yè)都購買了與環(huán)境相關(guān)的責(zé)任保險(xiǎn),其中只有5%的企業(yè)是需要按照法律的要求強(qiáng)制購買環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn),其余95%的企業(yè)都屬于自愿購買相關(guān)保險(xiǎn)產(chǎn)品。
強(qiáng)制環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的實(shí)現(xiàn)形式并不只是保險(xiǎn)一種,實(shí)施強(qiáng)制環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的國家在法律中都會(huì)規(guī)定除保險(xiǎn)外的其他資金保障形式,如財(cái)務(wù)擔(dān)?;虮WC、基金等形式,供企業(yè)根據(jù)自身情況做出選擇,為強(qiáng)制環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)增加了一定的資金靈活性。
(1)保險(xiǎn)與財(cái)務(wù)擔(dān)保相結(jié)合的方式
保險(xiǎn)與財(cái)務(wù)擔(dān)保相結(jié)合的強(qiáng)制環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)模式在國際上應(yīng)用的比較廣泛,企業(yè)即可以通過購買商業(yè)保險(xiǎn),也可以通過政府或信用機(jī)構(gòu)提供擔(dān)保來履行法律義務(wù),比較有代表性的國家有美國、德國。美國《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償和責(zé)任法》規(guī)定,“對(duì)具有特定環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的活動(dòng)強(qiáng)制環(huán)境責(zé)任的經(jīng)濟(jì)證明,可以通過保險(xiǎn)、擔(dān)保、擔(dān)保證券或自我保險(xiǎn)的一種或者多種形式組合建立”。德國《環(huán)境責(zé)任法》規(guī)定:“采用兼用強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)與財(cái)務(wù)保證或擔(dān)保相結(jié)合的制度”,“資金保障三類方式:購買商業(yè)保險(xiǎn)合同;由聯(lián)邦或某個(gè)州承擔(dān)履行擔(dān)保或保證責(zé)任;由信用機(jī)構(gòu)提供擔(dān)?;虮WC”。
(2)保險(xiǎn)與基金相結(jié)合的方式
印度的公共責(zé)任保險(xiǎn)是保險(xiǎn)與基金相結(jié)合的典型代表?!豆藏?zé)任保險(xiǎn)法案》規(guī)定:“在中央政府的批準(zhǔn)下,下述的機(jī)構(gòu)可以建立并維持一個(gè)專門的基金,并保證足夠?qū)υ谑鹿手邪l(fā)生的人身傷亡和財(cái)產(chǎn)損失進(jìn)行賠付。這一條款適用的機(jī)構(gòu)包括:(1)中央政府;(2)各個(gè)州政府;(3)由中央政府或某一州政府擁有的或控制的企業(yè);(4)地方管理機(jī)構(gòu)”??梢姡鹬饕m用于國有企事業(yè)單位。
印度公共責(zé)任保險(xiǎn)對(duì)國有企事業(yè)單位和其他企業(yè)采取不同的管理方式,允許國有企事業(yè)單位以建立基金的方式代替購買商業(yè)保險(xiǎn),并在《細(xì)則》中對(duì)基金的運(yùn)作做出了要求?!豆藏?zé)任保險(xiǎn)細(xì)則》的第六條規(guī)定:“在中央政府的預(yù)先核準(zhǔn)下,”這些特定機(jī)構(gòu)“可以通過在印度中央銀行或其分支機(jī)構(gòu)或其他的國有銀行存款來建立基金”,“該基金是根據(jù)管理部門的判決,用來支付由基金所有者所申請(qǐng)的責(zé)任賠付”,對(duì)于基金的管理細(xì)則同時(shí)規(guī)定:“基金的管理人由所有者任命并上報(bào)中央政府”。
2. 自愿性環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)
實(shí)施自愿性環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的國家也比較多,具有代表性的是法國、英國等。法國在20 世紀(jì)60 年代尚無專業(yè)的環(huán)境污染損害保險(xiǎn),直到70 年代,保險(xiǎn)公司的一般保險(xiǎn)單上還有將水污染、大氣污染、噪聲、臭氣、振動(dòng)、輻射、光害及溫度變化等環(huán)境損害所造成的損失排除在承保范圍之外的條款。1977年,由外國保險(xiǎn)公司和法國保險(xiǎn)公司組成污染再保險(xiǎn)聯(lián)營(GARPOL),制定了污染特別保險(xiǎn)單,保單的承保范圍不再限于偶然性、突發(fā)性的環(huán)境損害事故,開始承保因單獨(dú)、反復(fù)性或繼續(xù)性事故所引起的環(huán)境損害。英國于1974年提出的環(huán)境損害責(zé)任保險(xiǎn)單,對(duì)累積、繼續(xù)、協(xié)同、潛伏性的環(huán)境污染事故予以承保。1970年,英國政府宣布,由于實(shí)驗(yàn)性飛機(jī)造成的聲震損失必須給予賠償,因而開辦了聲震保險(xiǎn),承保因聲震等噪音污染而造成的損害賠償責(zé)任,解決了在調(diào)查索賠的有效性時(shí)存在技術(shù)困難的問題,較好地解決了聲震風(fēng)險(xiǎn)引起的索賠問題。
從各國環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的業(yè)務(wù)量來衡量,自愿性保險(xiǎn)是主體,也是強(qiáng)制性保險(xiǎn)的基礎(chǔ),許多國家都是在自愿保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上逐步建立強(qiáng)制保險(xiǎn)制度的?,F(xiàn)在單一實(shí)施自愿性環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的國家越來越少了,大多采用自愿與強(qiáng)制相結(jié)合的模式,更大程度的發(fā)揮環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的作用。
(二)國際環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的主要發(fā)展趨勢
由于各國的環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的側(cè)重點(diǎn)和重點(diǎn)領(lǐng)域有所不同,使其在運(yùn)作方式、產(chǎn)品類型等方面有所差異,但在總體發(fā)展趨勢上還表現(xiàn)出一些共性,代表了環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的發(fā)展趨勢。
1. 立法是環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度不可或缺的組成部分
從各國實(shí)踐來看,立法是環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的重要組成部分。從上世紀(jì)70年代,美國的環(huán)境立法催生出了環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)這一加強(qiáng)環(huán)保的金融工具,到后期各國紛紛以立法的方式(見表2-1)確定環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的法律地位,運(yùn)作模式、承保方式、管理機(jī)構(gòu)、賠償責(zé)任、重點(diǎn)領(lǐng)域等都以法律的形式確定下來,使環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)具有法律上的強(qiáng)制力。立法是開展環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的基礎(chǔ),也是衡量一個(gè)國家環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)發(fā)展水平的重要標(biāo)準(zhǔn)。
表2-1 部分國家關(guān)于環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的立法情況
國家 |
法律名稱 |
頒布時(shí)間 |
美國 |
《清潔大氣法》 |
1970年 |
《資源保護(hù)和賠償法》 |
1976年 |
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《清潔水法》 |
1987年 |
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《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償和責(zé)任法》(超級(jí)基金) |
1980年 |
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《油污法案》 |
1990年 |
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《薩爾班斯-奧克斯利法》 |
2002年 |
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德國 |
《環(huán)境責(zé)任法》 |
1991年 |
印度 |
《公共責(zé)任保險(xiǎn)法案》 |
1991年 |
《公共責(zé)任保險(xiǎn)細(xì)則》 |
1991年 |
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《適用于公共責(zé)任保險(xiǎn)法案的化學(xué)品名錄與數(shù)量名錄》 |
1992年 |
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《國家環(huán)境法庭法案》 |
1995年 |
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阿根廷 |
《環(huán)境總法》(25,675號(hào)法案) |
2002年 |
第177/2007號(hào)決議 |
2007年2月 |
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第178/2007和12/2007號(hào)共同決議 |
2007年2月 |
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第303/2007號(hào)決議 |
2007年3月 |
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第1639/2007號(hào)決議 |
2007年 |
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第98/2007及1973/2007號(hào)共同決議 |
2007年12月 |
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第1398/2008號(hào)決議 |
2008年9月 |
強(qiáng)制性保險(xiǎn)是環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的一個(gè)重要發(fā)展趨勢,它的業(yè)務(wù)量在環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)業(yè)務(wù)中所占的比例并不高,但由于它的承保范圍是高污染、高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的企業(yè)或設(shè)施,是產(chǎn)生環(huán)境問題的主要領(lǐng)域,對(duì)它們實(shí)施強(qiáng)制保險(xiǎn),不論是在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、還是損害賠償方面,都能夠發(fā)揮重要作用。
目前,實(shí)施強(qiáng)制性環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)國家都是通過制定名錄實(shí)現(xiàn)強(qiáng)制管理的,名錄的對(duì)象主要根據(jù)各國的實(shí)際管理需求來界定,主要分為針對(duì)設(shè)備的名錄、針對(duì)產(chǎn)品的名錄和以環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)為標(biāo)準(zhǔn)的名錄。
?。?)針對(duì)設(shè)備進(jìn)行名錄管理的主要代表是德國,名錄包括具有潛在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的設(shè)備[15],在《環(huán)境責(zé)任法》附件一詳細(xì)列舉了十大類96種設(shè)備名單,種涉及熱能生產(chǎn)、采礦、能源、建筑材料、金屬加工、化學(xué)品、藥品的精煉、木材、紙漿、食品、農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、保管、運(yùn)輸、廢物處理等許多領(lǐng)域的設(shè)施。凡是運(yùn)營名錄中所列設(shè)備的,都必須按照法律要求強(qiáng)制購買保險(xiǎn)或提供財(cái)務(wù)擔(dān)保。
?。?)針對(duì)產(chǎn)品進(jìn)行名錄管理的代表國家是印度。印度的公共責(zé)任保險(xiǎn)起源于1984年博帕爾污染事故及后續(xù)發(fā)生的一系列危險(xiǎn)化學(xué)品事故,因此印度的名錄主要針對(duì)的是危險(xiǎn)化學(xué)品。印度頒布的《適用于公共責(zé)任保險(xiǎn)法案的化學(xué)品名錄與數(shù)量名錄》共分為5大類,包括:兩類有毒化學(xué)物質(zhì)、易反應(yīng)化學(xué)物質(zhì)、易爆化學(xué)物質(zhì)和易燃化學(xué)物質(zhì),總計(jì)182種化學(xué)物質(zhì),根據(jù)企事業(yè)單位經(jīng)營處置有害物質(zhì)的量,作為它購買公共責(zé)任保險(xiǎn)的標(biāo)準(zhǔn),凡是經(jīng)營或處置有害物質(zhì)的量超過名錄中規(guī)定的限值,商業(yè)公司就必須購買公共責(zé)任保險(xiǎn),國有企事業(yè)單位就必須建立基金。
?。?)以環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)為標(biāo)準(zhǔn)的名錄,主要代表國家是阿根廷。阿根廷的第1639/2007號(hào)決議制定了工廠和服務(wù)的環(huán)境復(fù)雜程度核算方法,如果工廠和服務(wù)的環(huán)境復(fù)雜程度高于一定程度,就必須購買不低于最低單位保險(xiǎn)額的環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)。
3. 規(guī)定了污染損害賠償責(zé)任,更加重視環(huán)境損害修復(fù)的費(fèi)用
各國都在相關(guān)的法律中,對(duì)污染損害賠償責(zé)任進(jìn)行了明確規(guī)定,對(duì)于規(guī)范環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)產(chǎn)品賠付條款和賠付活動(dòng)起到關(guān)鍵的作用,保險(xiǎn)人必須按照法律的規(guī)定承擔(dān)相應(yīng)的賠付責(zé)任。如美國超級(jí)基金規(guī)定,責(zé)任人應(yīng)承擔(dān):“聯(lián)邦政府、州政府或印第安部落的符合國家意外事故計(jì)劃規(guī)定的清除和補(bǔ)救措施的費(fèi)用;任何其他人花掉的符合國家意外事故計(jì)劃的任何其他必需的費(fèi)用;因自然資源的損傷、破壞和損失而承擔(dān)的損害賠償費(fèi)用,包括由于這種排放所致的自然資源的傷害、破壞和損失的合理的評(píng)估費(fèi)用;以及有關(guān)健康評(píng)價(jià)或者健康影響研究的費(fèi)用”[16]。德國《環(huán)境責(zé)任法》也規(guī)定賠償應(yīng)包括人身傷害和致人死亡所產(chǎn)生的費(fèi)用,如果設(shè)備所有人侵害了自然生態(tài)或特定景色,賠償義務(wù)人需要賠償受害人所支付的生態(tài)恢復(fù)費(fèi)用、救治動(dòng)物的費(fèi)用,以及賠償權(quán)利人主張的其他的必要費(fèi)用。
各國在明確污染賠償責(zé)任的同時(shí),更加重視對(duì)環(huán)境損害的修復(fù)責(zé)任,美國和德國的法律都有明確的要求和規(guī)定。阿根廷的環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)基本上是只為環(huán)境損害修復(fù)服務(wù)的。第98/2007和1973/2007號(hào)決議規(guī)定:“環(huán)境損害保險(xiǎn)的承保范圍不排除民事環(huán)境損害,但是民事環(huán)境損害屬于自愿投保項(xiàng)目,而大面積事故造成的環(huán)境損害是必須投保項(xiàng)目”,認(rèn)為保單的作用在于因事故而突然或者間接的發(fā)生的群體性環(huán)境受損時(shí),能夠及時(shí)獲得足夠的資金修復(fù)受損環(huán)境,不應(yīng)當(dāng)擔(dān)保其他的比如刑事、民事、行政等等責(zé)任,因而其實(shí)現(xiàn)的保額同樣不得因?yàn)橘M(fèi)用、申訴等與保單無直接關(guān)系的緣由而被扣減,也不得被用于其他目的。個(gè)人及財(cái)產(chǎn)因環(huán)境污染造成的損失并不在此保險(xiǎn)的承保范圍,投保企業(yè)可以購買另外的商業(yè)保險(xiǎn)來承擔(dān)民事環(huán)境損害,屬于自愿投保項(xiàng)目,民事環(huán)境損害也可以通過司法途徑解決。
4. 建立環(huán)境救濟(jì)基金,完善損害賠付和救濟(jì)機(jī)制
出于控制經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的目的,每份環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)保單都對(duì)保險(xiǎn)期內(nèi)的單比賠償額、賠償總額的上限做了規(guī)定,保險(xiǎn)承擔(dān)的是有限責(zé)任。為解決污染損害超過保險(xiǎn)賠償上限,且投保人無力賠付額外的損失的問題,一些國家建立了環(huán)境救濟(jì)基金。
印度政府要求在實(shí)施公共責(zé)任保險(xiǎn)的同時(shí),建立環(huán)境救濟(jì)基金。《公共責(zé)任保險(xiǎn)法案》第7條中規(guī)定:“中央政府可通過公告的方式,設(shè)立環(huán)境救濟(jì)基金”,“該基金用途根據(jù)管理者的裁定,對(duì)事故中的人員和財(cái)產(chǎn)損失進(jìn)行救濟(jì)”,《公共責(zé)任保險(xiǎn)細(xì)則》第10條第3款規(guī)定,“環(huán)境救濟(jì)基金是在公共責(zé)任保險(xiǎn)賠付不足時(shí)介入”。對(duì)于公共環(huán)境救濟(jì)基金的來源,《公共責(zé)任保險(xiǎn)法案》第4條第2款規(guī)定:“每個(gè)所有者在交納保險(xiǎn)金的同時(shí),必須向承保方另行交納一定數(shù)額作為環(huán)境救濟(jì)基金,該數(shù)額按規(guī)定可不高于保險(xiǎn)金總額”,“承保方必須按規(guī)定向管理機(jī)構(gòu)繳納從所有者收取的作為救濟(jì)基金的款項(xiàng),若承保方未繳納該款項(xiàng),則通過從承保方收取土地收入稅(land revenue)或公共賦稅(public demand)的方式予以補(bǔ)足”,《公共責(zé)任保險(xiǎn)細(xì)則》第11條則明確要求,“所有者必須繳納與保費(fèi)相同的資金到環(huán)境救濟(jì)基金”。
環(huán)境救濟(jì)基金是對(duì)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的一個(gè)有效補(bǔ)充,也是污染損害救濟(jì)機(jī)制的重要內(nèi)容,解決了保險(xiǎn)等市場化賠償手段責(zé)任之外且投保人無力承擔(dān)的賠償資金問題。環(huán)境救濟(jì)基金在國際上也是一個(gè)新的課題,是化解環(huán)境污染引發(fā)的社會(huì)矛盾及保障公民環(huán)境權(quán)益的重要補(bǔ)充,非常值得參考和借鑒。
(三)國際環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)產(chǎn)品的主要特征
在環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)發(fā)展趨勢的影響下,各國的環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)產(chǎn)品設(shè)計(jì)也表現(xiàn)出一些共同的特征,產(chǎn)品的公益性特點(diǎn)更加明顯。
1.承保范圍逐漸增大。首先是由最初只承保偶然的、突發(fā)性的環(huán)境事故擴(kuò)展到可承保漸進(jìn)性污染造成的環(huán)境損害。其次是隨著環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)產(chǎn)品研發(fā)能力的提高,許多以前的除外責(zé)任都逐漸被納入到保險(xiǎn)責(zé)任范圍內(nèi)了。最后,強(qiáng)制性保險(xiǎn)的內(nèi)容,依然集中在高污染、高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域,但隨著風(fēng)險(xiǎn)狀況的變化而不斷修正調(diào)整。
2.設(shè)置賠付金額上限。環(huán)境污染事件大多影響范圍廣、賠付額度高,為降低保險(xiǎn)人的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn),各國都允許設(shè)置環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)產(chǎn)品賠付上限。印度《公共責(zé)任保險(xiǎn)細(xì)則》規(guī)定,“在一次判決中,若在一次事故中有多個(gè)賠償申請(qǐng)人,則承保方用于支付投保方的責(zé)任賠付不超過5000萬盧比;若在一次協(xié)議期限或一年內(nèi),發(fā)生多次事故,則無論損失為多大,賠付總額不超過1.5億盧比”。
3.索賠時(shí)限長期化。由于環(huán)境污染損害的隱藏性,漸進(jìn)性、長期性損害開始受到重視,索賠時(shí)限合理地延長。美國的環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)多采用“日落條款”(sunset clause),指保險(xiǎn)合同雙方約定自保險(xiǎn)單失效之日起最長30年的期間為被保險(xiǎn)人向保險(xiǎn)人通知索賠的最長期限的條款。德國的環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)法定索賠期限為10年。
4.產(chǎn)品種類多樣化。為滿足多樣化的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范需求,國際保險(xiǎn)市場上能夠提供豐富的環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)產(chǎn)品,如美國除了有環(huán)境損害責(zé)任保險(xiǎn)外,市場還提供承包商環(huán)境損害責(zé)任保險(xiǎn)、專業(yè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)錯(cuò)誤和遺漏保單以及石棉和鉛去除工程承包商普通責(zé)任保單等。
5.管理的專業(yè)化。鑒于環(huán)境問題的復(fù)雜性,許多國家都建立了專門的機(jī)構(gòu)用于處理相關(guān)的業(yè)務(wù)。如阿根廷成立了環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估組和環(huán)境財(cái)政保證咨詢委員會(huì),主要從事相關(guān)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、指南的制定,修改環(huán)境損害風(fēng)險(xiǎn)保單合同條款的基本規(guī)定等。印度成立了環(huán)境法庭和公共責(zé)任保險(xiǎn)顧問委員會(huì),主要處理與公共責(zé)任保險(xiǎn)相關(guān)的糾紛和問題。
三、我國環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度的總體框架與政策建議
近兩年,我國的環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)已取得階段性進(jìn)展,積累了一定的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn),但同時(shí)也顯露出許多問題,嚴(yán)重制約環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的進(jìn)一步推廣。環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)是一個(gè)舶來品,國際的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的推廣工作具有重要的指導(dǎo)意義,借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),把握環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的發(fā)展趨勢,解決關(guān)鍵的制約因素,為環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的深入開展提供一個(gè)優(yōu)良的政策環(huán)境是當(dāng)前的重點(diǎn)工作。
根據(jù)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的國際發(fā)展趨勢和經(jīng)驗(yàn),結(jié)合國內(nèi)試點(diǎn)教訓(xùn)和問題,初步提出了我國環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度的總體框架(見圖3-1)。
圖3-1 我國環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度的總體框架
(一)應(yīng)對(duì)金融危機(jī),適度調(diào)整環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)現(xiàn)階段的發(fā)展策略
現(xiàn)階段我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)尚不完善,環(huán)境成本并沒有完全體現(xiàn)在產(chǎn)品和服務(wù)當(dāng)中,運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段解決環(huán)境問題的經(jīng)驗(yàn)非常匱乏,推行依靠市場機(jī)制調(diào)節(jié)的環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)面臨著不小的挑戰(zhàn)。同時(shí),金融危機(jī)對(duì)我國宏觀經(jīng)濟(jì)的影響尚未結(jié)束,非常不利于環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的推廣工作。因此,應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢和國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展重心的變化,適度調(diào)整現(xiàn)階段環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的發(fā)展策略。在環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)方面,可保持現(xiàn)有試點(diǎn)的規(guī)模,集中在幾個(gè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)高、事故頻發(fā)的區(qū)域和行業(yè)進(jìn)行試點(diǎn)探索,積累經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),逐步完善相關(guān)機(jī)制和政策,為今后全面推廣環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)奠定基礎(chǔ)。同時(shí),應(yīng)積極加強(qiáng)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)相關(guān)的基礎(chǔ)研究,包括相關(guān)數(shù)據(jù)積累、保險(xiǎn)產(chǎn)品研發(fā)、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的研究制定等,加強(qiáng)技術(shù)儲(chǔ)備,著重解決試點(diǎn)中出現(xiàn)的技術(shù)難題,形成成熟的技術(shù)支撐體系。
(二)完善環(huán)境損害責(zé)任追究制度,形成環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力
我國當(dāng)前迫切要建立環(huán)境損害責(zé)任追究制度,讓環(huán)境事件肇事者承擔(dān)對(duì)應(yīng)的刑事責(zé)任和民事責(zé)任,按照污染經(jīng)濟(jì)損失向受害者進(jìn)行賠償,只有對(duì)企業(yè)形成真正的環(huán)保責(zé)任約束力,才能在市場上產(chǎn)生對(duì)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的需求。首先,要在相關(guān)法律中明確環(huán)境事故肇事者應(yīng)承擔(dān)的賠償責(zé)任,國際上通行應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任包括:人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損害、生態(tài)環(huán)境復(fù)原(或修復(fù))及相關(guān)的評(píng)估費(fèi)用等,對(duì)這些責(zé)任的規(guī)定可以在一個(gè)專項(xiàng)法律中明確,也可以在多個(gè)法律中進(jìn)行規(guī)定。其次,要加強(qiáng)對(duì)環(huán)境事件肇事者的刑事和民事責(zé)任追究,改變以往主要依靠行政處罰的方式,多種方式追究肇事者的賠償責(zé)任。最后,要強(qiáng)化和落實(shí)責(zé)任追究,讓肇事者切實(shí)體會(huì)到法律的嚴(yán)肅性及賠償?shù)膹?qiáng)制性,認(rèn)識(shí)到環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范的重要性,對(duì)推動(dòng)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)將起到重要作用。
(三)建立完善的法律體系支撐環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)
立法是當(dāng)前環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度建設(shè)的首要任務(wù),必須盡快解決環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)推廣缺乏法律依據(jù)的狀況,加快環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的法制化建設(shè)步伐,建立有利于環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)推廣的法律體系。首先應(yīng)率先開展國家層次的立法,在《環(huán)境保護(hù)法》或《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》等專項(xiàng)環(huán)保法律的修訂過程中寫入污染責(zé)任保險(xiǎn)的內(nèi)容。其次,制定環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的實(shí)施細(xì)則或管理辦法,對(duì)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)與民事責(zé)任制度的關(guān)系、責(zé)任保險(xiǎn)的適用范圍及其標(biāo)的限定、責(zé)任保險(xiǎn)的第三人地位、責(zé)任保險(xiǎn)人的給付責(zé)任、責(zé)任保險(xiǎn)的第三人索賠的抗辯與和解等問題做出明確規(guī)定。此外,應(yīng)鼓勵(lì)有立法權(quán)的地區(qū)率先開展環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)立法工作,制定配套的法規(guī)、政策和管理辦法及開展試點(diǎn),先行先試,為國家相關(guān)法律制定積累經(jīng)驗(yàn)。
?。ㄋ模┭芯恐贫ㄓ欣诃h(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的政策體系
環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)是一項(xiàng)公益性顯著的保險(xiǎn)產(chǎn)品,它在初期階段需要國家予以政策支持,給參與者適度的稅費(fèi)減免是國際上普遍采取的做法。在我國開展環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的初期,出臺(tái)適宜的優(yōu)惠政策,不僅能吸引更多的排污企業(yè)購買環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn),同時(shí)也會(huì)降低保險(xiǎn)公司的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn),確保買賣雙方都能夠獲益,這也符合國家節(jié)能減排的政策方向。因此,環(huán)保部門應(yīng)協(xié)調(diào)財(cái)政、稅收、保監(jiān)等部門,重點(diǎn)研究制定有利于環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的財(cái)稅政策,如將企業(yè)投保費(fèi)用在稅前列支,將企業(yè)繳納的排污費(fèi)按一定比例補(bǔ)貼企業(yè)作為投保費(fèi)用,以及減免保險(xiǎn)公司相應(yīng)稅收等優(yōu)惠政策。此外,建議國家設(shè)立財(cái)政專項(xiàng)資金,用于支持環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)工作,重點(diǎn)用于補(bǔ)貼投保企業(yè)和保險(xiǎn)公司,可以按照保單數(shù)量或金額等方式,分別給予相應(yīng)的補(bǔ)貼。
(五)采用強(qiáng)制與自愿結(jié)合的保險(xiǎn)模式,制定配套行業(yè)工藝名錄
我國環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)實(shí)踐較少,企業(yè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)還比較薄弱,在現(xiàn)行法律框架下還不具備全面推行強(qiáng)制保險(xiǎn)的市場基礎(chǔ),但近年來環(huán)境污染事故頻頻發(fā)生,污染損害賠償制度并不完善,無辜受害者得不到應(yīng)有賠償、損害的環(huán)境得不到修復(fù)的現(xiàn)象還比較普遍,如果完全采用自愿保險(xiǎn)方式,缺乏社會(huì)責(zé)任意識(shí)的排污企業(yè)大多不會(huì)購買環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)。結(jié)合國際環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的發(fā)展趨勢和我國的現(xiàn)實(shí)國情,應(yīng)采取強(qiáng)制與自愿相結(jié)合的保險(xiǎn)模式,鼓勵(lì)大多數(shù)企業(yè)自愿購買環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn),而對(duì)于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)大、環(huán)境污染嚴(yán)重的區(qū)域或行業(yè),應(yīng)實(shí)施強(qiáng)制環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)。
實(shí)施強(qiáng)制險(xiǎn)是我國環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度的重要組成部分,而制定配套名錄是實(shí)施強(qiáng)制保險(xiǎn)的關(guān)鍵。我國企業(yè)數(shù)量龐大,產(chǎn)業(yè)種類繁多、工藝水平參差不齊,很難參照國際上按照設(shè)備制定名錄的經(jīng)驗(yàn),按照行業(yè)工藝制定強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)配套名錄是較為可行的方式。首先,應(yīng)充分分析高污染、高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)、污染排放、污染事故發(fā)生率、技術(shù)進(jìn)步、社會(huì)影響等因素,研究提出強(qiáng)制環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的行業(yè)工藝名錄,確定哪些行業(yè)的哪些工藝需要強(qiáng)制購買環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)。從我國行業(yè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和事故發(fā)生情況來看,危險(xiǎn)化學(xué)品的生產(chǎn)、運(yùn)輸、儲(chǔ)存、使用企業(yè),石化、危險(xiǎn)廢棄物處置等行業(yè)都應(yīng)納入到強(qiáng)制環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)管理范疇。其次,研究提出名錄制定技術(shù)指南,明確納入強(qiáng)制險(xiǎn)工藝的基本要求,規(guī)范名錄制定程序和工藝篩選的指標(biāo)與參數(shù)。此外,強(qiáng)制環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)行業(yè)工藝目錄保持動(dòng)態(tài)適時(shí)調(diào)整,根據(jù)實(shí)際的管理需要,對(duì)名錄中的工藝進(jìn)行增減,切實(shí)把環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和危害大的工藝納入到強(qiáng)制環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的管理范疇。
(六)制定適用于環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)
環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的產(chǎn)品能否投入到市場、政策作用能否得到發(fā)揮,與是否具備科學(xué)的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)有直接關(guān)系,其中最為關(guān)鍵的就是行業(yè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估準(zhǔn)則和污染損害賠償標(biāo)準(zhǔn)。行業(yè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估準(zhǔn)則不僅能夠評(píng)價(jià)出行業(yè)的實(shí)際污染與危害,確定哪些行業(yè)需要實(shí)施強(qiáng)制環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn),而且它測定的行業(yè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等級(jí),是保險(xiǎn)產(chǎn)品設(shè)計(jì)和定價(jià)的基礎(chǔ)。污染損害賠償標(biāo)準(zhǔn)不僅對(duì)賠付范圍做出明確規(guī)定,同時(shí)運(yùn)用計(jì)量方法核算污染實(shí)際造成的經(jīng)濟(jì)損失,使保險(xiǎn)公司的賠付更接近實(shí)際損失,切實(shí)發(fā)揮環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)維護(hù)受害者權(quán)益的功能。因此,我國需研究制定環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估準(zhǔn)則、污染損害賠償?shù)拳h(huán)保標(biāo)準(zhǔn),用于指導(dǎo)和規(guī)范保險(xiǎn)公司的行為,保證環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的政策功能得到發(fā)揮。
環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估準(zhǔn)則、污染損害賠償標(biāo)準(zhǔn)等標(biāo)準(zhǔn)是是環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的基礎(chǔ)性工作,是保證政策作用能夠按照預(yù)定目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。環(huán)境保護(hù)部應(yīng)穩(wěn)步推進(jìn)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的制定工作,結(jié)合已有的研究成果和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),設(shè)計(jì)出環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估準(zhǔn)則、污染損害賠償標(biāo)準(zhǔn)的通用導(dǎo)則,在此基礎(chǔ)上分階段、分類提出農(nóng)藥、危險(xiǎn)化學(xué)品運(yùn)輸、危險(xiǎn)廢棄物處置等行業(yè)的適用標(biāo)準(zhǔn),確保能夠準(zhǔn)確評(píng)價(jià)行業(yè)工藝的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等級(jí),規(guī)范保險(xiǎn)公司的賠付行為。
(七)建立環(huán)境救濟(jì)基金,形成完善的賠償與救濟(jì)機(jī)制
我國應(yīng)盡快建立環(huán)境救濟(jì)基金,可以在預(yù)防發(fā)生特大環(huán)境事故甚至環(huán)境災(zāi)難時(shí),當(dāng)賠償超出環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的限額之外,且投保人無力承擔(dān)賠付責(zé)任的情況下,由環(huán)境救濟(jì)基金介入進(jìn)行賠償。環(huán)境救濟(jì)基金更多是為維護(hù)污染受害者的權(quán)益,化解事故引發(fā)的社會(huì)矛盾,由整個(gè)社會(huì)幫助受害者承擔(dān)一部分損失,是對(duì)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的主要補(bǔ)充,也是國家賠償與救濟(jì)機(jī)制的重要組成部分。環(huán)境救濟(jì)基金來源,可以參考國外的一些經(jīng)驗(yàn),通過多種渠道予以建立。(1)政府通過國家財(cái)政撥付轉(zhuǎn)移一部分資金;(2)將一部分排污費(fèi)及以后將要征收的環(huán)境稅投入基金;(3)通過社會(huì)團(tuán)體、個(gè)人捐贈(zèng)等籌集;(4)可以參考美國和印度的經(jīng)驗(yàn),對(duì)環(huán)境事故高發(fā)行業(yè)征收特別稅用于基金。
?。ò耍┙h(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)指導(dǎo)中心,推廣相應(yīng)社會(huì)化服務(wù)組織
從環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)和其他政策性保險(xiǎn)的國際經(jīng)驗(yàn)來看,大多數(shù)有成功經(jīng)驗(yàn)的國家都建立了一個(gè)專業(yè)的技術(shù)支撐機(jī)構(gòu)和廣泛參與的社會(huì)化服務(wù)組織體系,而且我國行業(yè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、損害賠償?shù)裙ぷ麟y度大,需要有專業(yè)的機(jī)構(gòu)和單位為管理部門、投標(biāo)企業(yè)和保險(xiǎn)公司提供相關(guān)的服務(wù)。因此,建議在環(huán)境保護(hù)部下設(shè)立環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)指導(dǎo)中心,承擔(dān)研究制定行業(yè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估準(zhǔn)則和污染損害賠償標(biāo)準(zhǔn),制定和調(diào)整強(qiáng)制環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的行業(yè)工藝名錄,研究提出有利于環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的財(cái)稅政策,積極協(xié)調(diào)財(cái)政、稅收等部門落實(shí)稅費(fèi)減免政策,對(duì)投入市場的環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)產(chǎn)品提出修改建議,指導(dǎo)保險(xiǎn)公司開展污染損害賠償,制定污染損害賠償和鑒定程序及環(huán)境修復(fù)的技術(shù)指南,為環(huán)境修復(fù)提供最優(yōu)治理方案等職能,為相關(guān)管理部門提供專業(yè)的技術(shù)支撐。同時(shí),應(yīng)鼓勵(lì)更多的社會(huì)化服務(wù)組織參與到環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)工作中,重點(diǎn)為保險(xiǎn)公司和投保企業(yè)提供風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、政策咨詢等專業(yè)化服務(wù),解決它們環(huán)境評(píng)估能力差和缺乏環(huán)保人才等問題。
(九)形成多元化的環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)產(chǎn)品體系
多元化的保險(xiǎn)產(chǎn)品體系是環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)市場成熟的重要標(biāo)志之一,能夠?yàn)槠髽I(yè)控制不同類型的環(huán)境和經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)提供合適的保險(xiǎn)服務(wù)。我國目前的環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)剛剛起步,市場需求明顯不足,保險(xiǎn)產(chǎn)品種類較少,基本上是承保突發(fā)事故造成的污染損害賠償。隨著相關(guān)法律法規(guī)的完善,企業(yè)的環(huán)境責(zé)任將得到進(jìn)一步強(qiáng)化,市場對(duì)于環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)產(chǎn)品的需求會(huì)逐步增加,產(chǎn)品的種類也會(huì)穩(wěn)定增長。同時(shí),國家應(yīng)鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司開發(fā)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)產(chǎn)品,引導(dǎo)市場上形成多元化的環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)產(chǎn)品體系。
(十)加強(qiáng)環(huán)保、保監(jiān)等部門的協(xié)調(diào)配合,形成高效的監(jiān)督管理機(jī)制
加強(qiáng)環(huán)保、保監(jiān)等相關(guān)部門的協(xié)作,明確各自職責(zé)與分工,配合建立環(huán)境污染事故勘查、定損、理賠與責(zé)任認(rèn)定機(jī)制,可考慮建立聯(lián)合的常設(shè)性機(jī)構(gòu),組織協(xié)調(diào)各相關(guān)部門開展環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)工作,加強(qiáng)日常監(jiān)督管理,及時(shí)進(jìn)行信息溝通與交流,建立環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)產(chǎn)品審批征求意見制度,著重解決保險(xiǎn)實(shí)施過程中所出現(xiàn)的問題,確保環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)按照既定政策目標(biāo)發(fā)展。
注:
[1]王燦發(fā),《環(huán)境糾紛處理的理論與實(shí)踐》,北京:中國政法大學(xué)出版社,2002年
[2]資料來源:中國制造業(yè)門戶網(wǎng),網(wǎng)址:http://www.cmwin.com/CBPResource/StageHtmlPage/905/A25620088404437905.htm, 2008-08-04發(fā)布
[3]《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2008》,北京:中國統(tǒng)計(jì)出版社,2008年
[4]2008年中國環(huán)境狀況公報(bào),環(huán)境保護(hù)部,2008年
[5]數(shù)據(jù)來源:環(huán)境保護(hù)部網(wǎng)站:http://www.gov.cn/gzdt/2006-07/11/content_332925.htm,2006-07-11
[6]《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2008》,北京:中國統(tǒng)計(jì)出版社,2008年
[7]2005年的數(shù)據(jù)沒有包含吉林松花江事故損失
[8]2009年,環(huán)保部環(huán)境與救濟(jì)政策研究中心、保監(jiān)會(huì)研究室對(duì)全國環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)省市情況調(diào)查資料。
[9]李華友等,金融危機(jī)對(duì)我國部分環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策制定工作的影響及對(duì)策,環(huán)境保護(hù),2008(12A)
[10]原環(huán)??偩帧⒈1O(jiān)會(huì),關(guān)于印發(fā)《關(guān)于開展環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)調(diào)研報(bào)告》的通知,2007年
[11]中國環(huán)境報(bào),http://www.cenews.com.cn/xwzx/fz/qt/200904/t20090430_616847.html
[12]中國環(huán)境報(bào),http://www.cenews.com.cn/xwzx/fz/qt/200904/t20090430_616847.html
[13]注:自愿保險(xiǎn)是指投保人和保險(xiǎn)公司在平等互利、等價(jià)有償?shù)脑瓌t基礎(chǔ)上,通過協(xié)商一致,雙方完全自愿訂立保險(xiǎn)合同,建立保險(xiǎn)關(guān)系。強(qiáng)制保險(xiǎn)又稱法定保險(xiǎn),是指根據(jù)國家頒布的有關(guān)法律和法規(guī),凡是在規(guī)定范圍內(nèi)的單位或個(gè)人,不管愿意與否都必須參加的保險(xiǎn)。由于強(qiáng)制保險(xiǎn)某種意義上表現(xiàn)為國家對(duì)個(gè)人意愿的干預(yù),所以強(qiáng)制保險(xiǎn)的范圍是受嚴(yán)格限制的。
[14]注:對(duì)于因加入國際公約,如《國際油污損害賠償民事責(zé)任公約》,需要在油污、核能等領(lǐng)域購買責(zé)任保險(xiǎn)或提供財(cái)務(wù)擔(dān)保的國家,如果沒有制定全國性的環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)規(guī)定,暫不認(rèn)定其為實(shí)施強(qiáng)制環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的國家。
[15]《環(huán)境責(zé)任法》對(duì)“設(shè)備”的定義:是指工廠、倉庫等固定設(shè)施,同時(shí)還包括機(jī)器、裝置、運(yùn)載工具和其他不固定的技術(shù)設(shè)施,以及其他與設(shè)備或其組成部分具有空間上或操作技術(shù)上之關(guān)聯(lián),且與環(huán)境影響之發(fā)生有關(guān)的輔助設(shè)施。
[16]全國人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì),《世界環(huán)境法匯編》(美國卷),第一卷,綜合環(huán)境響應(yīng)補(bǔ)償與責(zé)任法,北京:中國檔案出版社,2007.12,52頁
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