美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（FDIC）的研究顯示，美國(guó)上世紀(jì)八九十年代銀行業(yè)危機(jī)最顯著的特點(diǎn)是倒閉機(jī)構(gòu)數(shù)量短期飆升、區(qū)域集中。
1980-1994年期間，共1617家銀行被關(guān)閉或接受過FDIC的救助，資產(chǎn)規(guī)模約3170億美元，德克薩斯、俄克拉荷馬和加利福尼亞3個(gè)州倒閉銀行占整體的比重達(dá)50%。
通過吸收會(huì)員存款、向會(huì)員發(fā)放購(gòu)房貸款的儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)，也出現(xiàn)了大量倒閉的情況，德克薩斯、加利福尼亞、路易斯安納、佛羅里達(dá)和新澤西等5個(gè)州倒閉機(jī)構(gòu)數(shù)量占美國(guó)重組信托公司（RTC）處置機(jī)構(gòu)總數(shù)的46%。銀行業(yè)危機(jī)期間，共有1295家儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)被關(guān)閉，處置成本1601億美元，其中1321億美元（按當(dāng)時(shí)匯率折算超1萬億元人民幣）由納稅人承擔(dān)。
從貸款分布看，對(duì)農(nóng)業(yè)、石油和房地產(chǎn)行業(yè)敞口較大的銀行，倒閉數(shù)量占比相對(duì)較高。
美國(guó)上世紀(jì)八九十年代銀行業(yè)危機(jī)概況
1980年初，美國(guó)共有18727家聯(lián)邦存款保險(xiǎn)投保機(jī)構(gòu)，其中，商業(yè)銀行14364家，儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)4363家（包含儲(chǔ)蓄銀行324家、儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)4039家）。1980-1994年，共2912家投保機(jī)構(gòu)倒閉。其中，有1617家銀行被關(guān)閉或接受過FDIC的救助；有1295家儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)被關(guān)閉或接受過聯(lián)邦儲(chǔ)貸保險(xiǎn)公司（FSLIC）的救助。這些機(jī)構(gòu)高度集中于資金資源充裕的地區(qū)，最終導(dǎo)致區(qū)域性危機(jī)演變?yōu)槿珖?guó)性危機(jī)。危機(jī)期間，還有部分機(jī)構(gòu)主動(dòng)自救，通過與其他機(jī)構(gòu)合并避免被關(guān)閉。
至1994年末，美國(guó)投保機(jī)構(gòu)數(shù)量降至12603家，其中，商業(yè)銀行10451家，儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)2152家（包含儲(chǔ)蓄銀行610家、儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)1542家）。
從倒閉銀行區(qū)域分布看，數(shù)量最多的3個(gè)州占一半。危機(jī)期間，德克薩斯、俄克拉荷馬和加利福尼亞等3個(gè)州倒閉銀行數(shù)量最多，分別為599家、122家和87家，占倒閉銀行總數(shù)的50%；倒閉銀行數(shù)量最多的10個(gè)州，占倒閉銀行總數(shù)的比重超7成。阿拉斯加、亞利桑那、夏威夷、路易斯安那、俄克拉荷馬、波多黎各和德克薩斯等7個(gè)州倒閉銀行數(shù)量占比均超過該州銀行總數(shù)的20%。
圖1 倒閉銀行數(shù)量分布情況
1984年處置的資產(chǎn)規(guī)模400億美元的伊利諾伊大陸銀行，是美國(guó)當(dāng)時(shí)的十大銀行之一，也是美國(guó)二十世紀(jì)處置的最大的銀行。
從處置方式看，在1980-1994年倒閉的1617家銀行中，有1188家通過收購(gòu)承接處置，資產(chǎn)規(guī)模約2098億美元；有296家銀行通過直接償付（含受保存款轉(zhuǎn)移）方式關(guān)閉，資產(chǎn)規(guī)模約165億美元；另有133家通過“在線修復(fù)”方式處置，資產(chǎn)規(guī)模約908億美元。
從分布區(qū)域看，德克薩斯州倒閉銀行的整體規(guī)模最大，資產(chǎn)總額601.9億美元；德克薩斯、伊利諾伊和紐約州倒閉銀行資產(chǎn)總額1269.3億美元，占整體的比重超過六成。
儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)倒閉同樣呈現(xiàn)出區(qū)域集中的特征。儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)設(shè)立之初的目的，是通過吸收會(huì)員存款、向會(huì)員發(fā)放貸款來幫助其購(gòu)買住房。儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)接受聯(lián)邦住房貸款銀行委員會(huì)（FHLBB）的監(jiān)管，存款由FSLIC承保。
由于政策的支持和聯(lián)邦政府提供的長(zhǎng)期廉價(jià)資金，儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)獲得快速發(fā)展。上世紀(jì)80年代，在西南地區(qū)和新英格蘭地區(qū)，許多儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)都推行快速擴(kuò)張的戰(zhàn)略，不但加劇了存款市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)、抬升了銀行和儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)的利息支出，也使商業(yè)抵押貸款市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)更加激烈，促使儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)更大程度地冒險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)。
房地產(chǎn)行業(yè)泡沫破裂后，西南地區(qū)出現(xiàn)大量資不抵債的儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)。截至1987年底，德克薩斯州資不抵債的儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)資產(chǎn)占全國(guó)資不抵債儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)資產(chǎn)總額的44%。1988年，德克薩斯州儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)倒閉數(shù)量占全國(guó)倒閉儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)的比例高達(dá)44%。1989-1995年間，德克薩斯州共137家儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)被關(guān)閉，占RTC處置機(jī)構(gòu)總數(shù)的18%，德克薩斯、加利福尼亞、路易斯安納、佛羅里達(dá)和新澤西5個(gè)州倒閉機(jī)構(gòu)數(shù)量占RTC處置機(jī)構(gòu)總數(shù)的46%。
銀行業(yè)危機(jī)成因分析
（一）經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性問題是引發(fā)危機(jī)的直接誘因
20世紀(jì)70年代，糧食和能源價(jià)格大幅上漲，給美國(guó)資源優(yōu)勢(shì)地區(qū)帶來發(fā)展紅利，并帶動(dòng)相關(guān)地區(qū)房地產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，但也引發(fā)了嚴(yán)重的通脹問題。
隨著一系列抑制通脹政策的出臺(tái)，1980-1982年，美國(guó)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)短暫衰退。農(nóng)產(chǎn)品和石油產(chǎn)品價(jià)格下跌，使得農(nóng)業(yè)和石油行業(yè)陷入蕭條，部分地區(qū)經(jīng)濟(jì)陷入整體衰退，成為引發(fā)銀行業(yè)危機(jī)的直接誘因。
20世紀(jì)80年代，部分行業(yè)由盛轉(zhuǎn)衰，導(dǎo)致在這些行業(yè)貸款集中度較高的銀行大量倒閉。
一是農(nóng)業(yè)衰退。20世紀(jì)80年代初期及中期，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格在歷經(jīng)迅速增長(zhǎng)后急劇下跌，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)凈收入減少和農(nóng)業(yè)不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值縮水。美國(guó)涉農(nóng)債務(wù)在1983年達(dá)到2070億美元的頂峰，農(nóng)業(yè)貸款違約導(dǎo)致1984年農(nóng)業(yè)銀行（農(nóng)業(yè)貸款占比超過25%的銀行）倒閉數(shù)量上升。
截至1984年末，共25家農(nóng)業(yè)銀行倒閉，占當(dāng)年倒閉銀行的31 %；848家問題銀行中有314家是農(nóng)業(yè)銀行，占比達(dá)37% 。截至1985年末，農(nóng)業(yè)銀行倒閉數(shù)量進(jìn)一步攀升至62家，占當(dāng)年倒閉銀行數(shù)量的53%。
二是石油行業(yè)衰退。1973年美國(guó)原油月平均進(jìn)口價(jià)格僅為每桶2.75美元，1981年每桶價(jià)格升至36.95美元的高點(diǎn)。石油價(jià)格的飆升推動(dòng)美國(guó)西南地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，大量銀行將資金投入能源市場(chǎng)。1981-1985年，由于石油產(chǎn)量增加、需求轉(zhuǎn)弱及國(guó)際政治環(huán)境變化，石油價(jià)格持續(xù)下降，導(dǎo)致依靠能源支撐發(fā)展的西南地區(qū)經(jīng)濟(jì)遭受毀滅性打擊，并引發(fā)企業(yè)和銀行破產(chǎn)潮。
三是房地產(chǎn)行業(yè)泡沫破裂。由于當(dāng)時(shí)西南地區(qū)的房地產(chǎn)市場(chǎng)與能源市場(chǎng)息息相關(guān)，1986年石油價(jià)格陡然下跌后，房地產(chǎn)市場(chǎng)同樣遭受重創(chuàng)。該地區(qū)銀行在房地產(chǎn)領(lǐng)域的貸款損失慘重，疊加前期石油市場(chǎng)的沖擊，又有大量銀行和儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)在80年代后期倒閉。
單一銀行制度使銀行與本地區(qū)經(jīng)濟(jì)深度捆綁，區(qū)域經(jīng)濟(jì)衰退導(dǎo)致銀行大量倒閉。為防止壟斷、避免大銀行吞并小銀行，美國(guó)各州長(zhǎng)期實(shí)行單一銀行制度，即不設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。直到20世紀(jì)50年代，部分地區(qū)開始放松管制，但危機(jī)發(fā)生時(shí)，尚未完全放開，這使得許多銀行貸款區(qū)域集中度較高，一旦當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)衰退，銀行將難以脫身。
危機(jī)期間，共經(jīng)歷了3次較為明顯的區(qū)域經(jīng)濟(jì)衰退，包括1981年及1988年石油價(jià)格下跌引起德克薩斯州和其他西南部地區(qū)整體經(jīng)濟(jì)下滑，1990-1991年?yáng)|北地區(qū)的經(jīng)濟(jì)衰退和1991-1992年加利福尼亞州的經(jīng)濟(jì)衰退。
危機(jī)期間，78%的銀行倒閉發(fā)生在遭受經(jīng)濟(jì)衰退的地區(qū)。部分地區(qū)如俄克拉荷馬、路易斯安那和德克薩斯州，在衰退前的5年經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展，三個(gè)州的實(shí)際個(gè)人收入增長(zhǎng)率分別為6.05%、4.69%和4.43%，較全美平均水平分別高出3.78、2.41和1.55個(gè)百分點(diǎn)。當(dāng)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的泡沫被戳破，這些地區(qū)倒閉銀行比例較其他未經(jīng)歷經(jīng)濟(jì)泡沫的地區(qū)更高，倒閉銀行數(shù)量占該州銀行總數(shù)的比重均超過20%，而未經(jīng)歷經(jīng)濟(jì)泡沫的地區(qū)倒閉銀行占其銀行總數(shù)的比例通常不超過5%。
（二）金融政策諸多變化，為危機(jī)埋下隱患
20世紀(jì)80年代，為提高本土銀行競(jìng)爭(zhēng)力、促進(jìn)銀行競(jìng)爭(zhēng)、推動(dòng)銀行現(xiàn)代化發(fā)展，美國(guó)國(guó)會(huì)相繼通過了一系列法案，金融政策環(huán)境發(fā)生較大變化。其中，監(jiān)管要求放松、允許大量新設(shè)機(jī)構(gòu)、取消利率上限并允許更多機(jī)構(gòu)投資房地產(chǎn)市場(chǎng)，同樣為危機(jī)爆發(fā)埋下了隱患。
1980年，《存款機(jī)構(gòu)放松管制與貨幣控制法案》（DIDMCA）出臺(tái)，旨在提高銀行和儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)力。
一是逐步取消存款利率上限要求。Q條款（對(duì)銀行存款的定價(jià)管制條款）限制了金融機(jī)構(gòu)高息攬儲(chǔ)，而市場(chǎng)利率不斷攀升，不受定價(jià)管制的貨幣市場(chǎng)基金增長(zhǎng)迅速，銀行和儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)負(fù)債端增長(zhǎng)嚴(yán)重乏力。取消存款利率上限，旨在增加存款機(jī)構(gòu)相對(duì)于貨幣市場(chǎng)共同基金的競(jìng)爭(zhēng)力。
二是拓寬機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)權(quán)限，授權(quán)存款機(jī)構(gòu)開展支票賬戶和付息支票賬戶業(yè)務(wù)，授權(quán)儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)開展消費(fèi)貸款和信用卡業(yè)務(wù)等。
三是提高受保存款額度上限，將存款保險(xiǎn)受保限額從4萬美元提升至10萬美元。作為應(yīng)對(duì)通脹的政策調(diào)整，參議院提議將限額提高到5萬美元，但國(guó)會(huì)傾向于設(shè)置一個(gè)更高的限額，認(rèn)為這將有助于儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)吸收存款。
1982年，《加恩-圣杰曼存款機(jī)構(gòu)法案》出臺(tái)，旨在促進(jìn)銀行競(jìng)爭(zhēng)及現(xiàn)代化發(fā)展、賦予存款機(jī)構(gòu)更多的權(quán)限。
一是繼續(xù)拓寬機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)權(quán)限，包括允許存款機(jī)構(gòu)開設(shè)貨幣市場(chǎng)存款賬戶，以提升對(duì)貨幣市場(chǎng)共同基金的競(jìng)爭(zhēng)力；允許聯(lián)邦政府特許的儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)提供活期存款服務(wù)；允許互助儲(chǔ)蓄銀行和聯(lián)邦政府特許的儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)將其資產(chǎn)的5%投資于商業(yè)貸款領(lǐng)域等。
二是提高公平性，要求在1984年前徹底廢除Q條款在銀行和儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)之間的執(zhí)行差別。
三是授權(quán)凈值證書項(xiàng)目，對(duì)暫時(shí)面臨償付能力問題的儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管寬容。
四是放寬監(jiān)管要求，包括放松對(duì)單一借款人貸款的限額，將無擔(dān)保貸款的單一借款人貸款上限從不超過銀行資本的10%放寬至15%。
取消存款利率上限、拓寬機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)權(quán)限，為銀行倒閉埋下風(fēng)險(xiǎn)隱患。取消存款利率上限在幫助存款機(jī)構(gòu)吸收更多存款的同時(shí)，也推升了資金成本。拓寬機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)權(quán)限造成貸款迅速擴(kuò)張，大量資金流向房地產(chǎn)領(lǐng)域?qū)е律虡I(yè)地產(chǎn)過度建設(shè)，為隨后許多區(qū)域商業(yè)地產(chǎn)市場(chǎng)的崩潰和銀行倒閉埋下了隱患。此外，提升受保存款額度，易引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)，并推升了最終的處置成本。
監(jiān)管放松機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入，新設(shè)機(jī)構(gòu)倒閉比例高于危機(jī)前設(shè)立機(jī)構(gòu)。美國(guó)貨幣監(jiān)理署（OCC）為了促進(jìn)銀行發(fā)展與競(jìng)爭(zhēng)，放松了對(duì)全國(guó)性銀行的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，部分州政府的銀行準(zhǔn)入政策也有所松動(dòng)。在20世紀(jì)70年代，OCC平均每年批準(zhǔn)58%的新設(shè)銀行申請(qǐng)，20世紀(jì)80年代這一比例上升至89%。此外，西南地區(qū)新設(shè)銀行數(shù)量也急劇增加，從1980年的62家陡增至1984年的168家，1980-1990年間，共新設(shè)銀行745家。放松準(zhǔn)入導(dǎo)致大量新設(shè)機(jī)構(gòu)涌入，但由于經(jīng)驗(yàn)不足、整體風(fēng)險(xiǎn)控制能力較弱，倒閉比例遠(yuǎn)高于其他機(jī)構(gòu)。危機(jī)期間，1980-1990年新設(shè)的銀行中有三分之一倒閉，而1980年前成立的銀行僅五分之一倒閉。
金融市場(chǎng)的快速發(fā)展加劇行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，銀行為求生存，甘冒更大的風(fēng)險(xiǎn)。20世紀(jì)七八十年代，美國(guó)金融市場(chǎng)快速發(fā)展，受貨幣市場(chǎng)基金發(fā)展和存款利率上限放松的影響，銀行為留住存款，提高存款利率，導(dǎo)致利息支出陡增，對(duì)嚴(yán)重依賴存款的互助儲(chǔ)蓄銀行和儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)形成較大壓力。此外，金融產(chǎn)品不斷創(chuàng)新，導(dǎo)致大型企業(yè)從銀行獲取融資的需求下降。
上述因素均加劇了銀行競(jìng)爭(zhēng)，迫使銀行把更多資金投向商業(yè)地產(chǎn)領(lǐng)域以維持收益。還有一些大型銀行把資金投向欠發(fā)達(dá)國(guó)家或者擴(kuò)張表外業(yè)務(wù)，均導(dǎo)致了風(fēng)險(xiǎn)的累積。
?。ㄈ┿y行內(nèi)控不嚴(yán)、管理效率低下，內(nèi)部職權(quán)濫用和欺詐導(dǎo)致部分銀行倒閉
OCC在對(duì)1979-1987年倒閉的162家全國(guó)性銀行進(jìn)行研究后發(fā)現(xiàn)，內(nèi)部職權(quán)濫用是顯著影響因素的占35%，內(nèi)部欺詐是重要影響因素的占11%。
1994年美國(guó)政府問責(zé)辦公室（GAO）的報(bào)告指出，F(xiàn)DIC調(diào)查人員發(fā)現(xiàn)，在1990-1991年倒閉的286家銀行中，內(nèi)部欺詐是主導(dǎo)因素的占26%，存在內(nèi)部問題的占整體的比重為61%，這些問題包括濫用職權(quán)、欺詐、內(nèi)部貸款損失等。
此外，有些銀行經(jīng)營(yíng)權(quán)限擴(kuò)展后，自身風(fēng)險(xiǎn)控制措施未能及時(shí)跟進(jìn)，也造成了部分機(jī)構(gòu)的倒閉。
美國(guó)20世紀(jì)八九十年代銀行業(yè)危機(jī)的成因復(fù)雜，難以歸結(jié)為某一個(gè)因素，但各州經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和監(jiān)管政策有所差異，導(dǎo)致受影響程度不一，使得倒閉銀行數(shù)量呈區(qū)域集中特點(diǎn)。
以德克薩斯州為例，該州農(nóng)業(yè)和石油行業(yè)衰退、房地產(chǎn)泡沫破裂，加之新設(shè)銀行數(shù)量較多，且仍實(shí)行單一銀行制度，使得銀行貸款區(qū)域集中度、行業(yè)集中度較高，行業(yè)和經(jīng)濟(jì)衰退導(dǎo)致大量銀行倒閉。1980-1994年間，該州共有599家銀行倒閉，占當(dāng)?shù)劂y行總數(shù)的29.41%；倒閉銀行資產(chǎn)總計(jì)601.9億美元，占當(dāng)?shù)劂y行總資產(chǎn)的43.84%。危機(jī)后該州前十大銀行控股公司僅1家存活。相比較，只存在上述一點(diǎn)或兩點(diǎn)情況的州，銀行倒閉的數(shù)量則較少。
問題銀行的處置
（一）采取監(jiān)管寬容政策，爭(zhēng)取“以時(shí)間換空間”
監(jiān)管寬容，即給予未達(dá)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的銀行一定緩沖期，允許其帶病生存，通過“以時(shí)間換空間”幫助銀行恢復(fù)健康。通常而言，是否允許監(jiān)管寬容應(yīng)逐一研判，即根據(jù)銀行實(shí)際情況，判斷其是否能夠在限定時(shí)間內(nèi)降低風(fēng)險(xiǎn)敞口、糾正風(fēng)險(xiǎn)行為。美國(guó)上世紀(jì)八九十年代的銀行業(yè)危機(jī)期間，為盡量減少倒閉銀行數(shù)量，銀行和儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)的監(jiān)管當(dāng)局均采取了不同程度的監(jiān)管寬容政策。
對(duì)銀行實(shí)施差異化的監(jiān)管寬容政策，成功救回多數(shù)銀行。監(jiān)管當(dāng)局實(shí)施了3個(gè)監(jiān)管寬容項(xiàng)目，選取符合要求的銀行進(jìn)行分類救助。
一是針對(duì)互助儲(chǔ)蓄銀行，設(shè)立凈值證書（NWC）項(xiàng)目。該項(xiàng)目主要用于紐約州等東北各州，旨在幫助管理較好且資產(chǎn)質(zhì)量較高的互助儲(chǔ)蓄銀行度過高利率時(shí)期。
1982年12月7日，F(xiàn)DIC公布了NWC項(xiàng)目的具體實(shí)施細(xì)節(jié)，并提出配套的自愿合并計(jì)劃。具體來看，F(xiàn)DIC通過購(gòu)買銀行發(fā)行的NWC，是出于監(jiān)管目的的資本補(bǔ)充，以達(dá)到維持或增加銀行資本的目的，購(gòu)買規(guī)模按照該行此前6個(gè)月營(yíng)業(yè)損失的一定比例計(jì)算。FDIC購(gòu)買的NWC，以盈余的形式計(jì)入所有者權(quán)益；相應(yīng)地，在資產(chǎn)端，體現(xiàn)為銀行持有FDIC本票。
該項(xiàng)目類似于資本寬容政策，不影響銀行的凈現(xiàn)金流，不以現(xiàn)金形式計(jì)入銀行收入。當(dāng)銀行開始盈利后，需將三分之一的凈營(yíng)業(yè)收入用于回購(gòu)FDIC持有的該行發(fā)行的NWC，直至全部贖回（如果銀行的NWC超過7年，F(xiàn)DIC可以要求其在6個(gè)月內(nèi)歸還全部或者部分款項(xiàng)）。
1982-1986年間，共29家互助儲(chǔ)蓄銀行進(jìn)入該項(xiàng)目，資產(chǎn)規(guī)模合計(jì)達(dá)400億美元，累計(jì)發(fā)行了近7.2億美元的NWC。其中，22家銀行恢復(fù)盈利能力、7家銀行倒閉。在倒閉的銀行中，有5家通過自愿合并計(jì)劃與其他銀行合并，總處置成本為4.2億美元，僅占其進(jìn)入項(xiàng)目時(shí)總資產(chǎn)的4%，這一比例大大低于NWC項(xiàng)目出臺(tái)前的12%。
該項(xiàng)目的成功得益于1981年后利率水平大幅回落，且多數(shù)互助儲(chǔ)蓄銀行主要是利率承壓，并無嚴(yán)重的資產(chǎn)質(zhì)量問題。
二是針對(duì)受經(jīng)濟(jì)衰退沖擊影響的銀行，設(shè)立資本寬容項(xiàng)目。該項(xiàng)目成立之初僅針對(duì)受農(nóng)業(yè)和能源行業(yè)衰退影響的銀行，后擴(kuò)大至受經(jīng)濟(jì)因素影響的全部銀行。該項(xiàng)目允許制定了符合要求的資本恢復(fù)計(jì)劃的銀行，在低于規(guī)定資本水平的情況下繼續(xù)經(jīng)營(yíng)。
共301家銀行進(jìn)入該項(xiàng)目，其中201家在退出項(xiàng)目后存活期超過1年、35家與其他銀行合并，倒閉的65家銀行所產(chǎn)生的損失與同類機(jī)構(gòu)相近，并未因延遲關(guān)閉而繼續(xù)惡化、擴(kuò)大損失。該項(xiàng)目?jī)H在1986年實(shí)施，其成功得益于農(nóng)業(yè)復(fù)蘇。
三是針對(duì)農(nóng)業(yè)貸款集中度高的銀行，設(shè)立農(nóng)業(yè)貸款損失攤銷項(xiàng)目。1987年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過《銀行公平競(jìng)爭(zhēng)法案》，農(nóng)業(yè)貸款損失攤銷項(xiàng)目是該法案的一部分，作為前述項(xiàng)目的補(bǔ)充，允許農(nóng)業(yè)銀行用7年時(shí)間分期攤銷農(nóng)業(yè)貸款損失，而正常情況下銀行須在貸款產(chǎn)生損失時(shí)沖減資本。該項(xiàng)目共包括33家銀行，其中27家在退出項(xiàng)目后存活期超過1年，2家與其他銀行合并，4家銀行倒閉。
對(duì)儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)無差別的監(jiān)管寬容，推高了處置成本。FSLIC采取“一視同仁”的監(jiān)管寬容，允許大量資不抵債或勉強(qiáng)生存的機(jī)構(gòu)繼續(xù)經(jīng)營(yíng)。此舉風(fēng)險(xiǎn)極大，因?yàn)樵撜叩某晒χ荒芗南Ｍ诮?jīng)濟(jì)環(huán)境能夠在儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)情況變得更糟之前回暖，或者儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)的新業(yè)務(wù)能夠使其經(jīng)營(yíng)向好。但如全部關(guān)閉問題機(jī)構(gòu)，F(xiàn)SLIC的存?；馃o力支付，只能采取監(jiān)管寬容政策。
1980-1982年間，有752家儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)合并或由監(jiān)管促成合并，倒閉的118家儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)處置成本約35億美元，而此前45年處置的143家機(jī)構(gòu)僅耗資3億美元。截至1982年末，F(xiàn)SLIC存?；饍H余63億美元，而資不抵債的儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)還有415家，如果將其全部在1983年關(guān)閉，大概需要250億美元。由于資金不足，F(xiàn)SLIC只能允許這些機(jī)構(gòu)繼續(xù)經(jīng)營(yíng)。
1983-1988年間，又有379家儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)合并或由監(jiān)管促成合并，至1988年末，F(xiàn)SLIC存?；鹑笨谝堰_(dá)750億美元，但資不抵債的儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)仍有508家。
1989年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過《金融機(jī)構(gòu)改革、復(fù)興與強(qiáng)化法案》（FIRREA），撤銷FHLBB和FSLIC，設(shè)立儲(chǔ)貸監(jiān)理署（OTS）負(fù)責(zé)儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)的監(jiān)管工作，由FDIC承保儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)存款，并設(shè)立重組信托公司（RTC），負(fù)責(zé)處置在1989年1月1日至1995年6月30日（原定截至日期為1992年8月8日，后經(jīng)過兩次延期，最終確定為1995年6月30日）期間被接管或托管的全部問題儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)。
RTC成立初期，重點(diǎn)處置了前期未被關(guān)閉的531家資不抵債的儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)，共花費(fèi)720億美元，占RTC總處置成本的82%。同一時(shí)期，F(xiàn)DIC處置了376家銀行，僅花費(fèi)了91億美元。20世紀(jì)80年代的儲(chǔ)貸危機(jī)最終處置成本約1601億美元，其中1321億美元由納稅人承擔(dān)。而FDIC在1980-1994年間對(duì)倒閉銀行的處置成本僅363億美元。（1989年出臺(tái)的《金融機(jī)構(gòu)改革、復(fù)興與強(qiáng)化法案》，允許使用納稅人基金處置儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)。）
表1 1980-1989年FSLIC承保的儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)情況表
圖片數(shù)據(jù)來源：FDIC
（二）分類施策處置大行，保證危機(jī)期間金融體系整體穩(wěn)定
歷經(jīng)多次危機(jī)，監(jiān)管當(dāng)局已形成一種共識(shí)，即認(rèn)為危機(jī)期間應(yīng)該出手救助受困大行，且連同其不受保存款一并保護(hù)。
美國(guó)上世紀(jì)八九十年代的銀行業(yè)危機(jī)期間，監(jiān)管當(dāng)局同樣傾向于保大行、保穩(wěn)定，對(duì)于大型互助儲(chǔ)蓄銀行、持有大量欠發(fā)達(dá)國(guó)家貸款的大型貨幣中心銀行以及“大而不能倒”的大型商業(yè)銀行的處置，量體裁衣、分類施策，維護(hù)了金融體系的基本穩(wěn)定。
一是通過支持大型互助儲(chǔ)蓄銀行“在線合并”，F(xiàn)DIC有效避免了巨額處置支出。
由于上世紀(jì)70年代末至80年代初利率急劇上升，在紐約州等東北各州的互助儲(chǔ)蓄銀行曾出現(xiàn)短期存款利率高于長(zhǎng)期固定利率貸款利率及債券收益率的情況，導(dǎo)致銀行收益嚴(yán)重縮水，按市值計(jì)算的資產(chǎn)凈值急劇下降，大量互助儲(chǔ)蓄銀行面臨“賬面”資不抵債的問題，按市值計(jì)算的資產(chǎn)較未償債務(wù)低25%-30%，一旦關(guān)閉，F(xiàn)DIC將不得不承擔(dān)因資產(chǎn)貶值造成的巨大損失。僅格林尼治儲(chǔ)蓄銀行的預(yù)估處置成本就已超過之前倒閉銀行的總和，該行當(dāng)時(shí)資產(chǎn)規(guī)模約25億美元。
早在1977年，F(xiàn)DIC就因利率攀升問題，加強(qiáng)了對(duì)互助儲(chǔ)蓄行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和單家機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)情況的監(jiān)測(cè)。盡管FDIC在1978年年中時(shí)認(rèn)為只要利率不會(huì)顯著上升，互助儲(chǔ)蓄行業(yè)前景仍算樂觀，同時(shí)也著手開始探索大型互助儲(chǔ)蓄銀行倒閉的應(yīng)對(duì)之策。
1979年3月-1980年4月，有107億美元存款從互助儲(chǔ)蓄銀行流走，F(xiàn)DIC專門成立了互助儲(chǔ)蓄銀行項(xiàng)目組，模擬不同經(jīng)濟(jì)情景并分別制定了有針對(duì)性的戰(zhàn)略計(jì)劃，最終形成了支持互助儲(chǔ)蓄銀行并購(gòu)交易的架構(gòu)，即收入維持協(xié)議。
1981-1985年間，F(xiàn)DIC通過協(xié)助問題互助儲(chǔ)蓄銀行與其他儲(chǔ)蓄銀行合并的方式，共處置17家互助儲(chǔ)蓄銀行，資產(chǎn)規(guī)模合計(jì)240億美元。其中，有10起合并簽訂了收入維持協(xié)議，由FDIC定期向收購(gòu)方支付互助儲(chǔ)蓄銀行融資成本與收購(gòu)資產(chǎn)收益的差額部分，以及經(jīng)營(yíng)相關(guān)資產(chǎn)產(chǎn)生的費(fèi)用。相較于關(guān)閉銀行進(jìn)行清算，該方式能夠大大降低存?；鹬С?。
二是通過延緩計(jì)提撥備，幫助大型貨幣中心銀行度過危機(jī)。
貨幣中心銀行向欠發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)放了大量貸款，截至1982年末，最大8家貨幣中心銀行持有的欠發(fā)達(dá)國(guó)家債務(wù)從1978年末的360億美元擴(kuò)大至550億美元，平均是其資本與撥備之和的2倍。雖然監(jiān)管當(dāng)局試圖限制銀行向欠發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)放貸款并盡量分散風(fēng)險(xiǎn)，但收效甚微。
1982年8月，墨西哥政府首先宣布無法繼續(xù)支付貸款利息，1982年全年共有40個(gè)國(guó)家貸款違約。截至1983年末，有27個(gè)國(guó)家進(jìn)行了債務(wù)重組。墨西哥違約后，監(jiān)管當(dāng)局并未要求銀行及時(shí)補(bǔ)足撥備，可能是因?yàn)閾?dān)憂大型貨幣中心銀行補(bǔ)提后資不抵債、引發(fā)經(jīng)濟(jì)政治危機(jī)。截至1986年末，相關(guān)銀行對(duì)欠發(fā)達(dá)國(guó)家貸款所提撥備平均約為總敞口的13%。1987年，貨幣中心銀行開始確認(rèn)對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)貸款的巨額損失，至1989年末，撥備提至全部相關(guān)貸款的50%。
三是通過承諾大行“全?！?，避免引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。
對(duì)伊利諾伊大陸銀行的處置是上世紀(jì)八九十年代美國(guó)銀行業(yè)危機(jī)期間十分著名的案例。該行是當(dāng)時(shí)美國(guó)十大銀行之一。伊利諾伊大陸銀行對(duì)賓州廣場(chǎng)銀行的貸款較多，在后者倒閉時(shí)受到較大沖擊，并被主要評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)下調(diào)評(píng)級(jí)。此外，該行對(duì)欠發(fā)達(dá)國(guó)家債權(quán)敞口較大，1982年開始的債務(wù)違約更使其雪上加霜。1984年5月，伊利諾伊大陸銀行因倒閉謠言引發(fā)轉(zhuǎn)賬擠兌。
隨著事態(tài)進(jìn)一步惡化，監(jiān)管當(dāng)局為避免引發(fā)銀行體系危機(jī)，決定為其提供20億美元的一攬子救助計(jì)劃，并且FDIC對(duì)該行的存款及其他普通債權(quán)實(shí)行“全?！?。但此舉未能平復(fù)恐慌、阻止存款流失。由于一直未能找到合適的買家，1984年7月，監(jiān)管當(dāng)局最終決定通過“在線修復(fù)”方式對(duì)伊利諾伊大陸銀行進(jìn)行救助，由FDIC出資45億美元購(gòu)買面值51億美元的不良貸款并注資10億美元、美聯(lián)儲(chǔ)提供流動(dòng)性支持、多家商業(yè)銀行提供融資便利，并撤換伊利諾伊大陸銀行高管層和董事會(huì)。
隨后，F(xiàn)DIC又在承諾“全?！钡那疤嵯?，通過收購(gòu)承接、過橋銀行、“在線修復(fù)”等方式，處置了西南和東北地區(qū)的多家大型銀行。
“大而不能倒”的銀行，或者更確切地說，應(yīng)該是“大而不能清算”的銀行，股東投資受損、高管層被撤換，在一定程度上，銀行已經(jīng)“倒閉”了。1986-1994年間，倒閉銀行中資產(chǎn)規(guī)模超過50億美元的僅占1%，而這些銀行占全部倒閉銀行資產(chǎn)的比重卻高達(dá)37%，并造成23%的存款保險(xiǎn)基金損失。
監(jiān)管存在的問題
盡管危機(jī)期間大量銀行和儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)倒閉，但并沒有出現(xiàn)大規(guī)模擠兌和信貸中斷，說明監(jiān)管措施整體上還是富有成效的。但是，仍然存在監(jiān)管不一致、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別滯后等問題。此外，保穩(wěn)定目標(biāo)雖然達(dá)成，但部分措施引發(fā)了對(duì)公平性的質(zhì)疑。
（一）位置決定想法，監(jiān)管部門之間存在分歧
一是履職理念不同。盡管美聯(lián)儲(chǔ)、OCC和FDIC對(duì)于銀行穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)和銀行現(xiàn)代化都很重視，但由于職責(zé)不同、預(yù)期不同，在具體問題上均存在較大分歧。
例如，OCC更傾向于多發(fā)牌照，讓銀行競(jìng)爭(zhēng)更加充分、尋求更多獲利機(jī)會(huì)，并且對(duì)于仍在盈利和有償付能力的銀行更傾向于“被監(jiān)管者自治”，不愿過多干預(yù)銀行經(jīng)營(yíng)行為；FDIC為最大限度保護(hù)存保基金安全，更傾向于希望銀行穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)；美聯(lián)儲(chǔ)則較為中庸。
又如，對(duì)于銀行最低資本的要求，和OCC相比，F(xiàn)DIC更傾向于更高的資本要求。
二是關(guān)閉標(biāo)準(zhǔn)不同。對(duì)于全國(guó)性銀行而言，由OCC決定是否關(guān)閉；對(duì)于州立銀行，關(guān)閉的決定權(quán)則在州政府。對(duì)于關(guān)閉時(shí)機(jī)的選擇，州政府的自由裁量權(quán)整體較OCC更大，危機(jī)期間，州政府關(guān)閉銀行的速度也較OCC更快。
OCC關(guān)閉銀行須符合相關(guān)法律要求，即當(dāng)銀行資不抵債時(shí)才能夠?qū)⑵潢P(guān)閉，而部分州在銀行“資本受損”或“即將資不抵債”或處于不安全或不穩(wěn)健的狀態(tài)時(shí)即可選擇關(guān)閉銀行。
盡早關(guān)閉問題銀行能夠節(jié)約處置成本。如果按照早期糾正措施的要求來衡量，即資本根本不足的銀行在270天內(nèi)予以關(guān)閉，1980-1992年間，有343家銀行未能在此時(shí)間段內(nèi)關(guān)閉，如這些銀行在270天內(nèi)關(guān)閉，僅經(jīng)營(yíng)虧損就可減少超8億美元，并節(jié)約8%的處置成本。
（二）調(diào)整監(jiān)管策略、降低現(xiàn)場(chǎng)檢查頻率，早識(shí)別早干預(yù)受制約
上世紀(jì)七十年代末至八十年代初，OCC和FDIC對(duì)銀行的現(xiàn)場(chǎng)檢查開始發(fā)生變化，一方面更傾向于依賴非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)以減輕銀行負(fù)擔(dān)，另一方面重點(diǎn)對(duì)威脅存?；鸢踩徒鹑诜€(wěn)定的銀行開展現(xiàn)場(chǎng)檢查。
一是現(xiàn)場(chǎng)檢查頻率降低，難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正問題。合理的現(xiàn)場(chǎng)檢查頻率，能夠使得監(jiān)管當(dāng)局盡早干預(yù)、阻止問題銀行倒閉或降低倒閉銀行處置成本。監(jiān)管策略的調(diào)整，在一定程度上降低了對(duì)現(xiàn)場(chǎng)檢查人員的需求。
此外，在卡特和里根政府限制政府雇員規(guī)模的背景下，OCC和FDIC均凍結(jié)了現(xiàn)場(chǎng)檢查人員的級(jí)別晉升，最終導(dǎo)致除美聯(lián)儲(chǔ)外的監(jiān)管當(dāng)局現(xiàn)場(chǎng)檢查人員大量流失，從1979年的7165人降至1984年的6132人，現(xiàn)場(chǎng)檢查的平均間隔也從1979年的13個(gè)月拉長(zhǎng)至1986年的20個(gè)月，問題銀行倒閉的數(shù)量開始快速上升。
由于現(xiàn)場(chǎng)檢查間隔被拉長(zhǎng)，風(fēng)險(xiǎn)很難在苗頭時(shí)期就被及時(shí)發(fā)現(xiàn)，使得一些本可以避免的倒閉發(fā)生了，并推升存?；饟p失。
二是不應(yīng)以非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)替代現(xiàn)場(chǎng)檢查。得益于計(jì)算機(jī)技術(shù)的發(fā)展和OCC現(xiàn)場(chǎng)檢查政策的調(diào)整，非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)在上世紀(jì)八十年代取得發(fā)展。非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)有諸多優(yōu)勢(shì)，如監(jiān)管成本更低、更新頻率更快以及有助于更好分配現(xiàn)場(chǎng)檢查資源，但非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)無法直接對(duì)管理情況、內(nèi)部控制等做出評(píng)價(jià)。
倒閉銀行數(shù)量的攀升，充分說明了非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)無法替代現(xiàn)場(chǎng)檢查，僅能作為現(xiàn)場(chǎng)檢查的有效補(bǔ)充。
三是非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)量在一定程度上依賴于現(xiàn)場(chǎng)檢查結(jié)果。現(xiàn)場(chǎng)檢查人員能夠評(píng)估貸款組合質(zhì)量、核查銀行報(bào)表中不良貸款和貸款核銷相關(guān)數(shù)據(jù)，以確保銀行報(bào)表的準(zhǔn)確性，而準(zhǔn)確的銀行數(shù)據(jù)是非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)有效的前提。如果現(xiàn)場(chǎng)檢查頻率降低，非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)使用的銀行報(bào)表數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性就會(huì)下降。
（三）未能“一碗水端平”，大行“全?！?、小行“割肉”的模式挑戰(zhàn)公平性
存款保險(xiǎn)通常需要在保穩(wěn)定和防道德風(fēng)險(xiǎn)間尋求平衡。危機(jī)期間，F(xiàn)DIC承諾保護(hù)大型銀行非受保存款的行為，雖然維護(hù)了金融體系的穩(wěn)定，但削弱了市場(chǎng)紀(jì)律。由于小行基本通過直接償付方式進(jìn)行處置，使得監(jiān)管當(dāng)局面臨對(duì)小行不公平的指控。
此外，危機(jī)期間多數(shù)大行采取收購(gòu)承接和“在線修復(fù)”的處置模式，保護(hù)了非受保存款和非存款債權(quán)，加深了公眾對(duì)大行“全?！钡念A(yù)期，使得存款人在選擇銀行時(shí)不再辨別銀行行為。
危機(jī)帶來的監(jiān)管改革
儲(chǔ)貸危機(jī)后，美國(guó)開始尋找能夠確保金融體系更加穩(wěn)定的方法。1991年，布什政府提出一攬子計(jì)劃，包括改革存款保險(xiǎn)制度、加強(qiáng)對(duì)資本不足銀行的監(jiān)管和干預(yù)、限制州政府批準(zhǔn)銀行開展業(yè)務(wù)的權(quán)力等。雖然經(jīng)過7個(gè)月的激烈討論，該計(jì)劃未能通過，但最終出臺(tái)的《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司改進(jìn)法案》（FDICIA）仍給銀行監(jiān)管帶來了巨大變化。
針對(duì)監(jiān)管措施不及時(shí)不到位的問題，引入早期糾正機(jī)制。將銀行按照資本充足情況劃分等級(jí)，從“資本良好”到“資本根本不足”，共分為5個(gè)等級(jí)，并隨著銀行資本充足率的下降，監(jiān)管措施將不斷升級(jí)，直至關(guān)閉機(jī)構(gòu)。此外，現(xiàn)場(chǎng)檢查作為促進(jìn)銀行安全運(yùn)營(yíng)的重要一環(huán)，F(xiàn)DICIA要求監(jiān)管當(dāng)局對(duì)所有投保機(jī)構(gòu)按年開展穩(wěn)健性現(xiàn)場(chǎng)檢查。
規(guī)范對(duì)大行的救助行為，將存款保險(xiǎn)推向守市場(chǎng)紀(jì)律、防道德風(fēng)險(xiǎn)的一端。
一是進(jìn)一步明確償付范圍。FDICIA禁止保護(hù)非受保存款，并提出了處置成本最小化原則，完成了存款保險(xiǎn)定位從保穩(wěn)定到守紀(jì)律的轉(zhuǎn)變。通常而言，規(guī)模較小的銀行不會(huì)引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，從1986-1991年間倒閉的199家銀行來看，僅償付受保存款并未產(chǎn)生嚴(yán)重不良影響。FDICIA出臺(tái)后，倒閉銀行的非受保存款按資產(chǎn)清收情況受償、承擔(dān)相應(yīng)損失也并未引發(fā)其他銀行的大規(guī)模擠兌。
二是嚴(yán)格限制動(dòng)用例外條款。對(duì)于倒閉可能引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的銀行，需要通過非常規(guī)手段處置的，應(yīng)有超過三分之二的FDIC董事會(huì)成員和三分之二的美聯(lián)儲(chǔ)董事會(huì)成員認(rèn)為確有必要，并由財(cái)政部部長(zhǎng)經(jīng)商總統(tǒng)后決定是否執(zhí)行。
三是限制美聯(lián)儲(chǔ)對(duì)問題機(jī)構(gòu)的流動(dòng)性支持。對(duì)于資本不足的銀行，美聯(lián)儲(chǔ)如提供流動(dòng)性支持，在連續(xù)的120天內(nèi)不得超過60天；對(duì)于資本根本不足的銀行，美聯(lián)儲(chǔ)對(duì)其提供的流動(dòng)性支持不得超過5天，如超過5天，則需承擔(dān)因此產(chǎn)生的額外處置成本。
FDIC及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，不斷優(yōu)化處置方式
銀行業(yè)危機(jī)期間，短時(shí)間內(nèi)大量機(jī)構(gòu)倒閉，如仍沿用常規(guī)處置手段會(huì)導(dǎo)致處置效率低下。FDIC和RTC因時(shí)制宜調(diào)整處置策略、創(chuàng)新處置方式，較好地處置了銀行倒閉風(fēng)險(xiǎn)，但同時(shí)也付出了一定代價(jià)。
由于每次危機(jī)的成因不同，也使得處置方式需要不斷改善。在2008年的金融危機(jī)中，F(xiàn)DIC進(jìn)一步吸取銀行業(yè)危機(jī)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、優(yōu)化處置方式。
FDIC采取“輕資產(chǎn)”收購(gòu)承接，雖可快速處置機(jī)構(gòu)，但也導(dǎo)致手中的“重資產(chǎn)”迅速累積。
“輕資產(chǎn)”收購(gòu)承接是指在收購(gòu)承接交易中，僅將現(xiàn)金和現(xiàn)金等價(jià)物等“輕資產(chǎn)”與存款及特定負(fù)債一并轉(zhuǎn)讓給銀行收購(gòu)方。該模式的好處在于，收購(gòu)方在收購(gòu)前無需進(jìn)行盡職調(diào)查，交易完成后，收購(gòu)方再對(duì)正常信貸資產(chǎn)進(jìn)行審查，并重新簽署借款協(xié)議。收購(gòu)方無需承接不良貸款，剩余資產(chǎn)將由FDIC持有并負(fù)責(zé)處置。
但由于不良資產(chǎn)和不易變現(xiàn)的資產(chǎn)處置進(jìn)程往往較長(zhǎng)，該模式導(dǎo)致FDIC持有“重資產(chǎn)”增加的速度遠(yuǎn)快于處置速度。
RTC采用“接管—托管—接管”處置儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)，雖然能夠留出空間“摸清底數(shù)”，但需投入大量人力物力，行政負(fù)擔(dān)較重。
RTC在成立之初接手了大批資不抵債的儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)，由于需要時(shí)間評(píng)估機(jī)構(gòu)情況、制定處置方案，將處置分為接管、托管、再接管三個(gè)階段。
第一階段，由OTS宣布關(guān)閉資不抵債的儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)，指定RTC作為接管人；第二階段，將該機(jī)構(gòu)的全部存款、絕大部分的資產(chǎn)和特定非存款負(fù)債轉(zhuǎn)移至一家新的機(jī)構(gòu)，并指定RTC作為新機(jī)構(gòu)的托管人，在保證機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的同時(shí)研究處置方案；當(dāng)準(zhǔn)備出售機(jī)構(gòu)或決定直接償付時(shí)，再次進(jìn)入接管階段。
這種處置方式的好處在于，RTC作為托管人能夠密切監(jiān)控機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)情況，便于評(píng)估機(jī)構(gòu)狀況，為其選擇最適合的處置方式，并通過限制資產(chǎn)增長(zhǎng)、最小化運(yùn)營(yíng)損失等方式以及禁止投機(jī)活動(dòng)等保證其相對(duì)安全穩(wěn)健。
但是，為保證順利運(yùn)轉(zhuǎn)，需要龐大的基礎(chǔ)設(shè)施作為支撐。為此，RTC在全美設(shè)立了20個(gè)辦事處，直接雇員就有8600多名，每年的行政開支超過35億美元。龐大的資產(chǎn)管理量使RTC面臨財(cái)務(wù)、運(yùn)營(yíng)和公共關(guān)系風(fēng)險(xiǎn)。即使是以FDIC和FSLIC的資源為依托，RTC的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)依然花費(fèi)了2年的時(shí)間，并最終用了14年的時(shí)間關(guān)閉。
在RTC處置的747家儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)中，有706家通過“接管—托管—接管”方式進(jìn)行。雖然RTC采取多種方式積極處置儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)，但前期因FSLIC資金不足而延誤了處置時(shí)機(jī)，最終導(dǎo)致儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)的單位處置成本（處置成本/被處置機(jī)構(gòu)資產(chǎn)規(guī)模）超過銀行的2倍。
據(jù)FDIC統(tǒng)計(jì)，危機(jī)期間，F(xiàn)DIC的處置成本約為倒閉銀行資產(chǎn)規(guī)模的九分之一，而FSLIC和RTC的處置成本超過倒閉儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)資產(chǎn)規(guī)模的四分之一。
表2 1980-1994年FDIC處置機(jī)構(gòu)的情況
圖片數(shù)據(jù)來源：FDIC
表3 1989-1994年RTC處置機(jī)構(gòu)的情況
圖片數(shù)據(jù)來源：FDIC
銀行業(yè)危機(jī)處置的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，極大影響了FDIC在2008年金融危機(jī)的應(yīng)對(duì)策略。
一是及時(shí)補(bǔ)充處置資金，避免延誤時(shí)機(jī)。隨著倒閉銀行數(shù)量的增加，常規(guī)的保費(fèi)收取所產(chǎn)生的現(xiàn)金流入恐難以滿足預(yù)期的流動(dòng)性需求。因不愿采取“RTC模式”造成需要政府援助的負(fù)面形象、加劇公眾對(duì)危機(jī)嚴(yán)重性的認(rèn)知，在2008年的危機(jī)應(yīng)對(duì)中，F(xiàn)DIC最終選擇通過預(yù)收保費(fèi)的方式，補(bǔ)充存款保險(xiǎn)基金。
二是搭建信息平臺(tái)，提高撮合效率。20世紀(jì)八九十年代銀行業(yè)危機(jī)之后，技術(shù)進(jìn)步使得通過計(jì)算機(jī)能夠獲得比現(xiàn)場(chǎng)審查更多的數(shù)據(jù)，在2008年的危機(jī)應(yīng)對(duì)中，F(xiàn)DIC搭建信息平臺(tái)，方便潛在買家查詢面臨倒閉的銀行的相關(guān)信息、開展盡職調(diào)查。
三是擴(kuò)大潛在買家范圍吸引私人資本，有助于抬升拍賣成交價(jià)格。由于FDIC在處置過程中既不新增牌照也不轉(zhuǎn)移牌照，因此潛在買家需要擁有牌照才能參與競(jìng)購(gòu)。為擴(kuò)大潛在買家范圍，F(xiàn)DIC允許潛在買家在申請(qǐng)牌照的同時(shí)參與倒閉銀行競(jìng)標(biāo)。
四是通過損失分擔(dān)計(jì)劃 “打包出售”倒閉銀行，降低對(duì)FDIC的資源占用。銀行業(yè)危機(jī)表明，通過催收和定向資產(chǎn)出售來清算資產(chǎn)，需要龐大的基礎(chǔ)設(shè)施，使處置當(dāng)局完全暴露于財(cái)務(wù)、運(yùn)營(yíng)和公共關(guān)系風(fēng)險(xiǎn)。為減少資源占用和風(fēng)險(xiǎn)暴露，F(xiàn)DIC推出損失分擔(dān)計(jì)劃，在損失超過一定閾值時(shí)由FDIC與收購(gòu)方共同承擔(dān)損失，借此將倒閉銀行幾乎所有的資產(chǎn)和負(fù)債都在處置時(shí)轉(zhuǎn)移給收購(gòu)方。
FDIC總結(jié)的啟示
一是存?；鸪湓Ｊ怯行Х揽仫L(fēng)險(xiǎn)的前提。危機(jī)期間，F(xiàn)SLIC雖然面臨很多問題，但最主要的還是處置資金不足。這使得FSLIC無法關(guān)閉大量資不抵債的儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)，并允許其繼續(xù)經(jīng)營(yíng)，以期高風(fēng)險(xiǎn)投資能夠助其扭虧為盈，但最終大大增加了處置成本。
FDIC的資金雖然吃緊，但最終也還是足以用于關(guān)閉銀行，得益于監(jiān)管當(dāng)局通?；蚬膭?lì)或強(qiáng)制問題銀行限制資產(chǎn)增長(zhǎng)、減少分紅并補(bǔ)充資本。雖然監(jiān)管質(zhì)量也很重要，但處置資金充裕是監(jiān)管當(dāng)局控制銀行風(fēng)險(xiǎn)、防范道德風(fēng)險(xiǎn)、降低處置成本的核心要義。
二是應(yīng)更加注重“治未病”。監(jiān)管當(dāng)局對(duì)于經(jīng)營(yíng)開始惡化的問題銀行的糾正尚算成功，但對(duì)于識(shí)別并限制“亞健康”銀行風(fēng)險(xiǎn)行為的能力還有待提高。這些風(fēng)險(xiǎn)行為很難與在可接受范圍內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)和收益相平衡的行為、金融創(chuàng)新和其他行為區(qū)分開來，即使是現(xiàn)在所使用的基于風(fēng)險(xiǎn)的資本充足要求，由于還是采取分組分類的方法，仍存在風(fēng)險(xiǎn)在一段范圍內(nèi)上升而不需要消耗更多資本的情況。換言之，更多的還是損失發(fā)生后的事后處置。
三是正視微觀監(jiān)管無法解決系統(tǒng)性問題。此次銀行業(yè)危機(jī)成因復(fù)雜，很多都超過了微觀監(jiān)管當(dāng)局的能力范圍，包括經(jīng)濟(jì)金融市場(chǎng)變化、一系列政策出臺(tái)以及行業(yè)和區(qū)域衰退。雖然更早統(tǒng)一資本要求、進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)管等措施在一定程度上能夠減少倒閉銀行數(shù)量，但無法解決大多數(shù)銀行的問題。當(dāng)未來再出現(xiàn)新的結(jié)構(gòu)性問題或新的經(jīng)濟(jì)問題時(shí)，微觀監(jiān)管當(dāng)局還是無法阻止大多數(shù)銀行的倒閉。
參考文獻(xiàn)：
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https://www.fdic.gov/bank/historical/history/vol1.html
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[3]本·伯南克，蒂莫西·蓋特納，亨利·保爾森等，《極速應(yīng)對(duì)：深入探究美國(guó)應(yīng)對(duì) 2007-2009 年全球金融危機(jī)的戰(zhàn)略》，2020
本文系作者在3月27日CF40青年論壇雙周內(nèi)部研討會(huì)“近期歐美銀行風(fēng)險(xiǎn)事件帶來的影響與啟示”上的發(fā)言整理稿。文章僅代表作者個(gè)人學(xué)術(shù)觀點(diǎn)，不代表CF40及作者所在機(jī)構(gòu)立場(chǎng) 。 
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