解讀政府工作報告：5%左右增速目標比較穩(wěn)健，穩(wěn)增長政策宜盡早推出
時間：2023-03-06
作者：徐奇淵
1：政府工作報告將今年國內(nèi)生產(chǎn)總值增長目標設(shè)為“5%左右”，相較此前預(yù)期，這個數(shù)字似乎并不算高。如何理解今年國內(nèi)生產(chǎn)總值增長目標的設(shè)置？
徐奇淵：一方面，2023年年初以來，疫情基本結(jié)束之后我國經(jīng)濟活動開始恢復(fù)正常，并且考慮到去年的低基數(shù)效應(yīng)，2023年我國經(jīng)濟增速較為樂觀。從年初各地方的GDP增速目標來看，31個省市的數(shù)值范圍在4%至9.5%之間，多數(shù)省市集中在5%至6.5%，以6%居多。
但另一方面，從外部環(huán)境來看，2023年一些主要經(jīng)濟體面臨衰退風(fēng)險，全球經(jīng)濟增速勢必較2022年出現(xiàn)一定降溫。同時地緣政治局勢仍有較大不確定性。由此，5%左右的增速目標是一個比較穩(wěn)健的目標。在此基礎(chǔ)上，堅持穩(wěn)字當(dāng)頭、穩(wěn)中求進的政策基調(diào)，2023年我國有很大希望可以實現(xiàn)明顯高于5%的增速。
2、通脹方面，盡管此前普遍預(yù)期今年通脹壓力會一定程度的上升，但政府工作報告提出的目標依然是“居民消費價格漲幅3%左右”，與去年保持一致。您怎么理解通脹目標的設(shè)置？
徐奇淵：從國內(nèi)來看，我國消費會有明顯回升，這是支撐今年國內(nèi)通脹維持在一定水平的主要力量。
但從國外來看，全球增速將有明顯回落。需求方面，海外需求將會走弱；供給方面，大宗商品價格也將低于去年。這些因素將有助于減少我國輸入性通脹的壓力?？傮w而言，全年可以實現(xiàn)3%左右的通脹目標。
3、在宏觀政策方面報告提出，積極的財政政策要“加力提效”，“赤字率擬按3%安排”，這一水平高于去年的2.8%，但低于2020和2021年；擬安排地方政府專項債券3.8萬億元，較去年有所提升。您如何評價今年赤字率水平和地方政府專項債新增限額的設(shè)定？如何看待今年財政政策的力度及可持續(xù)性？
徐奇淵：從財政一般公共預(yù)算赤字率的信號意義來看，3%的赤字率雖然低于2020年初、2021年初定下的目標3.6%、3.2%，但從過去十多年的常態(tài)情況下的目標設(shè)定來看，這一數(shù)字已經(jīng)處于最高水平。這一方面表明我國經(jīng)濟已經(jīng)走出了三年疫情的最困難時期，財政發(fā)力程度在邊際上有所調(diào)整，并且兼顧了財政可持續(xù)的考慮；另一方面也表明，我們對于國內(nèi)外經(jīng)濟面臨的新挑戰(zhàn)、新困難也有充足的認識和準備。
4、政府工作報告提出，穩(wěn)健的貨幣政策要“精準有力”，去年的提法是“靈活適度”。您怎么理解和預(yù)測今年貨幣政策的力度？其在當(dāng)前環(huán)境下能在多大程度上發(fā)揮擴大總需求的作用？降準、降息是否具備操作的空間和可能？
徐奇淵：從外部環(huán)境來看，今年全球通脹壓力有所回落，但仍然處于相當(dāng)高的水平。特別是美國經(jīng)濟基本面有些超預(yù)期，這可能支持其加息過程超出原來的市場預(yù)期。要在此背景下來觀察中國的貨幣政策空間。
一方面，人民幣匯率的形成機制已經(jīng)具有相當(dāng)?shù)膹椥?，這意味著我國貨幣政策相對于外部環(huán)境的獨立性較強，有條件根據(jù)國內(nèi)情況來實施自主的貨幣政策。
另一方面，降準、降息都有一定空間，但當(dāng)前我國貨幣政策面臨的更大問題是傳導(dǎo)機制不暢，貨幣流動性轉(zhuǎn)化為信用的過程面臨阻滯，消費者、企業(yè)等微觀主體的信心、預(yù)期有待進一步改善。
5、在兩會前的新聞發(fā)布會上，央行副行長劉國強提到，“對結(jié)構(gòu)性貨幣政策供給進行評估，做好分類管理，做到有進有退”。對于今年結(jié)構(gòu)性貨幣政策的“進”和“退”，您有哪些建議？
徐奇淵：量化寬松概念的提出者理查德?維爾納教授最近評論道，在“造錢”這件事上，各國央行應(yīng)該向中國學(xué)習(xí)。他認為，在中國的非常規(guī)貨幣政策（也就是結(jié)構(gòu)性貨幣政策）框架下，銀行創(chuàng)造的信貸主要用于生產(chǎn)、供給端的投資，這樣其在促進增長的同時就不會產(chǎn)生通脹。因此，我國的結(jié)構(gòu)性貨幣政策比歐美以前的寬松貨幣政策更具有可持續(xù)性。尤其是如果銀行主要針對小公司增加貸款，那么這將帶來更公平的增長。
不過我認為，中國和歐美的貨幣政策應(yīng)當(dāng)互相借鑒、互相學(xué)習(xí)。我們的財政、貨幣政策在生產(chǎn)型、投資型領(lǐng)域做得更多，歐美的宏觀政策可以向我國學(xué)習(xí)。同時，歐美宏觀政策在穩(wěn)定消費，尤其是在疫情沖擊下緩解居民行為的傷痕效應(yīng)方面做得更多。
從我國當(dāng)前國民經(jīng)濟循環(huán)的供求兩端來看，總需求不足，特別是消費者信心不足是主要問題，從暢通國民經(jīng)濟循環(huán)的角度來看，我們的宏觀政策也需要更多關(guān)注消費這一端。
同時，結(jié)構(gòu)性貨幣政策也要處理好與財政政策之間的關(guān)系。在一般情況下，財政政策更擅長處理和應(yīng)對結(jié)構(gòu)性問題，而貨幣政策在一般情況下的出發(fā)點是總量視角。
6、政府工作報告提出，“著力擴大國內(nèi)需求”，“把恢復(fù)和擴大消費擺在優(yōu)先位置”，在外需方面提出，進出口“促穩(wěn)提質(zhì)”。您認為，2023年經(jīng)濟復(fù)蘇動力來自何處？消費、投資和出口，哪個變數(shù)最大，哪個確定性強？怎樣真正提振市場主體信心？
徐奇淵：2023年，我國經(jīng)濟復(fù)蘇將呈現(xiàn)“內(nèi)需表現(xiàn)強、外需相對弱”的格局。一方面，外需不容樂觀，穩(wěn)外貿(mào)壓力或?qū)⒍溉簧仙?；另一方面，?nèi)需的表現(xiàn)值得期待，尤其是被壓抑已久的消費需求將得到一定釋放。
由于外部環(huán)境變化，出口在2023年經(jīng)濟增長中恐怕會成為拖累因素，穩(wěn)外貿(mào)的壓力會顯著上升。
從內(nèi)需來看，消費需求的反彈最值得期待，其次是投資。在一般的正常年份下，宏觀經(jīng)濟中最為穩(wěn)定的部門需求都是消費。在2021年以及之前的十年中，消費對GDP的平均拉動作用是4個百分點，而在2022年僅為不到1個百分點。換言之，2022年GDP增速不及預(yù)期，在很大程度上是由于消費的疲弱。展望2023年，消費需求將得到明顯的釋放，預(yù)計將成為GDP增長最重要的推動力量。
但是我們觀察2023年的宏觀數(shù)據(jù)，也要重視兩年平均增速的角度。單獨看2023年的經(jīng)濟增速包括消費增速，這些指標肯定會表現(xiàn)得相當(dāng)強勁，比如現(xiàn)在對二季度增速的WIND一致預(yù)期已經(jīng)達到了7.7%。對于這一增速，我們要有清醒的認識，不能因為一時數(shù)據(jù)較高，就認為出現(xiàn)經(jīng)濟過熱或需要緊縮政策了。即使二季度增速可以達到了7.7%，對應(yīng)的兩年平均增速也是4%左右，這一增速水平甚至可能低于我們的長期潛在增速水平。
我們要特別注意觀察兩年平均增速，觀察宏觀經(jīng)濟表現(xiàn)和居民消費需求是否真正回到了原有的增長趨勢線上。在兩年平均增速回到合意水平之前，我們要繼續(xù)保持穩(wěn)定經(jīng)濟增長、穩(wěn)定就業(yè)形勢和穩(wěn)定收入信心的政策。而且，這些政策宜盡早推出，從而減少傷痕效應(yīng)的消極影響。
7、政府工作報告提出今年的重點工作之一是有效防范化解重大經(jīng)濟金融風(fēng)險，其中著重提到“防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險，優(yōu)化債務(wù)期限結(jié)構(gòu)，降低利息負擔(dān)，遏制增量、化解存量”，對今年防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險的工作，您有哪些具體建議？
徐奇淵：第一，增強地方政府資產(chǎn)的流動性，盤活地方政府的存量資產(chǎn)。從國家資產(chǎn)負債表來看，地方政府的債務(wù)面臨的是流動性問題，而不是償付能力問題。要推動各項金融工具的使用，使得地方政府的存量資產(chǎn)以公允的價格來實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。
第二，地方財政的資金成本與資金用途不匹配，需要以此為著眼點來解決問題。地方平臺融資成本過高，而支出端對應(yīng)的是公共產(chǎn)品甚至是公益性基礎(chǔ)設(shè)施的收益率，其結(jié)果是越貴的錢用得越多，而且越貴的錢用到了收益率越低的地方。為此，需要優(yōu)化央地的財權(quán)、事權(quán)劃分，改善基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品的融資結(jié)構(gòu)。
8、您如何評估當(dāng)前安全性考量在產(chǎn)業(yè)政策中的重要性？今年我國如何著力提升產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈韌性和安全水平？
徐奇淵：當(dāng)前國際地緣政治局勢動蕩，疫情、極端天氣和自然災(zāi)害頻發(fā)，這些都促使我們要比以前更加重視產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的安全性。我國也處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的新發(fā)展階段，因此要統(tǒng)籌好發(fā)展與安全的關(guān)系。
具體從內(nèi)外經(jīng)濟和金融環(huán)境來看，2023年可能是我國鞏固產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈地位的較好時機。2023年全球經(jīng)濟面臨衰退風(fēng)險，同時也有一定發(fā)生局部金融危機的風(fēng)險。IMF總裁格奧爾基耶娃在今年初的講話也提到，2023年將有約三分之一的國家陷入衰退。一些發(fā)展中國家、新興經(jīng)濟體的經(jīng)濟增長和金融穩(wěn)定也將面臨更大壓力。而歐洲的通脹率尤其是生產(chǎn)成本更是大幅高于中國，預(yù)計這種狀態(tài)還要持續(xù)數(shù)年。目前總體上全球范圍內(nèi)的經(jīng)濟、金融風(fēng)險都在持續(xù)積累，在此背景下，跨國企業(yè)的投資可能會進入一個更加謹慎的觀望期。
而中國經(jīng)濟預(yù)期會有較好的表現(xiàn)，這和其他主要經(jīng)濟體形成了鮮明的對比，這對全球市場也是十分突出的積極因素。我們要把這種短期的經(jīng)濟復(fù)蘇利用好，把這種短期的增速差優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈鞏固的中長期優(yōu)勢。
在當(dāng)前全球化遭遇逆流的情況下，我們要堅定捍衛(wèi)全球和平、發(fā)展的時代主基調(diào)，這也需要我們統(tǒng)籌處理好開放與安全的關(guān)系。政府工作報告也指出，要完善新型舉國體制，同時還強調(diào)要處理好政府和企業(yè)的關(guān)系、政府和市場的關(guān)系。
9、2022年中國內(nèi)地人口60年來首次出現(xiàn)負增長。人口出生率和老齡化走勢會對今后GDP增長產(chǎn)生哪些影響？需要采取哪些短中長期政策予以應(yīng)對？
徐奇淵：如果單純從供給角度來看，人口老齡化目前還不是GDP增長的約束條件。今年1月我國的調(diào)查失業(yè)率為5.5%，16-24歲勞動力的失業(yè)率為17.3%，后者處于2018年有數(shù)據(jù)以來歷年同期最高水平。我國還有相當(dāng)數(shù)量的年輕勞動力未實現(xiàn)就業(yè)。
因此從供給端來看，當(dāng)前增長的主要壓力，并不是人口老齡化帶來的勞動力短缺，而是現(xiàn)有勞動力資源、人力資本的使用不充分——這也可能意味著，我國當(dāng)前的經(jīng)濟增速明顯低于長期潛在增速水平。
從需求端來看，根據(jù)中國社會科學(xué)院國家高端智庫首席專家蔡昉研究員的分析，在總?cè)丝谶_到峰值之后，人口老齡化會對總需求產(chǎn)生重要影響。全國人口數(shù)量的年度變化是一個慢變量，會在長期中起到非常重要的作用。但從中短期年度經(jīng)濟增速來看，目前我們面臨的主要挑戰(zhàn)還是現(xiàn)有年輕勞動力的閑置、失業(yè)率偏高，而不是年輕勞動力的短缺問題。當(dāng)然，其中也存在一些結(jié)構(gòu)性的問題，但是更重要的還是總需求不足。
當(dāng)前的總需求不足，主要不是由人口老齡化因素導(dǎo)致的，而是由于消費者、企業(yè)的信心和預(yù)期有待改善。我們要回到“需求收縮、供給沖擊、預(yù)期轉(zhuǎn)弱”三重壓力的判斷上尋找政策的解決框架，其中的關(guān)鍵還是在于預(yù)期。
不過，人口老齡化確實會在長期對GDP增速產(chǎn)生重要影響，因此我們也要未雨綢繆、及時應(yīng)對?？尚械南嚓P(guān)政策包括：逐步延長退休年齡，通過教育和培訓(xùn)提高人力資本積累，通過新技術(shù)替代勞動力。另外，長期來看，還可以積極探討從周邊尤其是東盟國家引入外籍勞動者，以便在未來補充我國勞動力的短缺，這一舉措對于我國鞏固產(chǎn)業(yè)鏈也可以起到一定的支持作用。
本文為CF40研究部對CF40特邀研究員、中國社會科學(xué)院世界經(jīng)濟與政治研究所研究員徐奇淵的專訪，未經(jīng)許可不得轉(zhuǎn)載。
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