發(fā)展中國家和新興市場(chǎng)的債務(wù)重組方案再思考
時(shí)間：2022-12-10
作者：周小川
提要：針對(duì)新興市場(chǎng)和發(fā)展中國家的債務(wù)問題，G20制定了債務(wù)重組的共同框架，但落實(shí)困難。究其原因，在于對(duì)發(fā)展中國家的需求和相關(guān)金融機(jī)構(gòu)利益的考慮不充分。構(gòu)建合適的債務(wù)重組方案，有三個(gè)問題值得深入研究。一是發(fā)展中國家更看重的是減輕當(dāng)前債務(wù)負(fù)擔(dān)還是保證未來新資金的流入。如果選擇削債式債務(wù)重組，會(huì)嚴(yán)重影響發(fā)展中國家持續(xù)吸引資金的能力。二是發(fā)展中國家的貸款項(xiàng)目能否產(chǎn)生收益的問題。大部分項(xiàng)目面臨著環(huán)境變化引發(fā)的成本較高或管理不善等問題，經(jīng)過具體分析和處置，仍有產(chǎn)生收益的潛力，不能簡單地一刀切式進(jìn)行削債重組。三是重組方案應(yīng)充分考慮對(duì)債權(quán)金融機(jī)構(gòu)的影響。削債式債務(wù)重組會(huì)嚴(yán)重影響金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)控、監(jiān)管和評(píng)級(jí)境況，使金融機(jī)構(gòu)受到傷害，影響其持續(xù)幫助發(fā)展中國家的能力。
新興市場(chǎng)和發(fā)展中國家的債務(wù)問題是國際社會(huì)普遍擔(dān)心的問題。2020年，G20成功通過了“暫緩最貧困國家債務(wù)償付倡議”并付諸實(shí)施。隨后，G20又制定了債務(wù)重組的共同框架，但執(zhí)行起來十分艱難，迄今為止還沒有成功落實(shí)。回顧下來，債務(wù)重組框架的出臺(tái)比較倉促，出臺(tái)之前的論證不夠充分，加上框架的推動(dòng)者可能對(duì)國際債務(wù)問題不太熟悉，對(duì)金融機(jī)構(gòu)債務(wù)重組缺乏深入了解，因此債務(wù)重組共同框架在設(shè)計(jì)上存在一定的問題?？傮w而言，債務(wù)問題一般呈現(xiàn)正態(tài)分布的特征，多數(shù)債務(wù)具有共同特點(diǎn)，但也存在分布于兩端的極端情況，因此很難找到一個(gè)適應(yīng)所有國家的債務(wù)重組框架，債務(wù)重組方案要依具體情況而變。
疫情暴發(fā)之初，G30（Group of 30）設(shè)立了一個(gè)研究小組，討論了一些債務(wù)重組相關(guān)問題，其中有三個(gè)問題值得進(jìn)一步研究和討論。
把握當(dāng)前債務(wù)負(fù)擔(dān)與未來資金流入的平衡
第一，需要考慮發(fā)展中國家更關(guān)心的是減輕當(dāng)前還債負(fù)擔(dān)還是未來引入新的資金流入。
實(shí)際上，這兩個(gè)目標(biāo)存在一定的矛盾：一旦選擇債務(wù)重組，特別是削債式重組，就意味著投資者和金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部要處理由此產(chǎn)生的不良資產(chǎn)，外部則面臨評(píng)級(jí)降低，并受到來自監(jiān)管部門的壓力，最終可能不得不選擇退出該國市場(chǎng)。在這種情況下，項(xiàng)目一些原本能夠獲得的后續(xù)資金流將可能“斷供”，最終項(xiàng)目難以為繼，無法完成。同時(shí)，這些項(xiàng)目很多都是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，一旦建成就能夠帶動(dòng)其他生產(chǎn)性項(xiàng)目，隨之帶動(dòng)更多新項(xiàng)目，并創(chuàng)造新的資金流入。如此一來，這些項(xiàng)目不僅可以幫助債務(wù)國償還以前的債務(wù)，還能創(chuàng)造未來的生產(chǎn)力和償債能力。
基于上述考慮，部分發(fā)展中國家不愿意輕易地按照G20的債務(wù)重組框架來申請(qǐng)消債式債務(wù)重組，因?yàn)闀?huì)得罪很多曾幫助這些國家發(fā)展的老朋友和金融機(jī)構(gòu)。當(dāng)然，如果債務(wù)極重，在萬不得已的情況下，這些國家也不得不走這條路。但是，如何掌握好減輕當(dāng)前債務(wù)負(fù)擔(dān)和保持未來的資金流入之間的平衡，值得進(jìn)一步研究。
具體分析項(xiàng)目效益 多種方式改善收益
第二，發(fā)展中國家的項(xiàng)目面臨的具體問題需要具體研究。
有些評(píng)論簡單認(rèn)為，發(fā)展中國家出現(xiàn)債務(wù)問題是因?yàn)橐恍﹤鶆?wù)項(xiàng)目無法產(chǎn)生效益，未來不可能還本付息，所以長痛不如短痛，該重組的重組，該削債的削債。但事實(shí)是，我所碰見的很多發(fā)展中國家項(xiàng)目情況并非如此，并不是完全無法產(chǎn)生收益。多數(shù)項(xiàng)目在啟動(dòng)時(shí)的設(shè)想是好的，但是因?yàn)楹髞硪恍┛陀^條件發(fā)生了變化，導(dǎo)致原本有效益的項(xiàng)目變得無法產(chǎn)生收益。具體來說，以下幾種問題可能比較常見。
首先，多數(shù)項(xiàng)目面臨的主要是管理問題。對(duì)于發(fā)展中國家而言，很多項(xiàng)目都是其未曾接觸過的全新項(xiàng)目，在管理上沒有經(jīng)驗(yàn)，比如鐵路、航空業(yè)等，因此出現(xiàn)了管理不善的問題，導(dǎo)致其收益降低。
其次，權(quán)力尋租現(xiàn)象在一些發(fā)展中國家也較為普遍。項(xiàng)目建設(shè)意味著要占用當(dāng)?shù)赝恋睾唾Y源，會(huì)導(dǎo)致當(dāng)?shù)赜腥恕俺阅每ㄒ?、層層扒皮”，從而提高?xiàng)目成本。但這并不能說明項(xiàng)目本身不好，而且這些成本還有進(jìn)一步討價(jià)還價(jià)的空間，有機(jī)會(huì)被控制下來。
還有就是，在一些國家，有些項(xiàng)目實(shí)行的是國有管理，但這些國家在國有企業(yè)管理上沒有經(jīng)驗(yàn)，對(duì)此可以尋求外部幫助，包括可以考慮實(shí)行階段性債轉(zhuǎn)股，讓經(jīng)驗(yàn)豐富的債權(quán)國幫助他們管理好項(xiàng)目，等項(xiàng)目有回報(bào)能力的時(shí)候再逐步收回管理權(quán)或者股權(quán)。
此外，在發(fā)展中國家，部分政治家出于民粹主義考慮，往往容易導(dǎo)致項(xiàng)目成本增加，壓低了回報(bào)率，導(dǎo)致無法收回成本。
總之，不要談到債務(wù)時(shí)就簡單認(rèn)為是項(xiàng)目存在問題，需要乘早進(jìn)行債務(wù)重組，而是應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究這些項(xiàng)目面臨的問題。事實(shí)上，絕大多數(shù)項(xiàng)目如果想辦法，是有機(jī)會(huì)經(jīng)營好并形成資金回收能力的，而且還應(yīng)該為項(xiàng)目的后續(xù)發(fā)展創(chuàng)造和提供配套條件。
重組方案應(yīng)考慮對(duì)金融機(jī)構(gòu)的沖擊
第三，債務(wù)重組方案應(yīng)當(dāng)充分考慮債權(quán)金融機(jī)構(gòu)的立場(chǎng)。
在當(dāng)?shù)亻_展項(xiàng)目的債權(quán)金融機(jī)構(gòu)往往投入了大量精力，充分了解當(dāng)?shù)氐那闆r，和當(dāng)?shù)亟⑵鹆饲檎x，在債務(wù)重組時(shí)有很多具體的考慮。比如，IMF等國際組織建議采取凈現(xiàn)值法來計(jì)算和控制債務(wù)重組的損失，但對(duì)比削債式債務(wù)重組和寬延型債務(wù)重組，盡管這兩種處理方式在控制凈現(xiàn)值損失上的效果差不多，但站在債權(quán)金融機(jī)構(gòu)的角度看，對(duì)它們的影響卻是有很大區(qū)別的，因而它們對(duì)削債式重組可謂顧慮重重。
如果選擇削債式債務(wù)重組，金融機(jī)構(gòu)在內(nèi)控和監(jiān)管上會(huì)面臨雙重困難。一方面，金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部往往會(huì)面臨很大壓力，承辦的項(xiàng)目組及分支行會(huì)受到總行的嚴(yán)厲控制，導(dǎo)致今后的活動(dòng)開展困難。另一方面，各國的監(jiān)管部門一旦發(fā)現(xiàn)該貸款項(xiàng)目進(jìn)入削債式債務(wù)重組階段，就會(huì)實(shí)施嚴(yán)厲的監(jiān)管措施，導(dǎo)致這些金融機(jī)構(gòu)今后開展類似業(yè)務(wù)時(shí)面臨更大監(jiān)管要求。同時(shí)，監(jiān)管部門通常也會(huì)參照評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的評(píng)級(jí)來改善監(jiān)管措施，但評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)并不會(huì)因?yàn)榻鹑跈C(jī)構(gòu)參與的是G20債務(wù)重組框架就放寬評(píng)級(jí)條件。因此，債務(wù)重組往往帶來評(píng)級(jí)下降。此外，削債式債務(wù)重組會(huì)使相應(yīng)貸款變?yōu)椴涣假Y產(chǎn)，不良資產(chǎn)需要被核銷，這會(huì)使金融機(jī)構(gòu)面臨來自股東的壓力。盡管說我們開發(fā)銀行和進(jìn)出口銀行的股東表面上是國家，但代表國家行使股東權(quán)利是落實(shí)在具體的機(jī)構(gòu)和人員身上，如果沒有明確的統(tǒng)一安排，削債式債務(wù)重組容易引發(fā)他們的強(qiáng)烈反應(yīng)。因此，相比于削債式債務(wù)重組，這些機(jī)構(gòu)更愿意選擇寬延式重組。
因此，重組框架的選擇應(yīng)當(dāng)基于對(duì)金融機(jī)構(gòu)運(yùn)行規(guī)律的了解，避免金融機(jī)構(gòu)受到傷害。金融機(jī)構(gòu)一旦受到傷害，那么無論其主觀上是否愿意，都很難繼續(xù)在這些發(fā)展中國家完成既有項(xiàng)目，或?yàn)轫?xiàng)目完善配套設(shè)施。
總之，對(duì)債務(wù)重組的框架應(yīng)當(dāng)做一個(gè)回顧和反思，需要腳踏實(shí)地地替發(fā)展中國家和相關(guān)機(jī)構(gòu)著想，從而提出能夠切實(shí)解決發(fā)展中國家的債務(wù)負(fù)擔(dān)問題、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的辦法。
本文為博鰲亞洲論壇副理事長、中國人民銀行原行長周小川在2022年12月10日的第四屆外灘金融峰會(huì)之外灘閉門會(huì)“新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)困境、影響及應(yīng)對(duì)”上所做的主題演講。
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