COP27后應(yīng)對(duì)氣候變化的政策研究
時(shí)間：2022-12-13
作者：周小川
11月20日，《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》第二十七次締約方會(huì)議（以下簡(jiǎn)稱COP27）閉幕。在會(huì)議的最后兩天，與會(huì)各方就損失和損害基金的建立達(dá)成了共識(shí)，并將其寫(xiě)入文件，這是推動(dòng)包容性增長(zhǎng)的重要體現(xiàn)。
會(huì)議的召開(kāi)推動(dòng)了氣候變化相關(guān)的工作，也取得了一定進(jìn)展，但從媒體和學(xué)術(shù)界的反應(yīng)來(lái)看，會(huì)議的成果低于預(yù)期。這表明目前國(guó)際形勢(shì)比較復(fù)雜，需要應(yīng)對(duì)的問(wèn)題很多，對(duì)不同問(wèn)題的考慮也可能會(huì)相互沖突。
事實(shí)上，應(yīng)對(duì)氣候變化的很多重要舉措都處于研究當(dāng)中，各方盡管達(dá)成了一定的共識(shí)，但共識(shí)的程度不高。COP27上主要的內(nèi)容都見(jiàn)諸報(bào)端，但會(huì)議期間各類大會(huì)、小會(huì)和會(huì)下交流中，有不少問(wèn)題都引起了討論和爭(zhēng)論。對(duì)于這些問(wèn)題，文字上的共識(shí)尚且不見(jiàn)得能形成，更不用說(shuō)政策上達(dá)成共識(shí)。
因此，大會(huì)雖然結(jié)束，但是進(jìn)一步推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展、推動(dòng)應(yīng)對(duì)氣候變化，還有很多課題需要深入研究，以供決策者參考，只有這樣才能在今后一段時(shí)間內(nèi)，或者在明年的COP28上取得進(jìn)一步的進(jìn)展。以下我想和大家交流三個(gè)方面的問(wèn)題。
計(jì)劃、市場(chǎng)或自律？實(shí)現(xiàn)凈零排放的三種觀點(diǎn)辨析
一是應(yīng)對(duì)氣候變化、實(shí)現(xiàn)碳減排和凈零排放的主要手段問(wèn)題。對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，主要有三種觀點(diǎn)。
第一種觀點(diǎn)傾向于使用國(guó)家控制或國(guó)家計(jì)劃的方法，通過(guò)構(gòu)建一定的指標(biāo)體系，促使基層、企業(yè)和消費(fèi)者進(jìn)行響應(yīng)。
第二種觀點(diǎn)傾向于依靠市場(chǎng)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)凈零排放，COP27上一些分會(huì)就專門討論了碳市場(chǎng)的建立和碳價(jià)的作用。
大家普遍意識(shí)到的問(wèn)題是，要實(shí)現(xiàn)凈零排放，無(wú)論采取何種計(jì)算方式，資金缺口都很大，需要通過(guò)一定的激勵(lì)機(jī)制來(lái)引導(dǎo)大量投資。所謂市場(chǎng)的辦法，強(qiáng)調(diào)的就是激勵(lì)機(jī)制，也即獎(jiǎng)懲的重要性。激勵(lì)措施能夠影響碳配額，碳配額聯(lián)系著碳配額市場(chǎng)（在中國(guó)稱為碳排放市場(chǎng)）以及自愿減排的碳市場(chǎng)，從而引導(dǎo)投資。
不過(guò)，也有觀點(diǎn)認(rèn)為碳排放和氣候變化問(wèn)題本身就是市場(chǎng)失靈的表現(xiàn)，是一種外部效應(yīng)導(dǎo)致的市場(chǎng)失靈，用市場(chǎng)辦法解決市場(chǎng)失靈的問(wèn)題是否可行，尚且存疑。
第三種觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)應(yīng)當(dāng)由企業(yè)類組織加強(qiáng)自律，認(rèn)為所有有份量的企業(yè)都應(yīng)當(dāng)根據(jù)各行業(yè)規(guī)劃的時(shí)間表和路線圖，對(duì)凈零排放作出承諾。作出承諾之后，應(yīng)當(dāng)保持誠(chéng)信，切實(shí)落實(shí)。
在各類企業(yè)中，金融企業(yè)是一個(gè)十分重要的組成部分，因?yàn)榻鹑谄髽I(yè)的承諾不僅涉及到自身是否遵循凈零排放，也決定了其是否能夠組織大量的資金用于未來(lái)的減排和凈零排放經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
另外，也有人把范圍擴(kuò)大到企業(yè)之外，認(rèn)為非政府組織、城市政府等國(guó)家政府之外的實(shí)體也應(yīng)當(dāng)作出承諾。不過(guò)，這些實(shí)體的性質(zhì)有別于企業(yè)，即便作出承諾，落實(shí)執(zhí)行時(shí)所需的機(jī)制也非常不同。
迄今為止，全球已經(jīng)有較多企業(yè)就氣候變化問(wèn)題作出了承諾，很多金融機(jī)構(gòu)也作出了承諾。但是，對(duì)氣候變化的應(yīng)對(duì)究竟應(yīng)該依靠何種機(jī)制，還需要進(jìn)一步討論清楚。各類主體的積極性都可以充分調(diào)動(dòng)，政府計(jì)劃、市場(chǎng)機(jī)制和企業(yè)自律等多方面的力量可以相結(jié)合，對(duì)于每一種辦法的利弊、可行性以及最后落實(shí)的可能性都需要有清醒的認(rèn)識(shí)，對(duì)于不同措施具體如何分工、孰輕孰重等問(wèn)題還需要有明確的判斷。
作為從中央計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌至市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的國(guó)家，中國(guó)對(duì)計(jì)劃手段的優(yōu)缺點(diǎn)有著深刻的體會(huì)。計(jì)劃手段需要通過(guò)指標(biāo)體系來(lái)貫徹，指標(biāo)體系要依靠堅(jiān)實(shí)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，才能符合客觀現(xiàn)實(shí)，但事實(shí)上這種情況下的數(shù)據(jù)往往不夠堅(jiān)實(shí)，人為失真的機(jī)會(huì)比較多。另外，政府必須將總指標(biāo)依照地方或行業(yè)層層分解，分解之后可能會(huì)缺乏彈性，喪失靈活調(diào)整的余地。這種情況下，一旦某些指標(biāo)面臨超標(biāo)，政府就可能采取較為強(qiáng)硬的做法，比如拉閘限電，這一方面導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)缺乏韌性，另一方面也容易引起各方不滿，減弱他們應(yīng)對(duì)氣候變化的積極性。中國(guó)在2021年秋季時(shí)曾經(jīng)歷過(guò)這類情況，有企業(yè)反映，拉閘限電對(duì)于部分行業(yè)有一定的危險(xiǎn)性，比如有些化學(xué)反應(yīng)一旦遭遇中途停電，可能會(huì)發(fā)生爆炸。因此，相關(guān)部門要足夠重視，盡量避免這類現(xiàn)象的發(fā)生。
至于市場(chǎng)的辦法，也存在可能被質(zhì)疑的問(wèn)題。歐洲一直非常重視“cap and trade”，即總量封頂，并對(duì)減排量進(jìn)行交易，但是碳價(jià)格有時(shí)并不穩(wěn)定。另外，有些碳排放量較大的公司會(huì)去邊邊角角的地方購(gòu)買減排配額，從而減弱其自身減少碳配額的行為，碳市場(chǎng)上存在的這些做法是否會(huì)引發(fā)進(jìn)一步的“漂綠”“洗綠”值得擔(dān)憂。
因此，政府應(yīng)當(dāng)具備對(duì)碳市場(chǎng)價(jià)格的管理能力，比如IMF就建議，針對(duì)不同區(qū)域的碳市場(chǎng)設(shè)立與時(shí)間表相對(duì)應(yīng)、隨時(shí)間表變化的最低價(jià)格。此外，由于轉(zhuǎn)軌過(guò)渡過(guò)程中，很多國(guó)家或地區(qū)會(huì)免費(fèi)發(fā)放一定量的免費(fèi)碳配額，如果多發(fā)會(huì)導(dǎo)致價(jià)格偏低，因此碳配額價(jià)格的不穩(wěn)定很大程度上也和轉(zhuǎn)軌過(guò)渡過(guò)程中免費(fèi)配額的分配有關(guān)?？傊?，市場(chǎng)辦法下，碳配額的發(fā)放和碳配額總量的控制會(huì)產(chǎn)生較大的影響，值得進(jìn)一步討論。
當(dāng)前，全球已有大量企業(yè)做出承諾，表示將按照一定的路線圖和時(shí)間表來(lái)實(shí)現(xiàn)凈零排放，但大家希望更多的企業(yè)能夠跟進(jìn)，國(guó)際社會(huì)也認(rèn)為作出這種承諾的中國(guó)企業(yè)相對(duì)較少。部分金融機(jī)構(gòu)參加了格拉斯哥凈零排放金融聯(lián)盟，對(duì)其現(xiàn)有融資進(jìn)行檢查，對(duì)未來(lái)融資作出承諾。然而，這些做法也會(huì)產(chǎn)生爭(zhēng)議，需要進(jìn)一步深入研究。
有觀點(diǎn)認(rèn)為，從微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，企業(yè)就是一種要素組合，也即為了完成某項(xiàng)工作，對(duì)資本、技術(shù)、管理和人才等要素進(jìn)行組合。其中，資本會(huì)落實(shí)為具體的設(shè)備、工藝路線和人才等，并不是泛泛之談。這也意味著，適應(yīng)某一目標(biāo)的要素組合，并不一定適合完成其他目標(biāo)。比如，化石能源領(lǐng)域的要素組合，包括原料、人才、技術(shù)等，未必適合做新能源。因此，盡管主觀上希望從事化石能源生產(chǎn)的企業(yè)能夠向新能源領(lǐng)域投資和轉(zhuǎn)軌，但這并不符合企業(yè)的運(yùn)行機(jī)制。對(duì)于部分企業(yè)，盡管有若干年的發(fā)展歷史，但市場(chǎng)需求一旦消失，既有的要素組合可能就會(huì)解體，市場(chǎng)上繼續(xù)出現(xiàn)新的組合承擔(dān)新的發(fā)展方向。
因此，要解決COP27會(huì)場(chǎng)中“究竟依靠什么方法”的爭(zhēng)論，還需要有足夠的研究成果來(lái)支撐。
加大可再生能源裝機(jī)量 推動(dòng)電力平穩(wěn)安全轉(zhuǎn)型
能源供給與能源安全之間的關(guān)系中，最需要落實(shí)的是電力供給、電力行業(yè)轉(zhuǎn)型和電力安全之間的關(guān)系。今后，能源需求將在很大程度上體現(xiàn)為電力需求，而且很多行業(yè)未來(lái)的努力方向是從化石能源轉(zhuǎn)向電能，并且最好是綠色、零碳的電能。這就要求電力行業(yè)轉(zhuǎn)型，要求大量的投資和技術(shù)研發(fā)。
近期，地緣政治沖突加劇了國(guó)際社會(huì)的能源問(wèn)題，部分國(guó)家被迫重新使用化石能源。對(duì)此，有人希望COP27正式提出停止煤炭開(kāi)采，也有人提出停止對(duì)油氣新項(xiàng)目的融資，但這些都可能存在一定的爭(zhēng)議。
目前，最重要的任務(wù)是大力提高太陽(yáng)能和風(fēng)能的裝機(jī)容量，或廣義上的可再生能源的裝機(jī)容量，同時(shí)兼顧調(diào)峰機(jī)組和儲(chǔ)能容量。新能源發(fā)電具有間歇性的特點(diǎn)，因此必須大力增加后備容量，即調(diào)峰機(jī)組和儲(chǔ)能容量，以保障其在不同時(shí)段的供電能力。相較于調(diào)峰機(jī)組，儲(chǔ)能容量或許更加綠色，但無(wú)論是抽水蓄能電站還是電化學(xué)儲(chǔ)能模式，都或多或少地受到地理?xiàng)l件或技術(shù)水平的限制，有待進(jìn)一步研發(fā)，因此，調(diào)峰電力供應(yīng)機(jī)組還不能停。未來(lái)，隨著儲(chǔ)能技術(shù)的發(fā)展和可再生能源裝機(jī)容量的增加，我國(guó)新能源電力的調(diào)節(jié)能力將變得更好，屆時(shí)調(diào)峰設(shè)備可以逐步退出。
增加裝機(jī)容量的同時(shí)，電網(wǎng)的建設(shè)、改造、調(diào)度能力升級(jí)以及定價(jià)機(jī)制改革等方面的任務(wù)也十分重要。這些領(lǐng)域的升級(jí)是為化石能源的逐步淡出奠定基礎(chǔ)、蕩平道路，是為了確保在完成電力轉(zhuǎn)型的同時(shí)避免拉閘限電，避免我們應(yīng)對(duì)氣候變化的努力受到負(fù)面沖擊。
總之，COP27期間，有人認(rèn)為全球在消減化石能源的應(yīng)用和開(kāi)發(fā)方面沒(méi)有達(dá)到預(yù)想的效果，多有爭(zhēng)論，值得提出更多需要研究討論的議題。
解決發(fā)展中國(guó)家資金需求缺口 實(shí)現(xiàn)公平低碳轉(zhuǎn)型
應(yīng)對(duì)氣候變化、實(shí)現(xiàn)低碳轉(zhuǎn)型，需要注重公平正義，其中最大的困難在于新興市場(chǎng)和發(fā)展中國(guó)家的資金缺口由誰(shuí)來(lái)提供的問(wèn)題。此次COP27大會(huì)上達(dá)成了一個(gè)共識(shí)，即成立損失與損害基金，但基金的規(guī)模并不明確，在全球的公正轉(zhuǎn)型中所能占據(jù)的比例預(yù)計(jì)將比較小。
當(dāng)前的低碳轉(zhuǎn)型進(jìn)程中，部分發(fā)達(dá)國(guó)家在減排方面起步較早，但未來(lái)全球的氣候變化很大程度上取決于新興市場(chǎng)和發(fā)展中國(guó)家能否順利實(shí)現(xiàn)減排，而這些國(guó)家需要大量的資金來(lái)完成設(shè)備的更新改造，同時(shí)還需要大量的資金投入科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域。無(wú)論以哪種方式計(jì)算，資金缺口都十分巨大。在缺口十分巨大的情況下，資金的動(dòng)員是非常困難的。盡管大量的金融企業(yè)已經(jīng)作出承諾，但從微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，絕大多數(shù)金融機(jī)構(gòu)都只是金融中介，用客戶的錢開(kāi)展投資或進(jìn)行金融理財(cái)。因此，如果缺乏足夠的激勵(lì)，金融機(jī)構(gòu)也不能光憑一個(gè)承諾去任意支配客戶的資金。
應(yīng)對(duì)如此大的資金缺口，可以從兩個(gè)方面加以考慮：一是建立全球碳市場(chǎng)之間的可控連接，允許發(fā)達(dá)國(guó)家的金融力量購(gòu)買其他市場(chǎng)上的碳配額、碳減排抵免或碳信用，部分實(shí)現(xiàn)金融的融資轉(zhuǎn)向。二是利用好邊境調(diào)節(jié)稅，幫助發(fā)展中國(guó)家和新興市場(chǎng)減排。
歐盟提出“碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制”（CBAM），對(duì)發(fā)展中國(guó)家含碳的產(chǎn)品征收邊境調(diào)節(jié)稅。我認(rèn)為，這筆稅金應(yīng)該返還給發(fā)展中國(guó)家的碳市場(chǎng)，幫助發(fā)展中國(guó)家和新興市場(chǎng)減排、保護(hù)森林和土地。換言之，我們需要研究出切實(shí)有效的方法，動(dòng)員大量的資金從發(fā)達(dá)國(guó)家向發(fā)展中國(guó)家轉(zhuǎn)移。因此，公正轉(zhuǎn)型的問(wèn)題，需要金融界和經(jīng)濟(jì)研究界拿出切實(shí)可行的辦法供決策參考和執(zhí)行。
作者周小川系博鰲亞洲論壇副理事長(zhǎng)、中國(guó)人民銀行原行長(zhǎng)，本文系作者在第四屆外灘金融峰會(huì)全體大會(huì)“穩(wěn)與進(jìn)：包容性增長(zhǎng)與可持續(xù)發(fā)展”上發(fā)表的主旨演講，未經(jīng)本人審核，未經(jīng)許可不得轉(zhuǎn)載。 
未收藏
