2022年財(cái)政回顧：廣義財(cái)政穩(wěn)增長(zhǎng)
2022年，財(cái)政政策明顯積極發(fā)力，“增支減收”和“加快節(jié)奏”成為重心，狹義財(cái)政與廣義財(cái)政輪番接力，高強(qiáng)度支出支撐基建高增速。
收支情況來(lái)看，2022年財(cái)政收支大概率以“超支歉收”收官，預(yù)計(jì)2022年全年收入增速大概率為負(fù)，低于年初預(yù)算的3.8%；支出進(jìn)度整體保持平穩(wěn)，全年支出增速可能略低于年初預(yù)算的8.4%；收入分類來(lái)看，非稅收入持續(xù)高增，大規(guī)模減稅降費(fèi)使得增值稅、企業(yè)所得稅持續(xù)對(duì)財(cái)政收入形成拖累；支出分類來(lái)看，上半年基建類財(cái)政資金支出增長(zhǎng)較快，下半年逐步退坡，向社保、衛(wèi)生健康傾斜。
下半年，廣義財(cái)政迎來(lái)高光時(shí)刻，接力狹義財(cái)政撐起基建高增長(zhǎng)空間。無(wú)論是8000億政策性銀行信貸、6000億政策性金融工具還是5000億專項(xiàng)債限額，均指向廣義財(cái)政積極發(fā)力。在廣義財(cái)政支撐下，2022年下半年基建增速維持高位。我們預(yù)計(jì)，全年基建增速達(dá)10%以上。
1.1 發(fā)力節(jié)奏：靠前、更大力度、強(qiáng)調(diào)可持續(xù)
2022年初以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨“三重壓力”，財(cái)政政策明顯積極發(fā)力，“增支減收”和“加快節(jié)奏”成為財(cái)政政策的重心。2022年財(cái)政政策強(qiáng)調(diào)“提升效能，更加注重精準(zhǔn)、可持續(xù)”。
一是，財(cái)政重申“可持續(xù)”，赤字率按2.8%左右安排、比上年有所下調(diào)；新增地方政府專項(xiàng)債券額度與上年持平，有效防范化解風(fēng)險(xiǎn)。
二是，財(cái)政注重“提升效能”，基調(diào)更加積極，2022年全國(guó)一般公共預(yù)算支出安排26.71萬(wàn)億元、比上年擴(kuò)大2萬(wàn)億元以上，增長(zhǎng)8.4%，在2020-2021年連續(xù)兩年超收背景下，可用財(cái)力明顯增加。
三是，財(cái)政發(fā)力緊迫性提升，強(qiáng)調(diào)“保證財(cái)政支出強(qiáng)度，加快支出進(jìn)度”，2022年的財(cái)政支出節(jié)奏明顯“前置”，專項(xiàng)債券發(fā)行和使用進(jìn)度加快，盡早發(fā)揮對(duì)有效投資的拉動(dòng)作用。
1.2 收支情況：超支歉收，資金缺口較大
2022年上半年，“兩本賬”財(cái)政收支矛盾均較為突出，地方政府資金壓力大。疫情擾動(dòng)、大規(guī)模留抵退稅、土地市場(chǎng)低迷使得財(cái)政收入持續(xù)承壓，而穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)大盤又需要積極的財(cái)政支出得以保障，因此上半年財(cái)政收支矛盾持續(xù)加劇，地方政府面臨較大的資金缺口。
2022年1-6月，一般公共預(yù)算收入累計(jì)同比增速為-10.2%，一般公共預(yù)算支出累計(jì)同比增速為5.9%，收支差額為-2.37萬(wàn)億；政府性基金方面，1-6月政府性基金預(yù)算收入同比增速為-28.4%，而支出增速則為31.5%，收支差額為-2.69萬(wàn)億。上半年兩本賬收支差額合計(jì)達(dá)-5.05萬(wàn)億，地方政府資金缺口較大。
下半年以來(lái)，經(jīng)濟(jì)逐步企穩(wěn)，存量留抵退稅也基本完成，一般公共預(yù)算收入逐漸回升，一般公共預(yù)算財(cái)政收支矛盾略有緩解，但土地市場(chǎng)仍顯疲弱，持續(xù)拖累政府性基金預(yù)算收入。從單月數(shù)據(jù)看，7月，一般公共預(yù)算收入增速降幅大幅收窄，8-10月，收入增速由負(fù)轉(zhuǎn)正，支出增速雖略有下滑，但仍維持在較高水平；政府性基金方面，受土地市場(chǎng)持續(xù)疲弱拖累，7-10月收入增速持續(xù)為負(fù)，但10月降幅較9月有所縮窄，支出端受到專項(xiàng)債發(fā)行錯(cuò)位的影響，支出增速開(kāi)始由正轉(zhuǎn)負(fù)。
全年來(lái)看，財(cái)政收支大概率以“超支歉收”收官。我們預(yù)計(jì)全年財(cái)政收入難以達(dá)到年初的預(yù)算目標(biāo)，支出端則可能接近完成年初的目標(biāo)。一般公共預(yù)算方面，1-10月收入僅完成全年預(yù)算的82.5%，顯著低于過(guò)去五年（2017-2021年，下同）88.9%的均值；1-10月支出完成預(yù)算的77.2%，略低于過(guò)去五年80.4%的均值。政府性基金預(yù)算方面，1-10月收入僅完成全年預(yù)算的52.9%，顯著低于過(guò)去五年80.7%的均值；1-10月支出完成預(yù)算的61.8%，低于過(guò)去五年68.1%的均值。
1.3 收支分類：收入端，非稅收入持續(xù)高增；支出端，基建支出逐漸退坡
從2022年收入分類來(lái)看，財(cái)政政策持續(xù)向企業(yè)端發(fā)力，大規(guī)模減稅降費(fèi)使得增值稅、企業(yè)所得稅持續(xù)對(duì)財(cái)政收入形成拖累，個(gè)人所得稅則恢復(fù)較快。1-10月，增值稅累計(jì)同比增速為-29.1%，主要受到了留抵退稅的影響；企業(yè)所得稅累計(jì)同比增速為3.5%，8-9月當(dāng)月同比增速均為負(fù)，主要受到減稅降費(fèi)與緩繳稅收的影響；個(gè)人所得稅累計(jì)同比增速為8.5%，上半年疫情沖擊過(guò)后，個(gè)稅增速已開(kāi)始逐步修復(fù)。因此，從1-10月財(cái)政收入端來(lái)看，積極財(cái)政主要向企業(yè)端傾斜。
從2022年支出分類來(lái)看，上半年基建類支出持續(xù)高增，下半年逐步退坡，向社保就業(yè)、衛(wèi)生健康、債務(wù)付息等相對(duì)剛性支出傾斜。上半年，基建類支出（包含節(jié)能環(huán)保、城鄉(xiāng)事務(wù)、農(nóng)林水務(wù)與交通運(yùn)輸）累計(jì)支出增速為7.4%，下半年逐步退坡，8-10月基建類支出當(dāng)月同比增速均為負(fù)；社保就業(yè)方面，1-10月累計(jì)支出增速為7.4%，其中7-10月支出當(dāng)月同比增速均維持在10%以上的高增速區(qū)間；衛(wèi)生健康方面，今年疫情持續(xù)擾動(dòng)下，各地疫情防控壓力加大，衛(wèi)生健康支出持續(xù)處于較高增速；債務(wù)付息方面，1-10月累計(jì)支出增速為8.5%，年內(nèi)地方政府債務(wù)付息壓力較大。
1.4 廣義財(cái)政：準(zhǔn)財(cái)政逐步發(fā)力，托起下半年基建
我們一般所提到的財(cái)政支出只是統(tǒng)計(jì)了政府的“預(yù)算內(nèi)”和“預(yù)算外”支出情況，但是我國(guó)的很多準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)出于拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的目的，還會(huì)通過(guò)各種方式進(jìn)行投融資，因此我們?cè)诜治鲐?cái)政支出力度時(shí)有必要把“準(zhǔn)財(cái)政”工具納入其中。為此，我們構(gòu)建涵蓋范圍更廣的“廣義的財(cái)政支出”以全面反映政府支出項(xiàng)目?！皬V義財(cái)政支出”=“一般公共預(yù)算支出+政府性基金預(yù)算支出”+“城投債融資支出”+“政策性銀行金融債融資支出”+“抵押補(bǔ)充貸款融資支出”（PSL）+“鐵路建設(shè)債融資支出”+“專項(xiàng)建設(shè)債券融資支出”。
從2022年財(cái)政支出情況來(lái)看，上半年主要靠狹義財(cái)政支撐，下半年是廣義財(cái)政的高光時(shí)刻。無(wú)論是8000億政策性銀行信貸、6000億政策性金融工具還是5000億專項(xiàng)債限額，均指向廣義財(cái)政的積極發(fā)力。今年8-10月，政策性銀行債凈融資9007.5億，比上年同期增加3484億；抵押補(bǔ)充貸款方面，9-10月抵押補(bǔ)充貸款凈增加2625億元，相比去年同期增加3352億元。在上述廣義財(cái)政支撐下，2022年下半年基建增速有望維持高位。我們預(yù)計(jì)，全年基建增速達(dá)10%以上。
2023年財(cái)政：向需求側(cè)加杠桿
展望2023年，財(cái)政同樣是穩(wěn)增長(zhǎng)的重要抓手，預(yù)計(jì)政府杠桿格局或進(jìn)一步打開(kāi)，需求側(cè)將成為財(cái)政發(fā)力的重心。
一則，相比2022年初面臨的“三重壓力”，2023年經(jīng)濟(jì)面臨的挑戰(zhàn)主要來(lái)自需求側(cè)恢復(fù)疲弱與外部環(huán)境的復(fù)雜多變，財(cái)政發(fā)力的重心將有所調(diào)整；二則，相比2022年的財(cái)政形勢(shì)，2023年的財(cái)政增量工具更加稀缺，為穩(wěn)住財(cái)政支出增速，更好發(fā)揮財(cái)政的跨周期調(diào)節(jié)作用，需要政府杠桿的進(jìn)一步打開(kāi)來(lái)作為支撐；三則，2022年減稅降費(fèi)等一系列舉措主要面向供給側(cè)與企業(yè)端，企業(yè)成本壓力明顯緩解，但對(duì)有效需求并未起到明顯拉動(dòng)作用，預(yù)計(jì)2023年需求側(cè)與居民端將成為財(cái)政發(fā)力重點(diǎn)，保就業(yè)與促消費(fèi)或成為重要發(fā)力領(lǐng)域。
2.1 與2022年相比，2023年的財(cái)政形勢(shì)有何不同？
第一，宏觀經(jīng)濟(jì)方面，2023年經(jīng)濟(jì)面臨的需求側(cè)與外部環(huán)境的挑戰(zhàn)更為凸顯。
一則，2022年下半年以來(lái)，需求恢復(fù)持續(xù)疲弱成為經(jīng)濟(jì)面臨的主要挑戰(zhàn)。從“三駕馬車”的角度看，除基建投資需求持續(xù)高增外，受疫情擾動(dòng)，消費(fèi)需求的復(fù)蘇持續(xù)疲弱；投資需求中，地產(chǎn)投資持續(xù)為負(fù)，制造業(yè)投資雖有一定韌性，但是民間投資資本開(kāi)支仍顯疲弱，企業(yè)信貸擴(kuò)張動(dòng)力不足。
二則，2023年全球經(jīng)濟(jì)面臨衰退風(fēng)險(xiǎn)升溫，國(guó)際環(huán)境形勢(shì)在某種程度上比2022年初更復(fù)雜，全球總需求下降或持續(xù)拖累國(guó)內(nèi)出口。根據(jù)10月份IMF對(duì)全球經(jīng)濟(jì)的預(yù)測(cè)，預(yù)計(jì)2023年全球GDP同比增長(zhǎng)2.7%，相比2022年的3.2%下滑0.5個(gè)百分點(diǎn)，其中美國(guó)、歐洲2023年的GDP分別較2022年下滑0.6、2.6個(gè)百分點(diǎn)。在此背景下，今年年底到明年，中國(guó)的出口將會(huì)明顯承壓。因此，如何實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)動(dòng)力的轉(zhuǎn)換，著力擴(kuò)大內(nèi)需，這可能是2023年經(jīng)濟(jì)工作的重點(diǎn)。
第二，財(cái)政工具方面，2023年財(cái)政增量工具將更為緊缺，政府杠桿格局或進(jìn)一步打開(kāi)。
2022年財(cái)政的積極發(fā)力得益于往年的財(cái)政結(jié)余資金與各種增量工具的接連啟用。一方面，過(guò)去幾年的“超收歉支”為2022年財(cái)政發(fā)力創(chuàng)造了豐富的結(jié)余資金；另一方面，2022年二季度以來(lái)，為對(duì)沖疫情導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)下行壓力，財(cái)政的增量工具空間被依次打開(kāi)，包括政策性銀行信貸額度、政策性金融工具，以及專項(xiàng)債限額，成為下半年財(cái)政發(fā)力的重要支撐。
展望2023年，財(cái)政增量工具或更為緊缺。一方面，2022年財(cái)政收支不平衡壓力持續(xù)加大，因此預(yù)計(jì)2022年財(cái)政結(jié)余相比往年大幅減少，這或?qū)?dǎo)致2023年可調(diào)入的結(jié)余資金將明顯不足。另一方面，2022年啟用的很多增量工具是一次性的，并不可持續(xù)，包括1.1萬(wàn)億的央行上繳結(jié)存利潤(rùn)、5000億專項(xiàng)債限額等。
因此，2023年財(cái)政的積極發(fā)力更倚賴政府加杠桿空間的打開(kāi)?；仡?020年以來(lái)的政府杠桿率變化，2020年財(cái)政整體加杠桿，目標(biāo)赤字率上調(diào)、發(fā)行抗疫特別國(guó)債，使得2020年末我國(guó)宏觀杠桿率上行至270.1%；2021年，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)處于“穩(wěn)增長(zhǎng)壓力較小的窗口期”，財(cái)政收縮背景下，推動(dòng)宏觀杠桿率快速下行至263.8%；2022年，雖然經(jīng)濟(jì)下行壓力較大，但積極財(cái)政的發(fā)力更多依賴結(jié)余資金與準(zhǔn)財(cái)政工具，中央政府杠桿率并未大幅上行。因此2023年，在財(cái)政增量工具更為緊缺而中央政府杠桿率并不高的背景下，政府存在一定的加杠桿空間。
第三，發(fā)力領(lǐng)域方面，2023年企業(yè)端繼續(xù)大規(guī)模減稅降費(fèi)的空間較為有限。
2022年財(cái)政發(fā)力的重點(diǎn)在供給側(cè)與企業(yè)端，通過(guò)實(shí)施大規(guī)模的存量留抵退稅政策，持續(xù)為市場(chǎng)主體減負(fù)，帶動(dòng)企業(yè)部門成本費(fèi)用持續(xù)下降，營(yíng)業(yè)收入穩(wěn)步回升。根據(jù)稅務(wù)總局?jǐn)?shù)據(jù)，截至11月10日，已退到納稅人賬戶的增值稅留抵退稅款達(dá)23097億元，新增減稅降費(fèi)7896億元；累計(jì)辦理緩稅緩費(fèi)6797億元。這些舉措增強(qiáng)了企業(yè)發(fā)展動(dòng)能，1月1日-11月10日，全國(guó)企業(yè)采購(gòu)設(shè)備投資同比增長(zhǎng)4.9%，其中裝備制造業(yè)采購(gòu)設(shè)備投資同比增長(zhǎng)9.8%。
但2022年財(cái)政對(duì)供給側(cè)以及企業(yè)端的有效刺激對(duì)需求側(cè)的傳導(dǎo)并不暢通，大規(guī)模的減稅降費(fèi)舉措直接獲益的多是企業(yè)部門，如留抵退稅大多用于補(bǔ)償企業(yè)經(jīng)營(yíng)現(xiàn)金流，減征車輛購(gòu)置稅提升購(gòu)車需求使得汽車企業(yè)經(jīng)營(yíng)改善較多。總而言之，2022年財(cái)政政策對(duì)居民端和需求側(cè)的拉動(dòng)較為有限。
展望2023年，在存量留抵退稅實(shí)行完畢后，2023年企業(yè)端的減稅降費(fèi)空間較為有限，財(cái)政轉(zhuǎn)向需求側(cè)和居民端刺激的必要性和緊迫性上升。
2.2 2023年財(cái)政基調(diào)：持續(xù)積極，中央赤字空間或打開(kāi)
2022年，在財(cái)政預(yù)算草案中，對(duì)財(cái)政基調(diào)的表述是“積極的財(cái)政政策要提升效能，更加注重精準(zhǔn)、可持續(xù)”。展望2023年，在跨周期調(diào)節(jié)背景下，宏觀政策更注重連續(xù)性、穩(wěn)定性、可持續(xù)性。因而在經(jīng)濟(jì)下行壓力過(guò)大的時(shí)候，積極財(cái)政的總基調(diào)難言轉(zhuǎn)向，預(yù)計(jì)2023年財(cái)政政策將持續(xù)積極。但由于地方政府面臨較大債務(wù)壓力，財(cái)政也需要兼顧“防風(fēng)險(xiǎn)”和“穩(wěn)增長(zhǎng)”的平衡，預(yù)計(jì)地方政府繼續(xù)加杠桿空間有限，而中央財(cái)政赤字空間或進(jìn)一步打開(kāi)。
一則，2023年財(cái)政收支矛盾仍較為突出，財(cái)政積極發(fā)力需要增量資金扶持。收入端看，新的經(jīng)濟(jì)下行壓力對(duì)財(cái)政收入增長(zhǎng)形成制約，疫情以及國(guó)際形勢(shì)變化也會(huì)加大財(cái)政收入不確定性；支出端看，穩(wěn)增長(zhǎng)對(duì)財(cái)政資金需求仍然較大，重大項(xiàng)目的開(kāi)工建設(shè)需要財(cái)政的持續(xù)投入，做好“六穩(wěn)、六?！币残枰?cái)政進(jìn)一步扶持。
二則，2023年財(cái)政增量工具更為緊缺，可用結(jié)余資金相比往年略顯不足。第一，2022年啟用的一次性增量工具在2023年難以持續(xù)；第二，2022年無(wú)論狹義財(cái)政或廣義財(cái)政，財(cái)政收支差額預(yù)計(jì)均為負(fù)，收支存在較大缺口；第三，2022年消耗了過(guò)多的存量調(diào)節(jié)資金，2023年可用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金相比往年略顯不足。
三則，過(guò)去兩年財(cái)政強(qiáng)調(diào)可持續(xù)，中央政府杠桿率并未大幅上行，2023年加杠桿有空間。2021年，財(cái)政收縮推動(dòng)杠桿率快速下行；2022年，雖然經(jīng)濟(jì)下行壓力較大，但積極財(cái)政發(fā)力更多依賴廣義財(cái)政，宏觀杠桿率并未大幅上行；因而2023年，在財(cái)政增量工具更為緊缺而政府杠桿率并不高的背景下，政府存在一定的加杠桿空間。
我們預(yù)計(jì)，2023年赤字率或按照3.1%安排，比2022年上行0.3個(gè)百分點(diǎn)，接近2021年水平，赤字規(guī)?；蜻_(dá)4萬(wàn)億以上。分地方和中央來(lái)看，我們預(yù)計(jì)中央是加杠桿主力，2023年中央財(cái)政赤字規(guī)模達(dá)3.3萬(wàn)億，比2022年上行6300億；2023年地方財(cái)政赤字規(guī)模7200億，與2022年基本持平。
2.3 2023年結(jié)余資金：增量空間并不充足
結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金是財(cái)政收支的重要補(bǔ)充，也是財(cái)政跨年度預(yù)算平衡的主要工具。其中，中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金和地方財(cái)政結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金（及調(diào)入資金）是一般公共財(cái)政的緩沖墊，通過(guò)調(diào)入調(diào)出，可以實(shí)現(xiàn)年末財(cái)政赤字契合年初目標(biāo)。
預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金建立于2007年，2018年《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)〈預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金管理暫行辦法〉的通知》（財(cái)預(yù)35號(hào)）對(duì)預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金規(guī)定進(jìn)一步細(xì)化。預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金通常在年初調(diào)入一般公共預(yù)算收入，年末再將結(jié)余以及超支部分補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。
根據(jù)歷年財(cái)政部數(shù)據(jù)，2008-2021年的14年間，中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金累計(jì)補(bǔ)充2.02萬(wàn)億，累計(jì)調(diào)入一般公共預(yù)算2.24萬(wàn)億。截至2021年末，中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金余額3926.22億元。2022年初一般公共預(yù)算從中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金調(diào)入2765億，2022年初中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金余額為1161.22億元。
從2022年中央財(cái)政收支來(lái)看，超支歉收特征較為明顯，財(cái)政缺口較大，用于補(bǔ)充中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的財(cái)政超收和結(jié)余部分明顯不足，我們預(yù)計(jì)2022年末中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金余額大約在1200億左右。如果沒(méi)有其他資金調(diào)入補(bǔ)充，那么可用于調(diào)入2023年的預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余部分將非常有限。
與中央借助預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金實(shí)現(xiàn)跨年度平衡一致，地方財(cái)政也會(huì)借助跨年度預(yù)算平衡機(jī)制、財(cái)政資金統(tǒng)籌使用和盤活存量資金等，通過(guò)地方財(cái)政結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余（及調(diào)入資金）的方式達(dá)成財(cái)政收支平衡目標(biāo)。
根據(jù)財(cái)政部的說(shuō)明，地方財(cái)政結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余當(dāng)年不列預(yù)算支出，在以后年度實(shí)際使用時(shí)再列預(yù)算支出；國(guó)庫(kù)集中支付結(jié)余按權(quán)責(zé)發(fā)生制當(dāng)年列預(yù)算支出，下年實(shí)際支出時(shí)，再作沖抵。根據(jù)財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)，2017年末地方財(cái)政除國(guó)庫(kù)集中支付結(jié)余外的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金余額為9102億元，此后不再公布余額，我們進(jìn)行了估算。由于政府性基金預(yù)算收支差額是調(diào)入結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余的主力，我們根據(jù)2018-2021年地方政府結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余的調(diào)入以及使用測(cè)算，截至2021年底，地方政府結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余余額約為1.45萬(wàn)億。2022年初，調(diào)入1.3萬(wàn)億到地方一般公共預(yù)算中，疊加2022年預(yù)估地方政府性基金收支結(jié)余的2700億，我們預(yù)計(jì)2022年末地方政府結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余余額4200億左右。
除中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金和地方財(cái)政結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金，在財(cái)政壓力相對(duì)較大的年份，財(cái)政部也會(huì)通過(guò)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、盤活存量資產(chǎn)，增大可調(diào)入的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金。因此，雖然2023年中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金和地方財(cái)政結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金的增量空間不足，但是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、盤活存量資產(chǎn)仍有增量空間。
國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)方面，主要包含兩部分，一部分是“特定金融機(jī)構(gòu)和上繳利潤(rùn)”，計(jì)入一般公共預(yù)算的非稅收入科目，在財(cái)政壓力較大的年份，通過(guò)加大存量留存利潤(rùn)的上繳利潤(rùn)，從而增加可調(diào)配的盈余資金；另一部分是“國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算”，使用單獨(dú)的賬本核算，超收部分一般也會(huì)調(diào)入一般公共預(yù)算補(bǔ)充缺口。
對(duì)于“特定金融機(jī)構(gòu)和上繳利潤(rùn)”，2015-2016年穩(wěn)定在5000億左右，2017-2018年略微下降，2019年收支壓力較大時(shí)上調(diào)為6659億。2020-2021年，對(duì)特定國(guó)有機(jī)構(gòu)暫停上繳利潤(rùn)，主要原因是其他政策工具箱充足，暫停上繳也為之后預(yù)留政策空間；2022年該科目預(yù)算上調(diào)至1.65萬(wàn)億，主要是2020-2021年結(jié)存利潤(rùn)的上繳。但該科目規(guī)模的上升是一次性的，在2022年使用完畢后，2023年的增量空間非常有限，我們預(yù)計(jì)該科目2023年恢復(fù)至正常規(guī)模5000億。
對(duì)于“國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算”，這部分每年上繳規(guī)模比較穩(wěn)定，增量空間取決于國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)收入的增量與上繳比例的增量。從國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)收入來(lái)看，2022年國(guó)企經(jīng)營(yíng)情況也并不樂(lè)觀，1-9月，國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)總額同比下降1.1%。其中，央企同比增長(zhǎng)5.2%，地方國(guó)企同比下降14.1%。結(jié)合2019-2021年國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)調(diào)入一般公共預(yù)算的占比情況，我們預(yù)估2023年國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算可調(diào)入結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余部分大約在1700億左右。
盤活存量資產(chǎn)方面，仍有較大增量空間，已成為地方財(cái)政開(kāi)源的重要渠道。根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于2021年度國(guó)有資產(chǎn)管理情況的綜合報(bào)告》，2021年全國(guó)行政事業(yè)性單位國(guó)有資產(chǎn)總額達(dá)54.4萬(wàn)億，其中中央5.9萬(wàn)億，地方48.5萬(wàn)億?？梢?jiàn)存量資產(chǎn)的盤活仍有較大空間，其中地方政府是盤活的主力。
盤活存量資產(chǎn)的收入一部分體現(xiàn)在非稅收入的“國(guó)有資源(資產(chǎn))有償使用收入”，為財(cái)政收入貢獻(xiàn)增量資金。根據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)，近年來(lái)在各地有效盤活存量資產(chǎn)下，國(guó)有資產(chǎn)有償使用收入增長(zhǎng)較快，成為地方非稅收入增長(zhǎng)的重要來(lái)源。2014-2021年，全國(guó)國(guó)有資源（資產(chǎn)）有償使用收入年復(fù)合增速為12.7%，占非稅收入比重也從21%提升至34%，2022年以來(lái)非稅收入延續(xù)高增，1-10月累計(jì)增長(zhǎng)23.2%，盤活存量資產(chǎn)發(fā)揮了重要作用。
盤活存量資產(chǎn)已成為地方政府財(cái)政開(kāi)源的重要渠道。根據(jù)11月1日財(cái)政部發(fā)布的124號(hào)文，《關(guān)于盤活行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（下稱《意見(jiàn)》），要求加快對(duì)房屋、土地、車輛等各類國(guó)有資產(chǎn)盤活利用，提升資產(chǎn)盤活利用效率。此前天津、河南等地也均下發(fā)文件加大盤活存量資產(chǎn)力度。2021年地方政府國(guó)有資源（資產(chǎn)）有償使用收入9280億。財(cái)政部主管的《中國(guó)財(cái)政》雜志9月曾撰文指出，2022年1-8月，地方國(guó)有資產(chǎn)有償使用收入增長(zhǎng)33.2%，假設(shè)之后延續(xù)此增速，那么2022年地方政府盤活存量資產(chǎn)收入或達(dá)1.23萬(wàn)億，可在一定程度上彌補(bǔ)地方財(cái)政收支缺口。
展望2023年，地方政府盤活存量資產(chǎn)的力度將進(jìn)一步加大，繼續(xù)推動(dòng)非稅收入高增，同時(shí)也可為地方結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金提供增量空間，按照25%增速估算，2023年計(jì)入地方財(cái)政非稅收入的地方國(guó)有資產(chǎn)有償使用收入規(guī)模在1.5萬(wàn)億左右，不過(guò)計(jì)入的財(cái)政結(jié)余的盤活存量資產(chǎn)增量規(guī)模可多可少，存在較大不確定性，我們預(yù)計(jì)在1000億以上。
因此，2023年可用結(jié)余資金中，來(lái)自中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金和地方財(cái)政結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金的空間明顯不足，預(yù)計(jì)2022年末兩者余額總計(jì)約5400億；來(lái)自特定機(jī)構(gòu)上繳利潤(rùn)的空間也將回落至正常規(guī)模5000億左右；2022年國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算表現(xiàn)欠佳，可調(diào)入增量空間有限，大約在1700億；疊加盤活存量資產(chǎn)可轉(zhuǎn)入結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余的1000億，我們預(yù)計(jì)2023年可調(diào)入的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金在1.3萬(wàn)億左右。
2.4 2023年地方債務(wù)：債務(wù)率觸及預(yù)警，上行空間有限，發(fā)行特別國(guó)債的緊迫性上升
受債務(wù)率警戒線的掣肘，2023年地方政府加杠桿空間較為有限。國(guó)際上通行的債務(wù)指標(biāo)有兩個(gè)，一個(gè)是從全國(guó)匯總來(lái)看，即政府債務(wù)余額占GDP的比重，衡量總的政府債務(wù)水平；另一個(gè)是衡量地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平的指標(biāo)，就是地方政府債務(wù)率。地方政府債務(wù)率是債務(wù)余額除以綜合財(cái)力，債務(wù)余額包含一般債余額、專項(xiàng)債余額與城投債余額，綜合財(cái)力包括一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算的本級(jí)收入、中央轉(zhuǎn)移支付等。
2020年以來(lái)，地方政府債務(wù)快速積累，債務(wù)付息壓力不斷加大。2017年-2019年，地方政府債務(wù)率一般穩(wěn)定在90%以下，2020年債務(wù)余額快速上升，地方政府債務(wù)率升至93.6%，2021年，新增專項(xiàng)債繼續(xù)維持高位，地方政府債務(wù)率達(dá)116%。國(guó)際上通行的標(biāo)準(zhǔn)在100%到120%之間，2022年在3.65萬(wàn)億新增專項(xiàng)債基礎(chǔ)上，還追加使用了5000多億結(jié)存限額，這將推動(dòng)2022年地方政府債務(wù)率或突破120%的債務(wù)警戒線，地方政府加杠桿空間有限。
與近些年政府債務(wù)規(guī)模攀升相對(duì)應(yīng)的是，地方政府償債本金、利息規(guī)模也在不斷擴(kuò)大，償債壓力加大。財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，近些年地方政府債券到期償還本金和利息快速增長(zhǎng)，2021年償還本金約26685億元，償還利息9280億元。由于地方償債本金可以依靠發(fā)行再融資債券來(lái)借新還舊，極大緩解了地方政府償債壓力。2021年地方發(fā)行2.3萬(wàn)億元再融資債券來(lái)償還本金。但利息必須要用真金白銀的財(cái)政收入來(lái)償還，不能借新還舊。近年償債利息規(guī)模不斷增加，占地方財(cái)政收入比重逐步提高，地方政府的償債壓力不斷加大。
因此，在地方債務(wù)擴(kuò)張約束下，2023年地方加杠桿空間有限，主要靠中央來(lái)加杠桿。但考慮到2023年仍有較強(qiáng)的穩(wěn)增長(zhǎng)訴求，重大項(xiàng)目的繼續(xù)建設(shè)需要財(cái)政資金的可持續(xù)投入，不排除通過(guò)發(fā)行特別國(guó)債的方式以彌補(bǔ)地方財(cái)政的資金缺口，我們預(yù)計(jì)特別國(guó)債的規(guī)模可能在1萬(wàn)億左右。
國(guó)債層面，國(guó)債凈融資一般與中央財(cái)政赤字相匹配，2023年中央財(cái)政赤字空間或打開(kāi)，因而我們預(yù)計(jì)國(guó)債凈融資額或比2022年多增9000億左右，達(dá)3.3萬(wàn)億。一般債層面，新增一般債通常與地方財(cái)政赤字相匹配，在當(dāng)前地方政府債務(wù)壓力下，擴(kuò)張空間有限，我們預(yù)計(jì)與2022年持平，為7200億。
專項(xiàng)債層面，考慮到地方政府債務(wù)壓力，我們預(yù)計(jì)2023年新增專項(xiàng)債額度或?yàn)?0000億，較2022年低約1500億（2022年新增專項(xiàng)債36500億+5000億專項(xiàng)債限額）。但由于2023年仍有較強(qiáng)的穩(wěn)增長(zhǎng)訴求，重大項(xiàng)目的繼續(xù)建設(shè)需要財(cái)政資金的可持續(xù)投入，因此不排除發(fā)行特別國(guó)債予以支持。
我們預(yù)計(jì)2023年發(fā)行特別國(guó)債的緊迫性上升，規(guī)模在1萬(wàn)億左右。特別國(guó)債是由中央財(cái)政統(tǒng)一發(fā)行的特殊國(guó)債，不計(jì)入財(cái)政赤字，納入國(guó)債余額限額，全部轉(zhuǎn)給地方主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和其他相關(guān)支出，并帶有一定財(cái)力補(bǔ)助的性質(zhì)。由于特別國(guó)債不計(jì)入財(cái)政赤字，也不計(jì)入地方債務(wù)余額，因而并不構(gòu)成地方政府的債務(wù)壓力，是地方債務(wù)率較高而穩(wěn)增長(zhǎng)需求又較為迫切時(shí)的合適選擇。
2020年3月，為應(yīng)對(duì)疫情沖擊導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)下行壓力，中共中央政治局召開(kāi)會(huì)議指出，要加大宏觀政策調(diào)節(jié)和實(shí)施力度，適當(dāng)提高財(cái)政赤字率，發(fā)行特別國(guó)債，增加地方政府專項(xiàng)債券規(guī)模，引導(dǎo)貸款市場(chǎng)利率下行，保持流動(dòng)性合理充裕。2022年5月，政府工作報(bào)告指出，中央財(cái)政發(fā)行抗疫特別國(guó)債1萬(wàn)億元，不計(jì)入財(cái)政赤字。
2.5 狹義財(cái)政收支：收支矛盾仍然突出，讀數(shù)有所分化
2023年，財(cái)政收支矛盾仍較為突出。收入端，新的經(jīng)濟(jì)下行壓力對(duì)財(cái)政收入增長(zhǎng)形成制約，疫情以及國(guó)際形勢(shì)變化也會(huì)加大財(cái)政收入不確定性；支出端，穩(wěn)增長(zhǎng)對(duì)財(cái)政資金需求仍然較大，重大項(xiàng)目的開(kāi)工建設(shè)需要財(cái)政的持續(xù)投入，做好“六穩(wěn)、六保”也需要財(cái)政進(jìn)一步扶持。
收入端，我們預(yù)計(jì)2023年一般公共預(yù)算收入同比增長(zhǎng)14.0%。受大規(guī)模留抵退稅的退坡以及稅收緩繳的影響，或使得2023年財(cái)政收入讀數(shù)大幅走高，因此我們?cè)诮庾x2023年財(cái)政數(shù)據(jù)尤其是4-8月數(shù)據(jù)時(shí)尤其要注意基數(shù)的影響。
留抵退稅層面，2022年留抵退稅多是存量稅額，因此不可持續(xù)。根據(jù)稅務(wù)總局?jǐn)?shù)據(jù)，從4月1日至11月10日，已退到納稅人賬戶的增值稅留抵退稅款達(dá)2.3萬(wàn)億（4000億計(jì)入2023年預(yù)算），存量留抵退稅額集中退還基本完成。
稅收緩繳層面，稅務(wù)總局聯(lián)合財(cái)政部于2021年10月和2022年2月分別發(fā)布公告，明確制造業(yè)中小微企業(yè)緩繳稅費(fèi)政策。2022年9月，國(guó)務(wù)院決定對(duì)企業(yè)緩繳稅費(fèi)政策自9月1日起期限屆滿后再延長(zhǎng)4個(gè)月。今年1月1日至11月10日，累計(jì)辦理制造業(yè)企業(yè)緩繳稅額6797億元。留抵退稅的1.9萬(wàn)億疊加緩繳的6797億，這兩項(xiàng)將使得2023年一般公共預(yù)算收入較2022年增長(zhǎng)約10個(gè)百分點(diǎn)以上。
財(cái)政收入高讀數(shù)并不意味著收入端的高增長(zhǎng)，2023年財(cái)政收入仍然面臨多方面的壓力與不確定性：一方面，內(nèi)需恢復(fù)疲弱以及海外需求加速回落，將使得2023年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)面臨較大下行壓力；另一方面，疫情以及國(guó)際形勢(shì)變化會(huì)加大不確定性。此外，新的減稅降費(fèi)舉措也可能在2023年繼續(xù)推出，從而對(duì)財(cái)政收入造成影響。
非稅收入層面，2022年非稅收入延續(xù)高增成為增長(zhǎng)收入的重要拉動(dòng)，展望2023年非稅收入或弱于2022年表現(xiàn)，但增速依然不低。一方面，2023年地方存量資產(chǎn)進(jìn)一步盤活，或可貢獻(xiàn)1.5萬(wàn)億的地方財(cái)政收入；另一方面，2023年特定機(jī)構(gòu)上繳利潤(rùn)將有所下降，從而對(duì)非稅收入增速形成拖累。
支出端，我們預(yù)計(jì)2023年一般公共預(yù)算支出同比增長(zhǎng)6.2%。2023年，穩(wěn)增長(zhǎng)對(duì)財(cái)政政策的訴求依然較大。一則，基建仍需在2023年經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮托底作用，重大項(xiàng)目的開(kāi)工建設(shè)也需要財(cái)政的持續(xù)投入；二則，近年來(lái)地方政府債務(wù)壓力不斷加大，本金的償還尚可通過(guò)再融資債周轉(zhuǎn)，利息則是財(cái)政的剛性支出；三則，二十大報(bào)告對(duì)國(guó)防安全、產(chǎn)業(yè)鏈安全等安全發(fā)展做出多方位部署，國(guó)防開(kāi)支、薄弱產(chǎn)業(yè)財(cái)政扶持也是“十四五”時(shí)期財(cái)政重要的支出領(lǐng)域；最后，當(dāng)前就業(yè)問(wèn)題尤其是青年組失業(yè)率持續(xù)處于高位，也是財(cái)政重點(diǎn)扶持的領(lǐng)域。
與2022年刺激供給側(cè)和扶持企業(yè)端不同，我們預(yù)計(jì)，2023年財(cái)政支出的政策或主要向居民端和需求側(cè)傾斜。在2022年存量大規(guī)模留抵退稅實(shí)行完畢后，2023年企業(yè)端的減稅降費(fèi)空間較為有限，財(cái)政轉(zhuǎn)向需求側(cè)和居民端刺激的必要性和緊迫性上升。
供給側(cè)來(lái)看，一則，大規(guī)模存量留抵退稅在2022年已基本完成，2023年增量退稅空間有限。根據(jù)國(guó)家稅務(wù)總局消息，截至2022年11月，大規(guī)模留抵退稅存量留抵稅額退還任務(wù)已基本完成，這些存量留抵退稅相當(dāng)于對(duì)企業(yè)端的一次性補(bǔ)貼，不可持續(xù)，2023年增量減稅降費(fèi)的空間較為有限；
二則，疫情以來(lái)，相關(guān)部門已發(fā)布多輪企業(yè)端的減稅降費(fèi)舉措，企業(yè)每百元營(yíng)收中的費(fèi)用持續(xù)下降。截至2022年9月，工業(yè)企業(yè)每百元營(yíng)收中的費(fèi)用已從2020年1-2月的10.12元降至2022年1-9月的7.92元；從宏觀稅負(fù)角度來(lái)看，與發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體相比，近年來(lái)我國(guó)宏觀稅負(fù)已處于偏低水平。在2022年大規(guī)模企業(yè)端減稅降費(fèi)的基礎(chǔ)上，企業(yè)的宏觀稅負(fù)將進(jìn)一步降低。因此，為保持宏觀稅負(fù)的穩(wěn)定，2023年企業(yè)端繼續(xù)大規(guī)模減稅降費(fèi)空間不大。
需求側(cè)來(lái)看，預(yù)計(jì)著力擴(kuò)大內(nèi)需，是2023年經(jīng)濟(jì)的重點(diǎn)工作，財(cái)政也將從這一領(lǐng)域著手，著力提升居民消費(fèi)意愿，力促有效內(nèi)需改善。我們?cè)谏衔奶岬剑?022年大規(guī)模減稅降費(fèi)使得企業(yè)端受益較多，居民端受益較為有限，因此導(dǎo)致內(nèi)需恢復(fù)疲弱。2023年，著力擴(kuò)大內(nèi)需，促進(jìn)需求側(cè)持續(xù)復(fù)蘇，將是經(jīng)濟(jì)工作的重點(diǎn)，財(cái)政也將從這一領(lǐng)域著手，著力提升居民消費(fèi)意愿，力促有效內(nèi)需改善。我們預(yù)計(jì)居民端的減稅降費(fèi)舉措值得期待。
二十大報(bào)告提出，“堅(jiān)持以推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展為主題，把實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略同深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革有機(jī)結(jié)合起來(lái)，增強(qiáng)國(guó)內(nèi)大循環(huán)內(nèi)生動(dòng)力和可靠性”。擴(kuò)大內(nèi)需是構(gòu)建新發(fā)展格局的戰(zhàn)略基點(diǎn)，是我國(guó)形成國(guó)內(nèi)大市場(chǎng)、有效應(yīng)對(duì)外部風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)、增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力的關(guān)鍵之策。二十大報(bào)告中，在民生部分重點(diǎn)論述三個(gè)方向，即完善分配制度、實(shí)施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略、健全社會(huì)保障體系，本質(zhì)上是通過(guò)扎實(shí)推進(jìn)共同富裕，擴(kuò)大中等收入群體，強(qiáng)化居民消費(fèi)的基礎(chǔ)。
2.6 廣義財(cái)政收支：土地財(cái)政收支仍是主要約束
廣義財(cái)政部分，我們區(qū)分為“政府性基金”和“準(zhǔn)財(cái)政”。
政府性基金方面，在收入端，政府性基金收入中，國(guó)有土地使用權(quán)收入占大頭，2021年土地使用權(quán)收入占全國(guó)政府性基金收入的89%。2022年土地市場(chǎng)低迷影響下，1-10月的政府性基金收入同比增速持續(xù)為負(fù)。在支出端，政府性基金支出主要受到專項(xiàng)債發(fā)行使用與土地財(cái)政的影響。一方面，由于土地財(cái)政是以收定支，土地收入下降也拖累了土地出讓相關(guān)支出，進(jìn)而也影響到政府性基金支出；另一方面，政府性基金支出的大頭是專項(xiàng)債的發(fā)行使用，因此政府性基金支出往往與專項(xiàng)債發(fā)行節(jié)奏相關(guān)。
展望2023年，政府性基金收支仍然受到土地收入的影響。
收入端，在現(xiàn)有地產(chǎn)政策支持下，預(yù)計(jì)2023年土地市場(chǎng)會(huì)有邊際修復(fù)，但上行空間有限，疊加大規(guī)模存量利潤(rùn)上繳支持的減弱，依舊會(huì)對(duì)政府性基金收入形成拖累，我們預(yù)計(jì)2023年土地出讓金收入增速為-6.0%左右，在此帶動(dòng)下，2023年政府性基金收入同比增速或?yàn)?5.0%。
一般而言，各地要求房企在簽訂土地出讓合同后的1個(gè)月內(nèi)繳納成交價(jià)款的50%，6個(gè)月內(nèi)繳清，最遲不超過(guò)1年。因此我們可以將土地成交作為領(lǐng)先指標(biāo)，估算2023年的土地出讓收入。我們采用百城土地成交總價(jià)，按照領(lǐng)先規(guī)律進(jìn)行估算，預(yù)計(jì)2023年土地出讓金收入增速為-6.0%左右。
支出端，穩(wěn)增長(zhǎng)訴求緊迫性提升，預(yù)計(jì)專項(xiàng)債繼續(xù)靠前發(fā)力，但在2022年高基數(shù)下，2023年政府性基金支出增速存在較大讀數(shù)壓力。全年來(lái)看，由于土地收入修復(fù)空間有限，專項(xiàng)債總規(guī)模在地方債務(wù)壓力下或有所縮減，專項(xiàng)債限額難以持續(xù)，這些將使得2023年的政府性基金支出存在較大資金缺口。
為彌補(bǔ)政府性基金的收支缺口，保持宏觀政策的連續(xù)性與穩(wěn)定性，我們預(yù)計(jì)將發(fā)行特別國(guó)債1萬(wàn)億左右，將對(duì)政府性基金預(yù)算支出形成支撐。因此我們預(yù)計(jì)2023年政府性基金支出同比增速或?yàn)?.0%。
廣義財(cái)政中另一項(xiàng)重要的部分是“準(zhǔn)財(cái)政”。2023年，一般公共預(yù)算與政府性基金預(yù)算收入均面臨一定資金壓力，積極發(fā)力空間較為有限，因此“準(zhǔn)財(cái)政”性質(zhì)的資金將繼續(xù)成為支撐2023年重大項(xiàng)目開(kāi)工建設(shè)等主要支出的來(lái)源，其中政策性銀行信貸、抵押補(bǔ)充貸款融資仍是主要支撐。
城投債融資方面，強(qiáng)監(jiān)管以及地方債務(wù)持續(xù)承壓之下擴(kuò)展空間不大。
政策性銀行債方面，預(yù)計(jì)2023年將繼續(xù)發(fā)力，通過(guò)補(bǔ)充項(xiàng)目資本金的方式，繼續(xù)支持國(guó)家重大項(xiàng)目建設(shè)。2022年1-10月，政策性銀行債凈融資達(dá)1.58萬(wàn)億，2023年仍有較大增量空間。
抵押補(bǔ)充貸款融資方面，可以為政策性銀行信貸提供支持，從而支持重大項(xiàng)目建設(shè)。2022年政策性、開(kāi)發(fā)性銀行新增信貸保持較高增速，2022年9-10月抵押補(bǔ)充貸款（PSL）重啟，反映出央行對(duì)政策性、開(kāi)發(fā)性銀行資金支持力度加大。展望2023年，保交樓以及重大項(xiàng)目的推動(dòng)實(shí)施仍需要PSL的繼續(xù)支持。
專項(xiàng)建設(shè)基金方面，本質(zhì)與政策性銀行信貸一致，均用于支持重大項(xiàng)目建設(shè)，只不過(guò)專項(xiàng)建設(shè)基金將資金分配給了各部門安排，但其仍受國(guó)開(kāi)行的監(jiān)督。
2023年基建：仍依賴準(zhǔn)財(cái)政大幅擴(kuò)張
2023年穩(wěn)增長(zhǎng)仍需基建支撐，但預(yù)算內(nèi)資金支持力度將有所減弱，基建擴(kuò)張仍依賴準(zhǔn)財(cái)政持續(xù)發(fā)力，預(yù)計(jì)全年基建增速7%~10%。一方面，在專項(xiàng)債難以繼續(xù)大幅擴(kuò)容背景下，我們預(yù)計(jì)2023年預(yù)算內(nèi)資金對(duì)基建支持將減弱。另一方面，準(zhǔn)財(cái)政舉措余糧仍充足，政策性銀行信貸、政策性金融工具等仍有加量空間，預(yù)計(jì)2023年政策性金融工具仍有增量空間，結(jié)合2022年政策性工具的持續(xù)杠桿作用，撬動(dòng)的新增基建投資規(guī)模在2萬(wàn)億左右。
3.1 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的錢從哪來(lái)？
基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金來(lái)源主要可以分為財(cái)政資金和社會(huì)資金。根據(jù)統(tǒng)計(jì)局披露，基建投資來(lái)源主要分為國(guó)家預(yù)算資金、國(guó)內(nèi)貸款、利用外資、自籌資金和其他資金五大項(xiàng)。其中，國(guó)家預(yù)算內(nèi)資金屬于財(cái)政資金，包括一般預(yù)算、政府性基金預(yù)算等。國(guó)內(nèi)貸款、外資、自籌資金、其他資金等屬于社會(huì)資金。
2018年以前，統(tǒng)計(jì)局會(huì)公布基建投資的資金來(lái)源分類。通過(guò)觀察2003至2017年廣義基建中各類資金來(lái)源的占比走勢(shì)，我們發(fā)現(xiàn)，近年來(lái)國(guó)家預(yù)算內(nèi)財(cái)政資金占比逐步上升，而受到地方隱性債務(wù)強(qiáng)監(jiān)管的持續(xù)影響，國(guó)內(nèi)貸款融資來(lái)源占比有所走低。
從基建的四大分項(xiàng)來(lái)看，交通運(yùn)輸、郵政業(yè)與水利環(huán)境和公共設(shè)施管理業(yè)對(duì)于財(cái)政資金的依賴度較高，而公共事業(yè)與信息傳輸業(yè)基建對(duì)于財(cái)政資金的依賴度較低，主要通過(guò)市場(chǎng)化融資完成。主要原因在于，交通運(yùn)輸和郵政業(yè)的建設(shè)周期較長(zhǎng)、普遍回款速度較慢，對(duì)財(cái)政資金依賴度較高；而公共事業(yè)類與信息傳輸類基建普遍建設(shè)周期短，且使用者付費(fèi)頻率較高，回款周期快，因此對(duì)財(cái)政資金的依賴度低。
3.2 2023年基建的增量空間
第一，國(guó)家預(yù)算內(nèi)資金，主要包含一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算。
1）一般公共預(yù)算：預(yù)計(jì)2023年一般公共預(yù)算支出規(guī)模為28.09萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)6.2%，投向基建規(guī)模較2022年多增2050億元。
按照我們對(duì)財(cái)政收支的預(yù)測(cè)，預(yù)計(jì)2022年全國(guó)一般公共預(yù)算收入19.96萬(wàn)億（年初預(yù)算數(shù)為21.01萬(wàn)億），同比下降1.4%（年初預(yù)算數(shù)為3.8%），一般公共預(yù)算支出26.45萬(wàn)億（年初預(yù)算數(shù)為26.71萬(wàn)億），同比增長(zhǎng)7.4%（年初預(yù)算數(shù)為8.4%）；2023年，我們預(yù)計(jì)全國(guó)一般公共預(yù)算收入22.76萬(wàn)億，同比增長(zhǎng)14.0%，一般公共預(yù)算支出28.09萬(wàn)億，同比增長(zhǎng)6.2%。
從一般公共預(yù)算對(duì)基建的投入來(lái)看，2021年廣義基建中來(lái)自國(guó)家預(yù)算內(nèi)資金為3.17萬(wàn)億，占當(dāng)年一般公共財(cái)政支出的13%左右，考慮到2022年狹義財(cái)政對(duì)衛(wèi)生健康、社會(huì)保障以及債務(wù)付息的支持，2022年公共財(cái)政對(duì)基建的支持占比或回落至12.5%左右?？紤]到2023年財(cái)政穩(wěn)就業(yè)、保民生訴求不減，預(yù)計(jì)一般公共預(yù)算支出向基建傾斜力度有限，假定與2022年投向比例一致，則2023年一般公共預(yù)算投向基建規(guī)模較2022年增加2050億元（264500*6.2%*12.5%）。
2）土地出讓金支出：預(yù)計(jì)2023年土地出讓金收入增速-6.0%，對(duì)基建支持力度將減少460億元左右。根據(jù)1-10月國(guó)有土地出讓的表現(xiàn)，我們預(yù)計(jì)2022年國(guó)有土地出讓金收入增速為-27%，對(duì)應(yīng)2022年土地出讓金收入為6.4萬(wàn)億元。按照2023年-6.0%的增速測(cè)算，2023年國(guó)有土地出讓收入較2022年減少3840億元，考慮到往年土地出讓金支出中，投向基建比例約12%，如這一比例維持，則預(yù)計(jì)2023年土地出讓金的減收將導(dǎo)致投向基建規(guī)模較2022年下降460億元。
3）專項(xiàng)債：預(yù)計(jì)2023年專項(xiàng)債可用資金為4萬(wàn)億元，較2022年實(shí)際使用專項(xiàng)債低出1萬(wàn)億，若發(fā)行1萬(wàn)億特別國(guó)債予以補(bǔ)充，將與2022年持平。
2022年專項(xiàng)債新增額度為3.65萬(wàn)億，疊加新增專項(xiàng)債限額5000億，以及2021年結(jié)轉(zhuǎn)2022年使用的近1萬(wàn)億，2022年專項(xiàng)債實(shí)際使用資金預(yù)計(jì)為5萬(wàn)億左右。而對(duì)于2023年，由于2022年專項(xiàng)債新增部分基本使用完畢，且在地方政府債務(wù)壓力較大的背景下，2023年新增專項(xiàng)債難以擴(kuò)容，我們預(yù)計(jì)在4萬(wàn)億左右，進(jìn)而相比2022年低出1萬(wàn)億左右。
但考慮到2023年仍有較強(qiáng)的穩(wěn)增長(zhǎng)訴求，重大項(xiàng)目的繼續(xù)建設(shè)需要財(cái)政資金的可持續(xù)投入，因此我們認(rèn)為可能會(huì)發(fā)行特別國(guó)債予以資金支持，規(guī)模在1萬(wàn)億左右，將彌補(bǔ)2023年相比2022年實(shí)際使用專項(xiàng)債減少的部分。
因此，如果發(fā)行特別國(guó)債1萬(wàn)億，2023年專項(xiàng)債+特別國(guó)債的規(guī)模將與2022年持平；如果不發(fā)行特別國(guó)債，則2023年專項(xiàng)債投向基建的部分將比2022年減少6200億元左右（從2022年1-10月專項(xiàng)債投向看，基建領(lǐng)域是大頭，占到62%左右，假設(shè)2023年投向基建比例也保持在62%左右）。
基于一般公共預(yù)算、土地出讓金、以及專項(xiàng)債相關(guān)支出，在發(fā)行特別國(guó)債的前提下，預(yù)計(jì)2023年財(cái)政資金對(duì)基建投資的支持力度將較2022年增加1590億元（2050億-460億+0億）；如果不發(fā)行特別國(guó)債，預(yù)計(jì)2023年財(cái)政資金對(duì)基建投資的支持力度將較2022年減少4610億元（2050億-460億-6200億）。
因此，2023年，在穩(wěn)增長(zhǎng)訴求之下，基建保持較高增速水平需要預(yù)算外資金即準(zhǔn)財(cái)政的持續(xù)發(fā)力，政策性銀行信貸、政策性金融工具仍是發(fā)力主角。
第二，預(yù)算外資金，主要包含一系列準(zhǔn)財(cái)政舉措，政策性銀行信貸、政策性金融工具等。
政策性金融工具：可用作重大項(xiàng)目資本金，預(yù)計(jì)2023年新增政策性金融工具6000億（或于下半年推出），結(jié)合2022年政策性工具的持續(xù)杠桿作用，撬動(dòng)的新增基建投資規(guī)模在2萬(wàn)億左右。
2022年下半年，自國(guó)常會(huì)確定政策性開(kāi)發(fā)性金融工具支持重大項(xiàng)目建設(shè)以來(lái)，銀行業(yè)不斷加大對(duì)各地區(qū)重點(diǎn)領(lǐng)域基建項(xiàng)目的支持力度，積極助力穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)大盤，為基建投資領(lǐng)域注入金融活水。
2022年9月底，銀保監(jiān)會(huì)相關(guān)部門負(fù)責(zé)人表示，已經(jīng)落實(shí)到項(xiàng)目的第一批政策性開(kāi)發(fā)性金融工具投放金額3000億元，項(xiàng)目計(jì)劃總投資超過(guò)3萬(wàn)億（約10倍杠桿），主要投向交通、農(nóng)村農(nóng)業(yè)、能源水利等領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。此外，第二批3000億已于9月份基本投放完畢。截至9月20日，兩者基金第二期已分別完成投放1500億、1000億。
結(jié)合2022年政策性金融工具實(shí)際投放情況以及相關(guān)政策表述，預(yù)計(jì)兩批6000億元政策性金融工具共計(jì)可撬動(dòng)約5.4萬(wàn)億元左右的總投資規(guī)模，若按項(xiàng)目開(kāi)工分3年計(jì)算，并考慮到兩批政策性金融工具落地時(shí)間及節(jié)奏，對(duì)應(yīng)今年內(nèi)基建投資規(guī)模約在1萬(wàn)億元（6萬(wàn)億按照三年分配使用，2022年有半年）左右。
展望2023年，一方面，2022年的6000億政策性金融工具仍將發(fā)揮杠桿作用，繼續(xù)撬動(dòng)2023年約2萬(wàn)億的基礎(chǔ)建設(shè)投資；另一方面，為彌補(bǔ)專項(xiàng)債規(guī)模的同比減少，政策將進(jìn)一步發(fā)力，預(yù)計(jì)年中新增政策性金融工具6000億左右，撬動(dòng)的新增基建投資規(guī)模在1萬(wàn)億。因此2023年政策性金融工具撬動(dòng)的基建投資規(guī)模約在3萬(wàn)億左右。
綜合來(lái)看，2023年政策性金融工具帶來(lái)的基建投資規(guī)模增量在2萬(wàn)億左右。
綜上所述，結(jié)合預(yù)算內(nèi)資金與預(yù)算外資金對(duì)基建的支出，我們預(yù)計(jì)2023年全年新增基建投資規(guī)模在1.54~2.16萬(wàn)億之間。
按照2022年全年廣義基建增速10%測(cè)算，全年基建投資規(guī)模達(dá)20.75萬(wàn)億。因此，1.54~2.16萬(wàn)億的增量對(duì)應(yīng)2023年基建增速7%~10%。
作者高瑞東，CF40青年論壇會(huì)員，光大證券董事總經(jīng)理、首席宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)家；楊康，光大證券分析師，本文來(lái)源于高瑞東宏觀筆記，文章不代表CF40立場(chǎng)，亦不構(gòu)成投資建議。
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