提高財(cái)政政策有效性的一些思考
時(shí)間：2022-11-17
作者：盛中明 等
中國(guó)政府一直對(duì)增加中央政府、預(yù)算內(nèi)資金對(duì)地方基建的支持持謹(jǐn)慎態(tài)度，并在近年來(lái)嚴(yán)厲治理地方隱性債風(fēng)險(xiǎn)，這在客觀上制約了包括新增專項(xiàng)債在內(nèi)的擴(kuò)張性財(cái)政政策完全發(fā)揮其穩(wěn)增長(zhǎng)效力。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)活力減弱、房地產(chǎn)深度下行，引致政府綜合財(cái)力大幅下降，若不新增顯性政府債務(wù)，政府就只能大幅度壓縮開(kāi)支，從而嚴(yán)重妨礙穩(wěn)增長(zhǎng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
當(dāng)前，為破局前行、發(fā)揮財(cái)政政策效力、保障政府職能順利履行，財(cái)政當(dāng)局可以考慮的政策措施包括：
第一，改善基礎(chǔ)設(shè)施融資結(jié)構(gòu)。具體而言，應(yīng)該提高一般公共預(yù)算在基礎(chǔ)設(shè)施投資融資中的比例。由于基礎(chǔ)設(shè)施的公益性，動(dòng)用一般公共預(yù)算中通過(guò)稅收或通過(guò)發(fā)行國(guó)債得到的資金為基礎(chǔ)設(shè)施投資提供融資，是公共財(cái)政的應(yīng)有之義。中國(guó)政府理應(yīng)該增加一般公共預(yù)算對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投資的支持力度。
在現(xiàn)有財(cái)政收支條件下，將部分基建資金需求轉(zhuǎn)移到一般公共預(yù)算形成支出，勢(shì)必帶來(lái)更大的實(shí)際收支缺口，這要求擴(kuò)大國(guó)債和地方政府一般債的發(fā)行規(guī)模（二者組成了官方赤字）。而考慮到地方政府的財(cái)政壓力，擴(kuò)大的主要部分應(yīng)該是國(guó)債。實(shí)際上，對(duì)于債券市場(chǎng)的投資者而言，國(guó)債和地方政府債的背后都是國(guó)家整體信用，并無(wú)顯著區(qū)別。且中國(guó)的國(guó)債市場(chǎng)還不夠發(fā)達(dá)。增發(fā)國(guó)債既有利于增加基礎(chǔ)設(shè)施投資也有利于深化中國(guó)的國(guó)債市場(chǎng)，何樂(lè)而不為？
第二，提高專項(xiàng)債的使用效率。專項(xiàng)債對(duì)基建的支持作用很大程度上取決于債務(wù)資金形成實(shí)物投資的效率。具體而言，應(yīng)該給予地方政府使用專項(xiàng)債的更大自主權(quán)。諸如專項(xiàng)債僅可展期一次、不許提前償還、第一年就必須付利息、必須用項(xiàng)目產(chǎn)生的現(xiàn)金流償付本息、專項(xiàng)資金不能跨年度使用，專項(xiàng)債資金下達(dá)后必須在當(dāng)年完成相應(yīng)工程量等規(guī)定，應(yīng)予以放寬或廢除。對(duì)于債務(wù)率上限的要求應(yīng)該調(diào)整，至少應(yīng)推遲完成指標(biāo)的時(shí)間。不應(yīng)一方面執(zhí)行逆周期的財(cái)政政策，另一方面在債務(wù)管理上實(shí)行順周期政策。
第三，對(duì)于地方平臺(tái)債務(wù)的管理，也可考慮使用逆周期審慎監(jiān)管模式。在經(jīng)濟(jì)下行壓力較大的情況下，對(duì)平臺(tái)公司隱性債務(wù)的監(jiān)管可以適度增加彈性，隱性債務(wù)清零的時(shí)限可適度推后，應(yīng)允許平臺(tái)公司參與新一輪基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。同時(shí)，可考慮給予商業(yè)銀行更大的自主權(quán)，允許商業(yè)銀行在平衡收益與風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，自行決定各類基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)債券的購(gòu)買和對(duì)城投公司的貸款。當(dāng)然，獲得較大自主權(quán)的商業(yè)銀行應(yīng)該經(jīng)過(guò)嚴(yán)苛審批，以獲取相應(yīng)資格。
第四，貨幣當(dāng)局加強(qiáng)同財(cái)政當(dāng)局的配合。中央銀行執(zhí)行擴(kuò)張性貨幣政策，壓低利息率可以降低基礎(chǔ)設(shè)施投資的融資成本，保證基礎(chǔ)設(shè)施投資融資的順利進(jìn)行。不僅如此，政府增加一般公共預(yù)算支出為基礎(chǔ)設(shè)施提供資金必然導(dǎo)致財(cái)政狀況的顯性惡化。為了彌補(bǔ)財(cái)政赤字，政府將不得不增發(fā)公債。低利息率環(huán)境有助于公債發(fā)行。如果公眾不愿購(gòu)買國(guó)債而導(dǎo)致國(guó)債收益率上升，中央銀行則應(yīng)該出手，同財(cái)政部共同努力壓低國(guó)債收益率。
第五，除增發(fā)國(guó)債外，基礎(chǔ)設(shè)施投資的部分資金需求還可通過(guò)變通做法予以覆蓋。例如，積極運(yùn)用中央財(cái)政貼息等各類政策性金融工具和其他創(chuàng)新性金融工具為基礎(chǔ)設(shè)施投資提供資金。目前，政策性開(kāi)發(fā)性金融工具已投放6000億元支持基礎(chǔ)設(shè)施重點(diǎn)領(lǐng)域項(xiàng)目。政策性開(kāi)發(fā)性金融工具是一種政府主導(dǎo)的股權(quán)投資基金，該項(xiàng)基金可以用作地方政府基建項(xiàng)目的資本金。擴(kuò)大政策性開(kāi)發(fā)性金融工具的投放規(guī)模、加快推動(dòng)政策性開(kāi)發(fā)性金融工具項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施，將對(duì)擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模發(fā)揮重要作用。
中國(guó)金融機(jī)構(gòu)正開(kāi)始嘗試在基礎(chǔ)設(shè)施投資融資工具和渠道上進(jìn)行創(chuàng)新，以擴(kuò)大融資規(guī)模、降低融資成本和減少融資風(fēng)險(xiǎn)。例如，某些省份正在嘗試用不動(dòng)產(chǎn)信托（REITs）為基礎(chǔ)設(shè)施投資籌集資金。在這方面，西方發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)做過(guò)的許多嘗試值得我們借鑒。
第六，解決財(cái)政政策困局最本質(zhì)的辦法要通過(guò)各種舉措來(lái)恢復(fù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展和疫情防控的關(guān)系，塑造政府收入穩(wěn)定增長(zhǎng)的基礎(chǔ)。
首先，可考慮新增一定額度的特別國(guó)債，為各地受疫情沖擊嚴(yán)重的中低收入家庭發(fā)放現(xiàn)金類消費(fèi)券，并為符合條件的中小企業(yè)提供補(bǔ)貼。發(fā)放補(bǔ)貼的可選形式多樣，例如有研究指出，可考慮臨時(shí)實(shí)施負(fù)個(gè)人所得稅的政策方案：在現(xiàn)行個(gè)稅的抵扣政策下，對(duì)應(yīng)稅所得為負(fù)的就業(yè)人口提供補(bǔ)貼。這種政策具有較好的精準(zhǔn)性和激勵(lì)相容性，不簡(jiǎn)單發(fā)錢或者發(fā)券，不養(yǎng)懶人，而且可以通過(guò)個(gè)人所得稅APP等現(xiàn)有稅收基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)施，可操作性強(qiáng)。其次，可考慮以當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ习l(fā)放標(biāo)準(zhǔn)對(duì)新增就業(yè)崗位的企業(yè)提供獎(jiǎng)補(bǔ)。上述兩項(xiàng)政策所需資金合計(jì)3087億元，相當(dāng)于2021年全國(guó)一般公共預(yù)算收入的1.5%，財(cái)政壓力相對(duì)較小?？紤]到新增就業(yè)還可以降低政府低保救助支出并增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)活力、創(chuàng)造增量稅收，上述兩項(xiàng)政策實(shí)際對(duì)財(cái)政收支的影響會(huì)遠(yuǎn)低于3000億元。
為了實(shí)現(xiàn)中國(guó)人民的百年奮斗目標(biāo)，把中國(guó)建設(shè)成一個(gè)現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)，中國(guó)必須維持必要的經(jīng)濟(jì)增速。而財(cái)政、貨幣政策則是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要政策工具。自2010年以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了增速逐年逐季下滑的通道。中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速下滑確有其結(jié)構(gòu)性原因，但中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)不夠明確，出于對(duì)杠桿率上升的擔(dān)心，在經(jīng)濟(jì)增速持續(xù)下滑的情況下，不愿意采取擴(kuò)張性的財(cái)政貨幣政策也是導(dǎo)致中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速持續(xù)下滑的重要原因。
2018年底，國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)首提“處理好穩(wěn)增長(zhǎng)與去杠桿、強(qiáng)監(jiān)管的關(guān)系”。在2021年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，穩(wěn)增長(zhǎng)被提升到新高度。會(huì)議指出，明年經(jīng)濟(jì)工作要穩(wěn)字當(dāng)頭、穩(wěn)中求進(jìn)，各地區(qū)各部門要擔(dān)負(fù)起穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)的責(zé)任，各方面要積極推出有利于經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的政策，政策發(fā)力適當(dāng)靠前。2022年，中央提出了5%-5.5%的經(jīng)濟(jì)增速目標(biāo)。中央政府的宏觀經(jīng)濟(jì)政策的增長(zhǎng)目標(biāo)無(wú)疑是正確的，宏觀經(jīng)濟(jì)政策的方向和力度也是大體正確的。然而，前三個(gè)季度中國(guó)經(jīng)濟(jì)的表現(xiàn)卻差強(qiáng)人意。事實(shí)證明，宏觀經(jīng)濟(jì)政策的有效性受到宏觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域之外的因素的制約，并受到宏觀經(jīng)濟(jì)政策實(shí)際操作過(guò)程中所存在的問(wèn)題的影響。
新冠和相應(yīng)的防疫政策形成了對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)政策有效性的硬約束。然而，通過(guò)改善在實(shí)際執(zhí)行擴(kuò)張性財(cái)政政策過(guò)程中所發(fā)現(xiàn)的操作性問(wèn)題，如改善基礎(chǔ)設(shè)施投資的融資結(jié)構(gòu)以及改善對(duì)專項(xiàng)債發(fā)放和使用的管理，擴(kuò)張性財(cái)政政策在外部約束允許的范圍內(nèi)，可為實(shí)現(xiàn)穩(wěn)增長(zhǎng)的目標(biāo)發(fā)揮更大作用。
總而言之，盡管中國(guó)經(jīng)濟(jì)目前還面臨眾多困難，中國(guó)實(shí)現(xiàn)較高經(jīng)濟(jì)增速的基礎(chǔ)還在。只要我們堅(jiān)持改革開(kāi)放的總方針，協(xié)調(diào)好各種政策目標(biāo)之間的關(guān)系，堅(jiān)持實(shí)行擴(kuò)張性宏觀經(jīng)濟(jì)政策，中國(guó)就能實(shí)現(xiàn)穩(wěn)增長(zhǎng)的目標(biāo)。
作者盛中明，中國(guó)金融四十人研究院青年研究員；余永定，中國(guó)金融四十人論壇學(xué)術(shù)顧問(wèn)、中國(guó)社科院學(xué)部委員；張明，中國(guó)金融四十人青年論壇會(huì)員、中國(guó)社科院金融研究所副所長(zhǎng)、國(guó)家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室副主任，本文節(jié)選自《財(cái)經(jīng)》雜志原創(chuàng)文章《如何提高財(cái)政政策的有效性？》，文章僅代表作者個(gè)人觀點(diǎn)，未經(jīng)許可不得轉(zhuǎn)載。
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