發(fā)展中國家的債務(wù)處理需加強各個債權(quán)人的協(xié)調(diào)
時間：2022-11-06
作者：金中夏
發(fā)展中國家債務(wù)脆弱性正在上升
近期，發(fā)展中國家的債務(wù)問題受到廣泛關(guān)注。
發(fā)展中國家普遍面臨大規(guī)模發(fā)展融資缺口，這些國家調(diào)動國內(nèi)資源的能力有限，因此十分依賴外部借貸，導(dǎo)致債務(wù)負(fù)擔(dān)不斷加重。部分國家不當(dāng)使用資金，未將資金投入到生產(chǎn)性項目，導(dǎo)致國內(nèi)經(jīng)濟無法實現(xiàn)可持續(xù)增長。
多邊機構(gòu)（比如國際貨幣基金組織）提供的資金，主要用于實現(xiàn)借款國的宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定。但實際上，這些國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金需求遠(yuǎn)未被滿足。過去十年，中國向有關(guān)國家提供的貸款主要用于項目建設(shè)，包括鐵路、公路、橋梁、學(xué)校和醫(yī)院，致力于在短期和長期內(nèi)促進(jìn)借款國的經(jīng)濟增長。與世界銀行和其他多邊開發(fā)銀行一樣，中國國家開發(fā)銀行、進(jìn)出口銀行在海外獨立選擇投資項目，并通過在市場公開發(fā)行債券來募集資金。
發(fā)展中國家債務(wù)迅速增長的另一個重要原因，是全球金融危機后極度寬松的貨幣環(huán)境，誘使發(fā)展中國家過度借入低息貸款，并鼓勵國際投資者進(jìn)行逐利。發(fā)達(dá)國家發(fā)行的歐洲債券，票面利率大多低于2%；而非洲國家發(fā)行10年期歐洲債券的票面利率在2013年到2019年間位于4%到10%之間。許多非洲國家面臨債務(wù)問題的重要原因，就在于主權(quán)信用機構(gòu)不斷下調(diào)其國家評級，導(dǎo)致其債務(wù)成本不斷上升。比如贊比亞在2012 -2015年間共發(fā)行3次歐洲債券，合計籌集資金30億美元。隨著主權(quán)信用評級機構(gòu)每年降低贊比亞評級，其發(fā)行債券的票面利率從2012年的5.4%一路上升到2015年的9%。
另外，有一個趨勢值得關(guān)注——近年來，私人投資者逐漸成為發(fā)展中國家最大的債權(quán)人。根據(jù)聯(lián)合國貿(mào)易與發(fā)展會議（UNCTAD）數(shù)據(jù)，截至2020年底，私人投資者持有發(fā)展中國家債務(wù)的比例高達(dá)62%，而多邊開發(fā)銀行僅持有24%，官方雙邊債權(quán)人僅持有14%。從2009年到2020年，私人債權(quán)人的債權(quán)份額從43%上升到62%，多邊開發(fā)機構(gòu)的份額從32%下降到24%，官方雙邊債權(quán)人的份額從25%下降到14%。這是一個非常重要的現(xiàn)象。根據(jù)世界銀行國際債務(wù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫，2009-2020年撒哈拉以南的非洲國家的主權(quán)債券增長了5倍，而同期非洲官方雙邊債務(wù)僅翻了一番。
新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，許多國家的主權(quán)債務(wù)水平已升至歷史高位。而俄烏沖突導(dǎo)致能源和食品價格飆升，推動通貨膨脹進(jìn)一步上升。與此同時，美聯(lián)儲和其他發(fā)達(dá)國家的中央銀行正在提高利率，這導(dǎo)致許多發(fā)展中國家的貨幣大幅貶值，低收入國家主權(quán)債務(wù)收益率的中位數(shù)增加了50%以上，大量發(fā)展中國家債務(wù)脆弱性正在上升。
隨著美聯(lián)儲收緊政策，我認(rèn)為美元將持續(xù)走強，但并不會無限持續(xù)，因為雖然美聯(lián)儲將繼續(xù)提高利率，但美國經(jīng)濟將放緩，這將在很大程度上抵消美元的強勢，并在某種程度上使美元停止升值。但是在美元持續(xù)升值的過程中，部分國家會繼續(xù)受到不利影響。經(jīng)常賬戶赤字較大、嚴(yán)重依賴資本流入實現(xiàn)國際收支平衡的國家，遭受的打擊會尤其沉重。這些國家恐怕會面臨嚴(yán)重的資本外流，甚至可能出現(xiàn)類似于亞洲金融危機的情況，面臨巨大的風(fēng)險。
應(yīng)通過包容、合作、發(fā)展的方式解決國際債務(wù)問題
2020年疫情暴發(fā)以來，G20提出債務(wù)處理共同框架，這成為官方雙邊債權(quán)人的重要協(xié)調(diào)機制，是國際社會在債務(wù)重組行動上協(xié)調(diào)一致的重要進(jìn)展。中國全面落實G20緩債倡議，是對20國集團緩債倡議貢獻(xiàn)最大的國家，比如中國在共同框架下積極參與乍得、贊比亞和埃塞俄比亞的債務(wù)處置工作。
國際主權(quán)債務(wù)處理需要以全面均衡的方式進(jìn)行，這意味著要在債權(quán)人和債務(wù)人，在多邊、私人和官方債權(quán)人，在巴黎俱樂部成員和非巴黎俱樂部官方債權(quán)人之間達(dá)成平衡，以包容、合作、發(fā)展的方式來解決問題。
在這一過程中，國際貨幣基金組織的作用和信譽至關(guān)重要，其評估和提議必須堅持專業(yè)、客觀、透明和公平。債務(wù)國首先要為其輕率的債務(wù)管理所帶來的后果承擔(dān)主要責(zé)任，從而避免道德風(fēng)險。與此同時，債務(wù)國要提高其借款、包括抵押品的透明度。因為抵押品關(guān)系到所有存量和潛在的債權(quán)人。
中國債權(quán)人也將加強內(nèi)部協(xié)調(diào)，并加強與國際貨幣基金組織和其他官方債權(quán)人的溝通合作。未來中國國家開發(fā)銀行和進(jìn)出口銀行也許有必要進(jìn)行改革，更加明確地區(qū)分政策性貸款與商業(yè)貸款，進(jìn)而提升其信貸業(yè)務(wù)的透明度。
我想具體展開說一下。債務(wù)重組涉及公共資金債務(wù)重組，勾銷任何公共資金在任何國家都不是容易的問題。我們必須協(xié)調(diào)所有相關(guān)的債權(quán)人，尤其當(dāng)這些債權(quán)人，他們會獨立選取自己的大多數(shù)項目并進(jìn)行管理，實際上，整個過程基本是按照商業(yè)規(guī)則運行的?，F(xiàn)在，如果當(dāng)局要求他們做什么或不做什么，協(xié)調(diào)起來會非常復(fù)雜，那么誰來承擔(dān)這個責(zé)任呢？如果債權(quán)人自己做決定倒還好說，如果必須由政府來指導(dǎo)，而政府實際上并沒有參與決策過程的話，問題就會變得非常復(fù)雜。大家可以想象，國家內(nèi)部的協(xié)調(diào)過程通常會比較耗時，我們需要進(jìn)行相關(guān)評估，優(yōu)化程序。此外，這是中國第一次參與大規(guī)模的國際債務(wù)重組。回顧歷史，實際上低收入國家的大規(guī)模債務(wù)重組現(xiàn)象并不罕見，而且會周期性地發(fā)生，但中國的債權(quán)人之前并沒有處理大規(guī)模債務(wù)重組問題的相關(guān)經(jīng)驗。因此，我們必須從自己以及他人以往的經(jīng)驗中尋求啟迪，并逐步建立起我們自己的決策和協(xié)調(diào)機制。
但是我很高興地看到，迄今為止我們已經(jīng)非常及時地參與了DSSI共同框架下一些國家的債務(wù)重組事務(wù)，我們希望能夠與國際社會合作，與其他債權(quán)人一起，無論是官方、多邊還是私人債權(quán)人，圓滿地解決這個問題。
關(guān)于國際債務(wù)協(xié)調(diào)機制，我們在試圖與傳統(tǒng)的債權(quán)人，如巴黎俱樂部成員進(jìn)行合作和溝通，這具體到每個國家的個例。只要有機會，我們就會盡量與巴黎俱樂部進(jìn)行溝通，最終達(dá)成協(xié)調(diào)的解決方案。我認(rèn)為這是在共同框架下的積極進(jìn)展，共同框架既包括巴黎俱樂部的成員國，也包括非巴黎俱樂部的成員國，既包括傳統(tǒng)債權(quán)人也包括非傳統(tǒng)債權(quán)人。這些人坐在一起，形成新的工作平臺，這是一個新的開始。我希望這個框架能夠在這些以前互不相干的債權(quán)人之間建立互信，讓他們都認(rèn)識到為了共同利益可以進(jìn)行合作，最終達(dá)成解決方案。如果這種做法能夠取得成功，參與各方能夠取得豐碩成果的話，我想，今后各方逐漸增加合作是有可能的。
G20共同框架重點關(guān)注的是官方雙邊債權(quán)人之間的協(xié)調(diào)問題。但要實現(xiàn)更全面的協(xié)調(diào)，就不能忽視或低估所有其他債權(quán)人的作用。正如之前所說，私人投資者已經(jīng)成為發(fā)展中國家的主要債權(quán)人。如果沒有私人投資者的參與，低收入國家的債務(wù)問題將很難得到有效解決。以乍得為例，最大的私人債權(quán)人嘉能可（GLENCORE）未能及時與乍得政府進(jìn)行談判，導(dǎo)致IMF貸款項目在審批階段被耽誤數(shù)月。幾年前，由于剛果的私人債權(quán)人（主要是石油商人）未能與當(dāng)局達(dá)成重組協(xié)議，導(dǎo)致國際貨幣基金組織的貸款項目最終偏離了軌道。
關(guān)于多邊開發(fā)銀行的債務(wù)處理問題。各大多邊開發(fā)機構(gòu)，特別是世界銀行表示會提供非常優(yōu)惠的新融資，認(rèn)為債務(wù)重組將損害其信用評級和優(yōu)先債權(quán)人身份，因此更傾向于提供新融資。中國國家開發(fā)銀行和進(jìn)出口銀行與他們的經(jīng)營模式和商業(yè)模式相似，也面臨著類似的情況。更重要的是，對于公共債務(wù)不可持續(xù)的國家來說，無論新的融資條件多么優(yōu)惠，都只會增加國家的債務(wù)負(fù)擔(dān)，除非新的融資是單純的贈款。因此多邊開發(fā)銀行也應(yīng)該參與債務(wù)重組，而不是用新的貸款來排擠其他債權(quán)人，新的貸款也并非“免費的午餐”。國際貨幣基金組織率先采納了控災(zāi)減災(zāi)信托(CCRT)的債務(wù)減免措施，實施特別提款權(quán)(SDR)普遍分配方案，這是非常值得稱贊的。
總結(jié)來看，債務(wù)重組是一項非常有挑戰(zhàn)性的工作。但如果我們積極應(yīng)對，就可以為債務(wù)國推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革、改善社會治理方式、走上可持續(xù)發(fā)展道路創(chuàng)造機會。與此同時，債權(quán)國也可借此兌現(xiàn)承諾，展示對債務(wù)國的支持和善意，找到債權(quán)人之間的共同利益。這樣各方才能避免誤會，在瞬息萬變的地緣政治形勢下以合作建立互信。各大國際金融機構(gòu)也可以發(fā)揮主導(dǎo)作用，團結(jié)各成員國共同應(yīng)對全球挑戰(zhàn)，維護多邊主義，避免世界經(jīng)濟的割裂和碎片化。
最后，我談一下應(yīng)如何應(yīng)對全球宏觀經(jīng)濟的挑戰(zhàn)，我認(rèn)為有兩件事是可以做的。第一，全球應(yīng)該攜手盡早結(jié)束疫情，讓人員和貨物可以更自由地流動。這樣一來，像斯里蘭卡這樣的國家就可以接待更多游客，該國的經(jīng)濟自然可以逐漸恢復(fù)，債務(wù)負(fù)擔(dān)也會逐漸隨之減輕。因此要盡快結(jié)束疫情，讓人員、貨物和商品更自由地流動，這是我們可以共同做到的事情。第二，停止貿(mào)易保護主義對世界經(jīng)濟的人為分裂。雖然有些分裂可能無法避免，但有很多分割是人為造成的，我們可以理解部分國家為了確保供應(yīng)鏈安全，開始與其他貿(mào)易伙伴合作解決供應(yīng)鏈問題，但我們永遠(yuǎn)不應(yīng)該阻止貿(mào)易伙伴與其他伙伴的貿(mào)易聯(lián)系。我認(rèn)為這種做法已經(jīng)超出了“自私自利”的范疇，而純粹是破壞性的。
我想，為了減少世界經(jīng)濟受到的損害，以上兩件事是我們可以立即著手去做的。
作者金中夏系CF40特邀成員、中國人民銀行國際司司長，本文為作者在2022年9月的CF40-PIIE中美青年圓桌第9期“后疫情時代發(fā)展中國家債務(wù)可持續(xù)性”上所做的主題演講。文章僅代表作者個人觀點，不代表CF40和作者所在機構(gòu)立場，未經(jīng)許可不得轉(zhuǎn)載。
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