近幾年，作為經(jīng)濟體“毛細血管”的微型金融的發(fā)展越來越受到業(yè)界和決策層的重視。2004年以來的中央一號文件都提到這一問題，而且政策要求越來越來越明確，越來越具有可操作性?？梢哉f，目前國家對發(fā)展微型金融的原則和框架政策已經(jīng)非常充分，問題是如何把它很好地貫徹落實下去。但是，這并不意味著我國微型金融的發(fā)展已經(jīng)踏上了寬闊平坦的金光大道。實際上，它在具體的發(fā)展方面還存在著監(jiān)管錯位、準入門檻偏高、融資渠道不暢等問題。下一步要促進微觀金融規(guī)范和可持續(xù)發(fā)展，需要統(tǒng)一思想認識，明確其法律地位，探索有效的監(jiān)管模式，并在貨幣、財稅等政策上給予支持。
一、中國微型金融有很大的發(fā)展空間和潛力
微型金融是為貧困、低收入人口和微型企業(yè)提供的金融服務(wù)，包含小額信貸、儲蓄、匯款和微型保險等金融服務(wù)，它最早由世界銀行在全球推廣，國際上稱為microfinance。
首先從收入差別角度分析，改革開放30年，我們國家的富裕程度、居民生活水平都提高了很多，但還存在大量的弱勢群體、弱勢地區(qū)、眾多的微小型企業(yè)，個體工商戶、農(nóng)戶等，因此需要大量微型金融為其提供貼身的服務(wù)。中國的弱勢群體現(xiàn)在到底有多大？我這里舉兩個數(shù)字。如果按照聯(lián)合國所定的人均一美元的貧困標準，那我們現(xiàn)在的貧困人口有可能達到1.2億人口。還有一個數(shù)字，按照監(jiān)管部門最新統(tǒng)計，在全國3.7萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，目前仍有2900個鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有任何一家金融機構(gòu)網(wǎng)點，其中900多個是完全空白，還有8901個鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有一個營業(yè)網(wǎng)點。由此可見，我國金融服務(wù)覆蓋不到的地方，仍然還很大。有人可能要問，這些地方能不能產(chǎn)生金融服務(wù)，就是它能不能可持續(xù)性，回答應(yīng)該是肯定的。只要有人居住的地方，只要有城鎮(zhèn)，只要有村莊，只要有商業(yè)活動，一定就有金融活動，因為后者是依附于經(jīng)濟的發(fā)展。
其次，從我們的金融結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀講，中國目前缺少的不是大銀行，而是大量的微型金融機構(gòu)。從國外經(jīng)驗看，合理的金融結(jié)構(gòu)應(yīng)該是呈金字塔狀的：頂尖是極少數(shù)的超大銀行，中間是數(shù)量可觀的中等銀行，數(shù)量最多的是服務(wù)基層或社區(qū)的小銀行。30年來，我們很多的金融機構(gòu)，從小的變成大的，比方說現(xiàn)在的工、農(nóng)、中、建、交，都成了世界上比較有名的銀行，像工商銀行，現(xiàn)在市值是世界第一。但是我們想一想，這些銀行的發(fā)展路徑是怎樣的？更多是向大銀行發(fā)展，向商業(yè)化轉(zhuǎn)變，向市場化轉(zhuǎn)變，這樣它的服務(wù)必然向大客戶、大城市、大項目集中。大家都朝著這個路子走，我們面向基層的一些微觀金融服務(wù)和金融供給就不足了。經(jīng)過多年的改革發(fā)展，全國性的國內(nèi)銀行機構(gòu)，有3家政策性銀行，4家國有商業(yè)銀行，還有14家全國性的股份制商業(yè)銀行，這些銀行基本上占了中國業(yè)務(wù)的60%-70%。還有一些區(qū)域性銀行，比如城市商業(yè)銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行和農(nóng)村信用社。從數(shù)量上講，城市商業(yè)銀行有140多家，農(nóng)村商業(yè)銀行70多家，農(nóng)村信用社在最多的時間是5萬多家，但農(nóng)村信用社經(jīng)過改革縣級法人包括有的省級法人轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村商業(yè)銀行，現(xiàn)在也就1000多家，再有的就是最近幾年出現(xiàn)的新型農(nóng)村金融機構(gòu)，如村鎮(zhèn)銀行、小貸公司等。按照銀監(jiān)會統(tǒng)計的數(shù)字，截至2009年6月末，全國已有118家新型農(nóng)村金融機構(gòu)開業(yè)，這些已開業(yè)機構(gòu)的實收資本47.33億元，存款余額131億元，貸款余額98億元，累計發(fā)放農(nóng)戶貸款55億元。然而，相比2009年上半年7.8萬億元的新增貸款而言，這些貸款僅為滄海一粟而已，從機構(gòu)數(shù)量上講，同樣是非常少的。
可以說這幾年的改革，我們留下的一個遺憾，就是大銀行多起來了，做大以后又從收入-－成本的市場化目標考慮，從農(nóng)村、貧困地區(qū)、偏遠地區(qū)撤出，擠向中心城市、發(fā)達地區(qū)。這些機構(gòu)撤走了，本應(yīng)由小的金融機構(gòu)補充進去。但現(xiàn)在的問題是，銀行做大撤走后，并沒有充足數(shù)量的小金融機構(gòu)來填補空白。這樣，中國的金融結(jié)構(gòu)成了“倒金字塔”狀，剛好與國外發(fā)達國家相反。頭重腳輕，必然要會出問題。我們現(xiàn)在不重視，將來的影響是長久的，對我們金融體制的長期穩(wěn)定健康發(fā)展，也是致命的。這決非危言聳聽。這一輪宏觀調(diào)控，一個很大的特點是用加大信貸投放刺激投資增長，以托起嚴重下滑的出口；并通過積極財政政策拉動內(nèi)需增長。但海量的信貸都投放鐵路、公路、機場（“鐵、公、機”）等基礎(chǔ)設(shè)施上，投放給大企業(yè)、大項目上了，真正需要資金、又能創(chuàng)造大量就業(yè)的微小型企業(yè)，依然得不到資金支持。這在客觀上加重了原有的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失衡的狀況，并且反過來又抑制了居民消費。這就是說，金融結(jié)構(gòu)的缺陷，已經(jīng)影響了貨幣政策實施的效果。長此以往，我國的經(jīng)濟失衡的局面不僅難以根本改善，反倒會進一步加劇。
第三，從融資機制來分析。我們現(xiàn)在缺乏為基層服務(wù)的微型金融，如貸款零售商?，F(xiàn)代經(jīng)濟，金融是核心，資金是血脈，現(xiàn)有的金融服務(wù)都是血管，但是在這一輪宏觀調(diào)控中，海量的資金達不到實體經(jīng)濟和微小型企業(yè)、中小企業(yè)呢，就是因為沒有毛細血管，即融資機制不暢。經(jīng)過30年的改革和發(fā)展，我們國家有錢了。央行三季度貨幣政策執(zhí)行報告顯示，金融機構(gòu)存款增加很快，各項存款余額達59.8萬億元，僅居民儲蓄余額就達26萬億；全部金融機構(gòu)本外幣貸款余額為41.4萬億元，同比增加38%，比年初增加9.3萬億元。截至9月底貨幣供應(yīng)量M2近60萬億（58.5萬億）。這種情況下，你說我們有錢沒有？我們有錢，但是我們這么多錢去了哪里？很多的專家學者都是認為，去了鐵路、公路、機場，搞基本建設(shè)去了，這些建設(shè)并不是說不好，但是又有多少資金進入了作為國民經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)的中小型企業(yè)和微型企業(yè)呢？應(yīng)該是說不多。我們有錢為什么到不了需要錢的人手里，經(jīng)濟實體的神經(jīng)末梢不敏感，問題出在哪了呢，因為我們的融資機制出了問題：很多錢都是在銀行體系、金融體系內(nèi)流動，大家在互相的你拆借給我，我拆借給你，這也造成了資本市場的利率、資金市場的利率根本起不來的。利率調(diào)整資金流向的杠桿作用失效，也就是宏觀調(diào)控的信號出現(xiàn)問題，歸根到底，就是我們沒有微型金融的發(fā)展。
第四，從科學發(fā)展觀角度來分析?？茖W發(fā)展觀主要內(nèi)容就是強調(diào)以人為本的全面和可持續(xù)發(fā)展。金融是服務(wù)行業(yè)，金融機構(gòu)要落實科學發(fā)展觀，就應(yīng)該承擔起一份社會責任，運用金融的手段，使更多的人富裕起來，使更多的企業(yè)發(fā)展起來，最后達到一個全社會的全面可持續(xù)發(fā)展。但我們看到很多銀行往往抓高端客戶，抓私人銀行業(yè)務(wù)，并且給這種客戶各種優(yōu)惠。這說明一個什么問題呢？大銀行在商業(yè)利潤驅(qū)動下追逐少數(shù)的高端客戶，而忘記了自己應(yīng)承擔的服務(wù)大眾的社會責任。而微型金融的服務(wù)對象是廣大的弱勢群體，大力推動微型金融的發(fā)展顯然更有利于實現(xiàn)科學發(fā)展觀的目標。
二、國家發(fā)展微觀金融的方針政策已經(jīng)非常明確
實際上，我們國家可以說從2004年的一號文件就提出了要加快改革和創(chuàng)新農(nóng)村金融體制。2004年一號文件明確指出，“要從農(nóng)村實際和農(nóng)民需要出發(fā)，按照有利于增加農(nóng)戶和企業(yè)貸款，有利于改善農(nóng)村金融服務(wù)的要求，加快改革和創(chuàng)新農(nóng)村金融體制。”這里指明了發(fā)展的目標、原則和方向，并提出了實現(xiàn)的手段，即要推動農(nóng)村金融體制的改革和創(chuàng)新。自此以后連續(xù)6個“一號文件”都在沿著這一思想脈絡(luò)，不斷地談這一問題，并且不斷具體和深化。
2005年的一號文件，對微型金融的發(fā)展又提了更明確的要求，“要針對農(nóng)村金融需求的特點，加快構(gòu)建功能完善、分工合理、產(chǎn)權(quán)明晰、監(jiān)管有力的農(nóng)村金融體系”，改革的藍圖已經(jīng)講的很清楚了，實際上是有別于我們原先在城市推行的一些改革。2006年中央文件里面又提出“一定要在保證資本金充足、嚴格金 融監(jiān)管和建立合理有效的退出機制的前提下，鼓勵在縣域內(nèi)設(shè)立多種所有制的社區(qū)金融機構(gòu)，允許私有資本、外資參股”。又更明確了，縣里就可以設(shè)立多種所有制的金融機構(gòu)，并且民間資本、外資都可以參與，參與主體范圍擴大了。
2006年一號文件還提出，“大力培育由自然人、企業(yè)法人或社團法人發(fā)起的小額貸款組織，有關(guān)部門要抓緊制定管理辦法。引導農(nóng)戶發(fā)展資金互助組織。…解決農(nóng)戶和農(nóng)村中小企業(yè)貸款抵押擔保難問題，有條件的地方政府可給予適當扶持。”不僅明確提出大力發(fā)展小額貸款組織這種微型金融機構(gòu)，而且要求有關(guān)部門盡快出臺管理辦法和扶持政策。
2007年是比較重要的一年，有兩件大事，一個是一號文件，一個是第三次全國金融工作會議。兩者可以放在一塊來談，在2007年一號文件里又用了“大力發(fā)展農(nóng)村小額貸款”，前面是“大力培育”，這里是“大力發(fā)展”，你可以在貧困地區(qū)先行進行農(nóng)村多種所有制金融組織的試點。2007年2月份的全國第三次金融工作會議提出，“推進農(nóng)村金融組織創(chuàng)新。適度調(diào)整和放寬農(nóng)村地區(qū)金融機構(gòu)準入政策，降低準入門檻。鼓勵和支持發(fā)展適合農(nóng)村需求特點的多種所有制金融組織。大力培育多種形式的小額信貸組織。引導農(nóng)戶發(fā)展資金互助組織。積極探索貧困地區(qū)農(nóng)村金融服務(wù)的有效途徑”。這里指出金融組織的創(chuàng)新，不是單一的一種，而是多種。為推動創(chuàng)新還要降低在農(nóng)村地區(qū)金融機構(gòu)的準入門檻?？梢哉f，這方面的政策是越來越細化，越來越明確。
到2008年，我認為到中央文件又進了一步。除了強調(diào)放寬準入政策之外，“加快推進調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構(gòu)準入政策試點工作”，還強調(diào)“積極培育小額信貸組織，鼓勵發(fā)展信用貸款和聯(lián)保貸款。通過批發(fā)或轉(zhuǎn)貸等方式，解決部分農(nóng)村信用社及新型農(nóng)村金融機構(gòu)資金來源不足的問題”。除了原來的組織新機構(gòu)，怎么在融資機制上解決問題，中央提的非常明確，你可以批發(fā)也可以轉(zhuǎn)貸。在2008年的時候，還有一個非常重要的問題，就是我們黨的十七屆三中全會。三中全會的文件的第三部分第四段，關(guān)于對農(nóng)村金融，也可以說對微型金融進行了概括。在扶持政策上，要“綜合運用財稅杠桿和貨幣政策工具，定向?qū)嵭卸愂諟p免和費用補貼，引導更多信貸資金和社會資金投向農(nóng)村。”在機構(gòu)和業(yè)務(wù)發(fā)展上，“規(guī)范發(fā)展多種形式的新型農(nóng)村金融機構(gòu)和以服務(wù)農(nóng)村為主的地區(qū)性中小銀行”。只要是服務(wù)于農(nóng)村為主的地區(qū)性中小銀行都可以發(fā)展，比原來的政策更加寬松。又談到要大力發(fā)展小額信貸，“加強監(jiān)管，大力發(fā)展小額信貸，鼓勵發(fā)展適合農(nóng)村特點和需要的各種微型金融服務(wù)。”這應(yīng)該是“第三個大力”，這是中央文件里面第一次談到微型金融的問題。那么從這個概念來講，可以說現(xiàn)在的概念從創(chuàng)新組織、從推進小額信貸組織到各種新興的農(nóng)村金融機構(gòu)、批發(fā)轉(zhuǎn)貸資金融資機制的問題，在黨的十七屆三中全會里面更明確了。而且不僅僅是單項的，是各種微型的金融服務(wù)。后面又談到了金融機制，“允許農(nóng)村小型金融組織從金融機構(gòu)融入資金，并且允許有條件的農(nóng)民專業(yè)農(nóng)村社開展信用合作”，這個信用合作是真正的“民有、民用、民享”的信用合作，不同于國內(nèi)傳統(tǒng)的農(nóng)信社。
2009年1號文件又指出:“增強農(nóng)村金融服務(wù)能力。抓緊制定鼓勵縣域內(nèi)銀行業(yè)金融機構(gòu)新吸收的存款主要用于當?shù)匕l(fā)放貸款的實施辦法，建立獨立考核機制。在加強監(jiān)管、防范風險的前提下，加快發(fā)展多種形式新型農(nóng)村金融組織和以服務(wù)農(nóng)村為主的地區(qū)性中小銀行。鼓勵和支持金融機構(gòu)創(chuàng)新農(nóng)村金融產(chǎn)品和金融服務(wù)，大力發(fā)展小額信貸和微型金融服務(wù)，農(nóng)村微小型金融組織可通過多種方式從金融機構(gòu)融入資金。”從組織機構(gòu)的創(chuàng)新談到了服務(wù)和產(chǎn)品的創(chuàng)新，并且資金“可通過多種方式從金融機構(gòu)融入”。
從2004年以來的8個中央文件可以看出，中央的政策是一脈相承的，并且越來越細化，越來越具有操作性。
與此同時，人民銀行和銀監(jiān)會，也出臺了很多支持微型金融發(fā)展的文件和政策，比較突出的有兩項，一項是對推動銀行業(yè)金融業(yè)務(wù)進行創(chuàng)新，推出這種小額信貸的產(chǎn)品和服務(wù)。比如:《農(nóng)村信用社小額信用貸款管理暫行辦法》（銀發(fā)[1999]245號），《農(nóng)村信用社農(nóng)戶聯(lián)保貸款管理指導意見》，《下崗失業(yè)人員小額擔保貸款管理辦法》，《關(guān)于銀行業(yè)金融機構(gòu)大力發(fā)展農(nóng)村小額貸款業(yè)務(wù)指導意見》等，這些都是業(yè)務(wù)方面的創(chuàng)新。另一方面是組織創(chuàng)新，如村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司等等，也確實都在起步。
由此可見，我們國家微型金融發(fā)展的政策已經(jīng)非常充分了，那么問題在哪里呢？是我們怎么把它很好的貫徹落實下去，很好的把微型金融推向一種規(guī)范的可持續(xù)的發(fā)展問題。
三、實現(xiàn)微觀金融持續(xù)健康發(fā)展亟須改善其外部環(huán)境
盡管我們國家在政策上對微型金融的發(fā)展，有著充分的支持，但在具體的發(fā)展方面還存在著較多的問題，突出的表現(xiàn)為生存的環(huán)境比較嚴峻，既有經(jīng)濟基礎(chǔ)環(huán)境還較差的原因，又有一些政策層面的制約。下一步要促進微型金融的規(guī)范和可持續(xù)的發(fā)展，至少有四個方面要引起重視。
第一，統(tǒng)一認識。盡管中央文件有了明確的規(guī)定，但是在實施過程中大家對微型金融的認識還是不統(tǒng)一的，認識上不統(tǒng)一難免會影響政策的貫徹執(zhí)行。下一步要多宣傳，多介紹這方面的內(nèi)容，更重要的是要允許不同類型、不同形式的微型金融進行實踐。中國這么大，地區(qū)差異又很明顯，如果沒有經(jīng)過實踐的檢驗，用一個模式搞肯定是不合適的。這就要用一種開放和寬容的態(tài)度允許搞試點。有關(guān)監(jiān)管當局、貨幣政策當局，一定要對微型金融的發(fā)展確定一個明確的發(fā)展目標和方向，但在試點情況下，不要一棍子打死，更不要妄下結(jié)論，在具體的監(jiān)管政策上要有靈活性，因地制宜。
第二，對微型金融實施有效監(jiān)管而不是生硬的審慎監(jiān)管。國際上對貸款機構(gòu)的監(jiān)管有三種模式：對于不吸收存款、外部效應(yīng)放大較小的機構(gòu)，一般都采取非審慎性監(jiān)管；對于只能吸收大額存款的金融機構(gòu)，采取有限的監(jiān)管；對于吸收公眾存款的商業(yè)銀行則采取審慎監(jiān)管。對微型金融也應(yīng)根據(jù)它從事哪些業(yè)務(wù)采取分類監(jiān)管方式：如果是村鎮(zhèn)銀行，有吸存業(yè)務(wù)，外部效應(yīng)比較大，政府一定要審慎監(jiān)管；像一些NGO組織，包括一些小額貸款公司不吸收存款的，可以采取一種非審慎性監(jiān)管，或者一種有限監(jiān)管的形式。
除了分類監(jiān)管，還應(yīng)鼓勵監(jiān)管的創(chuàng)新和多樣化。對微型金融，可以考慮中央和省級政府雙層監(jiān)管。微型金融一定程度上是草根金融，都是在基層的，一般都是個頭比較小，業(yè)務(wù)量比較少，采用現(xiàn)在集中統(tǒng)一的對大銀行的監(jiān)管形式，并不一定合適。分層次監(jiān)管有利于監(jiān)管競爭和金融創(chuàng)新。對于微型金融，創(chuàng)新是它的靈魂，如果把創(chuàng)新扼殺了，微型金融就沒有存在的必要性了。我們的監(jiān)管體制走到現(xiàn)在，有它的合理性，但是我們也要隨著金融的發(fā)展，金融機構(gòu)的發(fā)展，金融運行的發(fā)展，來調(diào)整我們的監(jiān)管，來調(diào)整我們的監(jiān)管體制，所以還要在微型銀行監(jiān)管里面解決地方政府應(yīng)該干什么、該干什么、怎么干等問題。
第三，要有有效的政策扶持和政策支持。微型金融的服務(wù)對象不同于一般的商業(yè)銀行的客戶，因此在有些政策上應(yīng)該給予支持。這些政策有很多，大約可以分為三類，一類是貨幣政策，一類是金融監(jiān)管政策，還有一類是財政稅收政策。在財稅政策方面，要定向?qū)嵭卸愂諟p免和費用補貼的問題。如現(xiàn)在對農(nóng)村信用社的采取的所得稅西部全免，東部減半，營業(yè)稅統(tǒng)一減半的稅收優(yōu)惠政策應(yīng)普及或者惠及到在農(nóng)村地區(qū)的所有金融機構(gòu)。在貨幣政策方面，應(yīng)對在農(nóng)村地區(qū)經(jīng)營金融機構(gòu)，采取準備金率比較低這樣的一種政策，還有允許在利率方面有所突破。只有建立完整的財政稅收和金融政策，才能建立起扶持微型金融發(fā)展的長效機制。就像剛出生的嬰兒，你不能拿成人的標準衡量他，去要求他，一定要去呵護他，給他以幫助和支持。
第四，微型金融的法律地位。我們對微型金融發(fā)展的爭論比較多，想解決這些問題，需要在更高的一個層次，如在法律的層次上給予規(guī)范。對于微型金融這方面，現(xiàn)在雖然已經(jīng)有了不少的政策法規(guī)，但是仍有很多不完善的地方，同時整體上比較零亂，需要進一步整合和完善。法規(guī)出臺后，還需要大家認真學習微型金融知識，實踐或者實驗微型金融。以實際行動和實際效果來證明它的重要意義，來證明微型金融不單有經(jīng)濟效果，還有重要的社會效果和社會責任。
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