如何建設(shè)理想城市？關(guān)于人口、住房與公共服務(wù)配套
時間：2022-08-14
作者：陸銘
近日，國家發(fā)改委印發(fā)《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實施方案》（以下簡稱“方案”）。方案提出，要提升城市群一體化發(fā)展和都市圈同城化發(fā)展水平，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，形成疏密有致、分工協(xié)作、功能完善的城鎮(zhèn)化空間格局。
城市群、都市圈與大城市
城市群一體化是指圍繞著一個或幾個中心城市，相互之間關(guān)系比較緊密的一組大中小城市一體化的發(fā)展形態(tài)。所謂一體化，是指在商品和生產(chǎn)要素在城市間的流通，不受行政邊界的限制。根據(jù)我國對統(tǒng)一大市場的要求，不同城市之間的一體化，就要求在市場的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)等制度方面沒有差異，為商品和生產(chǎn)要素的自由流通，提供制度保障。
在這樣的制度之下，城市群最終達(dá)到的狀態(tài)就是，城市群內(nèi)部的大中小城市，以及小城鎮(zhèn)和農(nóng)村之間，形成以中心城市為核心帶動，向外輻射的城市網(wǎng)絡(luò)形態(tài)。并且，不同規(guī)模的城市之間相互分工，中心城市更多地發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，特別是生產(chǎn)型服務(wù)業(yè)，中心城市的消費服務(wù)業(yè)也具有強大的規(guī)模經(jīng)濟。而大城市的外圍、近郊，和一些中等城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，更加偏向于制造業(yè)，并跟中心城市的服務(wù)業(yè)形成緊密的聯(lián)系。中心城市的服務(wù)業(yè)可以賦能近郊和周邊城市的制造業(yè)，形成產(chǎn)業(yè)鏈分工。城市群外圍較偏遠(yuǎn)的地方，產(chǎn)業(yè)更加偏重在農(nóng)業(yè)和旅游，一些自然資源比較豐富的城市，也可能發(fā)展資源型產(chǎn)業(yè)。
與城市群相比，都市圈的范圍則要小得多。城市群一體化發(fā)展的范圍，城市與城市之間的距離可以達(dá)到兩三百公里，比如長三角城市群，以上海為起點，距離長三角城市群的邊界甚至能達(dá)到四五百公里。
相比之下，都市圈的范圍，更多是一個通勤圈的概念。都市圈的外圍地區(qū)跟中心城市之間，經(jīng)濟聯(lián)系的緊密程度要超過城市群。從空間的梯度關(guān)系上看，也仍然會呈現(xiàn)出中心城區(qū)更加偏向于現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，以及具有規(guī)模經(jīng)濟的消費服務(wù)業(yè)，外圍會布局一些制造業(yè)，再外圍也可能會有農(nóng)村地區(qū)，向中心城市提供生鮮瓜果蔬菜，或生態(tài)旅游等產(chǎn)品。此外就是居住功能，在都市圈外圍地區(qū)的很多居民，就業(yè)地在都市圈中心地帶，每天通勤往返于中心城區(qū)與居住地之間。因此，都市圈也可以理解為一個在經(jīng)濟意義上一體化的大城市，它可能跨越幾個甚至十幾個在行政意義上的城市單位。
總結(jié)而言，首先，城市群的范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于都市圈。例如京津冀、長三角、珠三角是城市群。但是都市圈往往是以一個大城市為核心的一小時通勤圈，例如上海都市圈、南京都市圈、杭州都市圈、合肥都市圈等。
其次，城市群是多中心的，如長三角城市群，由上海、南京、杭州、合肥等幾個大城市帶動周邊發(fā)展而來。而都市圈往往是單中心的，例如上海都市圈，上海中心城區(qū)是絕對的中心地帶，人口密度和人流向外依次遞減。需要說明的是，這里的單中心，指的是人口密度和人流這一梯度意義上的單中心。如果從功能角度來講，都市圈也是多中心的，比如上海及上海的近郊，再往外延伸到昆山、太倉、嘉興一帶，有的地方發(fā)展制造業(yè)，有的地方發(fā)展金融，有的地方發(fā)展高等教育。
第三是通勤的方式和頻率，都市圈范圍內(nèi)，更多地依賴于軌道交通，特別是地鐵和私家車，來形成日通勤圈。而城市群內(nèi)部的城市之間，更多依賴于城際鐵路、高鐵和高速公路來通行。這里必須要區(qū)分通勤和通行這兩個詞的含義。
最后，從功能角度來講，城市群內(nèi)部的不同地區(qū)，特別是不同大城市之間，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)還是有一定的重合。比如上海、杭州、南京、合肥這幾個城市，都有各自的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，以及高科技、教育、金融等等。但是，都市圈范圍之內(nèi)，不同地區(qū)的分工更加清晰，比如上海都市圈，大量的高科技、金融、文化、教育等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)集中在上海，特別是上海的中心城區(qū)，外圍就更多地發(fā)展制造業(yè)，再往外圍，就發(fā)展農(nóng)業(yè)生態(tài)旅游等。
健全城市群和都市圈協(xié)同發(fā)展機制
當(dāng)前，中國已經(jīng)發(fā)展到了城市群和都市圈一體化發(fā)展的階段，必須要求部分經(jīng)濟功能與行政管轄功能適度分離。需要有一體化的職能，可以從整個城市群或都市圈的層面，來統(tǒng)籌協(xié)調(diào)一些跨越城市邊界，甚至省級邊界的事項。
例如長三角內(nèi)部要建設(shè)一條跨城市的城際鐵路，如何協(xié)調(diào)不同城市進(jìn)行共同投資。再比如，醫(yī)保的跨地區(qū)結(jié)算，社會保障一體化，以及在發(fā)展水平接近的大城市之間，進(jìn)行積分落戶累計互認(rèn)等。這些一體化舉措，都需要有制度的跨區(qū)銜接。
在跨行政邊界協(xié)調(diào)方面，都市圈面臨的問題更大。理論上說，都市圈內(nèi)，核心大城市和周邊的中小城市之間，對基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)的一體化，以及分工和利益共享機制的意愿更為強烈。然而，行政管轄邊界的存在，卻對都市圈同城化發(fā)展形成了更大阻礙。同樣是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，城市群之間建設(shè)高速公路網(wǎng)和高鐵，可以由國家來統(tǒng)一規(guī)劃，一體化障礙沒有那么明顯。但是，如果在都市圈范圍內(nèi)建一條地鐵，從中心城市延伸到周邊的中小城市，卻涉及到土地制度和公共服務(wù)等行政管轄邊界問題。當(dāng)面臨跨市、甚至跨省的邊界時，如果不能一體化連片發(fā)展，就會導(dǎo)致在邊界處形成發(fā)展洼地。
先看土地。我們傳統(tǒng)的城市規(guī)劃，往往以各自行政管轄邊界為范圍，來進(jìn)行土地的規(guī)劃。但是，都市圈內(nèi)建設(shè)的軌道交通，所穿過的土地，可能是大城市的郊區(qū)，可能是農(nóng)田，甚至是基本農(nóng)田。那么，未來都市圈的同城化跟當(dāng)前的土地制度之間形成的矛盾，就會日益凸顯。
再看人口。由于當(dāng)前的公共服務(wù)和社會保障，很大程度上仍然以行政管轄邊界來進(jìn)行配置，甚至是按照戶籍和非戶籍來配置，尤其是子女教育、公租房、廉租房等服務(wù)。隨著未來都市圈的同城化程度提高，住在外圍的一些人口，就業(yè)和通勤往往跨越城市行政管轄邊界，甚至是省級行政管轄邊界。在現(xiàn)有配置體系下，這些人在中心城市創(chuàng)造了經(jīng)濟價值以及稅收，但卻無法享受與之匹配的中心城市的公共服務(wù)。因此，需要在都市圈之內(nèi)，中心城市、中心城區(qū)跟郊區(qū)和外圍的中小城市之間，形成一體化的發(fā)展和利益共享機制。
當(dāng)前，我們的跨城市和跨省級的協(xié)調(diào)機制在逐漸建立。例如長三角從上世紀(jì)80年代開始，就設(shè)有長三角辦公室，如今長三角“三省一市”有越來越多的跨省協(xié)調(diào)機制。但是，要讓一體化協(xié)調(diào)機制，在城市群和都市圈范圍之內(nèi)，更多更好地發(fā)揮作用，未來要突破的重點是利益共享機制。
可以借鑒一些國外的先進(jìn)經(jīng)驗，如歐盟內(nèi)部，有一些跨越國家邊界的發(fā)展區(qū)，國家之間在談好稅收共享機制以后，就可以在跨界的地區(qū)成立產(chǎn)業(yè)區(qū)，來共同發(fā)展。此外，還可以根據(jù)國內(nèi)實際情況，進(jìn)行帶有中國特色的創(chuàng)新機制。比如近些年的飛地經(jīng)濟，就是這樣一種模式。即將飛地建在中心城市的外圍地區(qū)，由中心城市提供技術(shù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗，甚至扶持資金，而建設(shè)用地指標(biāo)由外圍來提供，大家共享稅收。有些占地比較大的飛地，也可以建立在較偏遠(yuǎn)的地區(qū)。
但是坦率地說，飛地經(jīng)濟模式并不能完全解決城市群和都市圈一體化面臨的問題。因為，隨著生產(chǎn)要素市場的一體化，大量的經(jīng)濟和人口向中心城市和以中心城市為核心的都市圈聚集（這是一個客觀趨勢）。與之相應(yīng)，不同地區(qū)之間的經(jīng)濟規(guī)模差距和稅收規(guī)模差距就會逐漸擴大。因此，需要建設(shè)更多的一體化機制，讓中心城市所產(chǎn)生的經(jīng)濟增長效應(yīng)與外圍地區(qū)共享。例如，探索在城市群范圍之內(nèi)進(jìn)行轉(zhuǎn)移bu支付，通過財政方式加大對外圍地區(qū)的投入；或通過一體化基金，對外圍地區(qū)進(jìn)行投資，特別是對有當(dāng)?shù)匕l(fā)展比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行投資；也可以是相對發(fā)達(dá)的地區(qū)與相對欠發(fā)達(dá)地區(qū)，進(jìn)行一對一的結(jié)對等。
人口集聚與公共服務(wù)配套
要看到，人口向以中心城市為中心的都市圈集聚，是一個客觀規(guī)律。人口的集中會帶來基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的需求。因此，一個總體方針是，要不斷地順應(yīng)人口的增長趨勢，來優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量、空間布局。
具體到住房，就要增加相應(yīng)的住房用地，并在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步優(yōu)化住房供應(yīng)的結(jié)構(gòu)。通過增加住房供應(yīng)的總量，讓商品房的價格不要漲得太快；與此同時，通過增加公共租賃住房的土地供應(yīng)比重，讓暫時買不了房、收入不夠高的一部分群體，也能夠滿足居住需求。
住房的空間布局上，要考慮到一些就業(yè)在城區(qū)，但收入并沒有那么高的群體。尤其是消費型服務(wù)業(yè)領(lǐng)域，如餐飲、外賣快遞、家政服務(wù)員和超市的工作人員等等。這就需要在中心城區(qū)也適當(dāng)?shù)夭季止夥?。不能因為中心城區(qū)地價很貴，所以在中心城區(qū)開發(fā)商品房，而把公租房都布局在郊區(qū)，甚至外圍的一些地帶。這可能會導(dǎo)致中心城區(qū)的住房供不應(yīng)求，而較偏遠(yuǎn)的地方公租房閑置的現(xiàn)象。實際上，在我們一些大城市的發(fā)展中，已經(jīng)出現(xiàn)了這種我稱之為“空間不匹配”的情況。
其次，公租房的需求主體，主要來自于相對低收入的群體，這其中很有可能就包含了一些外來人口。那么，如何讓公租房，以低收入為標(biāo)準(zhǔn)，覆蓋到外來人口，而不完全按照戶籍身份來提供，這是要不斷地突破的。我們實際上也在突破。但當(dāng)前更多地是按照行業(yè)或者重點企業(yè)來進(jìn)行提供。未來是否可能逐漸過渡到以收入和就業(yè)為實施標(biāo)準(zhǔn)，讓家政服務(wù)員，外賣小哥等群體（特別是靈活就業(yè)者），也能納入住房保障體系。
公共服務(wù)的提供，也要逐漸適應(yīng)常住人口的數(shù)量結(jié)構(gòu)和空間布局。一是目前沒有與戶籍等掛鉤的公共服務(wù)，如文化體育設(shè)施、公共衛(wèi)生等，這部分比較容易解決，主要是要適應(yīng)常住人口的增長，而提供增量的公共服務(wù)。二是與戶籍掛鉤的，如教育、公租房/廉租房等。這部分主要還是要去適應(yīng)總?cè)丝诘脑鲩L，逐漸地把公共服務(wù)的提供與常住人口掛鉤，而不是根據(jù)戶籍掛鉤。三是與房子屬性掛鉤的一些公共服務(wù)，比如教育。理想狀態(tài)下，長租租戶在享受公共服務(wù)方面，應(yīng)該要能夠逐漸與購房者實現(xiàn)平等待遇。這一點目前仍然任重而道遠(yuǎn)。
目前在國家層面，已經(jīng)非常明確，要讓公共服務(wù)的提供按照常住人口來配置。但是還有很多細(xì)節(jié)，我們期待隨著改革的逐漸深化，能夠慢慢達(dá)到理想狀態(tài)。
作者陸銘系CF40特邀成員、上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟與管理學(xué)院特聘教授、中國發(fā)展研究院執(zhí)行院長。 
未收藏
