建設(shè)統(tǒng)一大市場(chǎng) 財(cái)政體制設(shè)計(jì)需要新思路
時(shí)間：2022-08-12
作者：劉尚希
區(qū)域問(wèn)題實(shí)際是個(gè)空間問(wèn)題。區(qū)域財(cái)政和區(qū)域經(jīng)濟(jì)，都涉及到區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)形態(tài)的變化。在不同的發(fā)展階段，區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的形態(tài)是不一樣的，特別是隨著城市化的推進(jìn)、產(chǎn)業(yè)和人口的聚集，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的空間形態(tài)都發(fā)生了很大變化。區(qū)域財(cái)政也隨之變化，財(cái)政的區(qū)域分化日漸明顯，財(cái)政體制面臨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)空間形態(tài)變化帶來(lái)的挑戰(zhàn)。
財(cái)政學(xué)里很少涉及到空間維度，一般都是在假設(shè)空間是均質(zhì)的條件下來(lái)考慮財(cái)政問(wèn)題，以此為前提來(lái)設(shè)計(jì)財(cái)政體制。但從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，經(jīng)濟(jì)社會(huì)空間不是均質(zhì)的，而且在進(jìn)一步分化。我國(guó)在1994年推出分稅制改革方案時(shí)，當(dāng)時(shí)提出的基本原則“財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配”，其潛在的假設(shè)條件就是經(jīng)濟(jì)社會(huì)空間的均質(zhì)性。只有在空間均質(zhì)的情況下，財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的原則才能成立。
由于潛在假設(shè)脫離我國(guó)的實(shí)際情況，故而財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的原則在實(shí)施中呈現(xiàn)出越來(lái)越多的問(wèn)題。黨的十七大報(bào)告明確更改了這個(gè)原則，改為“財(cái)力與事權(quán)相匹配”。從這點(diǎn)來(lái)看，我們從空間的維度來(lái)探討財(cái)政體制的改革，在新發(fā)展階段是非常必要的，也是很緊迫的，這也是全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的建設(shè)無(wú)法繞開(kāi)的問(wèn)題。
多元目標(biāo)下如何實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容
從全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的角度來(lái)看，當(dāng)前面臨著多元目標(biāo)下實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容的問(wèn)題。這與央地關(guān)系直接關(guān)聯(lián)，其中的核心問(wèn)題或基礎(chǔ)性體制是財(cái)政體制。統(tǒng)一大市場(chǎng)是區(qū)域之間的橫向分工與協(xié)作的問(wèn)題，而其中存在的各種各樣的障礙，卻與縱向制度安排有直接關(guān)系。在縱向的制度安排里，中央與地方的財(cái)政關(guān)系處于核心地位。
大家知道，在過(guò)去發(fā)展的階段，我國(guó)以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為核心，GDP的發(fā)展成為單一維度的目標(biāo)。當(dāng)時(shí)中央對(duì)地方的考核就很簡(jiǎn)單，也很直觀。而現(xiàn)在我們到了新發(fā)展階段，深化改革的目標(biāo)變成了國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，從經(jīng)濟(jì)改革到全面改革；發(fā)展的目標(biāo)也從過(guò)去追求經(jīng)濟(jì)高速度變成了追求發(fā)展高質(zhì)量，從一維的“增長(zhǎng)”轉(zhuǎn)向多維的“發(fā)展”。改革的目標(biāo)、發(fā)展的目標(biāo)都發(fā)生了重大變化，也就是說(shuō)由過(guò)去的單一目標(biāo)變成了多元目標(biāo)。在這種目標(biāo)多元的情況下，中央對(duì)地方怎么樣進(jìn)行激勵(lì)，怎么樣實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容，這就成了一個(gè)復(fù)雜的問(wèn)題。
在單一目標(biāo)下促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，做大GDP蛋糕，這種激勵(lì)機(jī)制的設(shè)計(jì)相對(duì)來(lái)說(shuō)比較簡(jiǎn)單。而到了新發(fā)展階段，發(fā)展目標(biāo)更為多元，不僅僅有GDP的增長(zhǎng)，還涉及到社會(huì)的公平，其中也包括了區(qū)域的公平。低碳綠化、資源節(jié)約、遏制氣候變化等也成為重要的發(fā)展目標(biāo)。由此，激勵(lì)相容的復(fù)雜性成倍地增加。
此外，由于人口流動(dòng)和家庭遷徙，公共服務(wù)成本的區(qū)域分?jǐn)側(cè)諠u顯現(xiàn)。數(shù)字平臺(tái)企業(yè)的發(fā)展、稅收與稅源的背離也日漸凸顯。如此等等都成為財(cái)政體制中需要去考慮的重大問(wèn)題。
在中央各部門(mén)針對(duì)地方設(shè)定的每一個(gè)考核目標(biāo)都可能存在一票否決的情況下，地方的行為選擇有時(shí)候就可能會(huì)陷入一種困境。這恐怕是我們當(dāng)前面臨的一個(gè)十分復(fù)雜問(wèn)題。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不斷提高，國(guó)家發(fā)展的整體性特征在上升，這意味著轄區(qū)之間外溢性的問(wèn)題在增多。轄區(qū)之間的外溢性既包括正的外溢性，也包括負(fù)的外溢性。這種正的外溢性帶來(lái)的收益如何內(nèi)部化？負(fù)的外溢性導(dǎo)致的成本如何內(nèi)部化？毫無(wú)疑問(wèn)，這需要新的制度安排。這離不開(kāi)縱向的中央與地方財(cái)政關(guān)系。如果中央與地方的財(cái)政關(guān)系不能消除這種轄區(qū)間正的外溢性和負(fù)的外溢性，那么區(qū)域市場(chǎng)之間就很難統(tǒng)一，它會(huì)存在各種隱形壁壘。當(dāng)前現(xiàn)實(shí)當(dāng)中已經(jīng)發(fā)現(xiàn)了不少這樣的問(wèn)題。
所以，當(dāng)前財(cái)政體制的設(shè)計(jì)需要新思路。過(guò)去是單一目標(biāo)，現(xiàn)在是多元目標(biāo)。多元目標(biāo)怎么同時(shí)實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容，這是財(cái)政體制需要考慮的首要問(wèn)題。
動(dòng)態(tài)社會(huì)公共服務(wù)成本的區(qū)域分?jǐn)?/strong>
過(guò)去是一個(gè)靜態(tài)的社會(huì)，現(xiàn)在變成了一個(gè)動(dòng)態(tài)的社會(huì)。市場(chǎng)化、工業(yè)化推動(dòng)了勞動(dòng)力的流動(dòng)，城市化吸引了社會(huì)人口的流動(dòng)和家庭的遷徙。人戶分離成為當(dāng)下的普遍現(xiàn)象，至今有5.04億人處于人戶分離的狀態(tài)。流動(dòng)兒童、老人成為當(dāng)下的常態(tài)。這給公共服務(wù)的提供如何實(shí)現(xiàn)“隨人走”帶來(lái)了極大挑戰(zhàn)。還有空巢老人的照顧、留守兒童的撫育也成為公共服務(wù)要面對(duì)的問(wèn)題。
青壯年勞動(dòng)力打工在外地，醫(yī)保、養(yǎng)老在戶籍所在地，在人的生命周期不同階段處于不同的區(qū)域，公共服務(wù)的成本如何在區(qū)域之間分?jǐn)偅恳坏┻@種區(qū)域協(xié)商變得成本極高或不可能的情況下，就需要上一級(jí)的政府來(lái)解決和承擔(dān)。這也就是后面要談到的事權(quán)、支出責(zé)任要上移。
過(guò)去的財(cái)政標(biāo)準(zhǔn)收支以及轉(zhuǎn)移支付，都是可以在假設(shè)人不流動(dòng)的情況下去設(shè)計(jì)。而現(xiàn)在動(dòng)態(tài)社會(huì)的來(lái)臨，不只是作為生產(chǎn)要素的勞動(dòng)力在流動(dòng)，更重要的是家庭遷徙日漸擴(kuò)大，人口分布發(fā)生了很大變化。2.9億農(nóng)民工工作生活在城市，戶籍在農(nóng)村，其公共服務(wù)也在農(nóng)村，在當(dāng)?shù)仉y以享受同城待遇。盡管一般性轉(zhuǎn)移支付已經(jīng)考慮到了常住人口因素，也有專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付與農(nóng)業(yè)人口市民化掛鉤，但處于流動(dòng)狀態(tài)的人口在上學(xué)、養(yǎng)老、廉租房等等方面依然難以享受平等待遇。所以，怎樣轉(zhuǎn)變到從動(dòng)態(tài)社會(huì)角度去完善財(cái)政體制，事關(guān)城市化能否以人為核心、事關(guān)社會(huì)公平和人力資本積累。
解決轄區(qū)間外溢性問(wèn)題 需要事權(quán)、支出責(zé)任上移
經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的轄區(qū)間外溢性問(wèn)題不斷增多。而外溢性問(wèn)題的解決要靠區(qū)域之間去談判，成本非常高。在久拖不決的這種情況下，區(qū)域效率、區(qū)域公平都將受損。一個(gè)有效的辦法就是通過(guò)更高一級(jí)政府來(lái)解決，這意味著事權(quán)、支出責(zé)任要上移。
而從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，恰恰是反向的，中央財(cái)政支出占全國(guó)財(cái)政支出的比重不是在提高，是在下降的，目前中央支出占比是14%多一點(diǎn)，地方支出比重越來(lái)越高，接近86%了。
在這種情況下，意味著更多的事情交由地方，轄區(qū)外溢性問(wèn)題就越難以解決，這導(dǎo)致區(qū)域之間的博弈趨于非良性發(fā)展，國(guó)家治理效能也難以提升。過(guò)去單一的目標(biāo)下，區(qū)域之間是競(jìng)爭(zhēng)的，競(jìng)爭(zhēng)的目標(biāo)是怎樣做大蛋糕，這種競(jìng)爭(zhēng)可能是良性的。而現(xiàn)在多元目標(biāo)下，轄區(qū)之間的外溢性問(wèn)題本來(lái)應(yīng)該由上級(jí)解決，上級(jí)把這個(gè)事權(quán)壓到地方，要地方自己解決，實(shí)際上形成多元目標(biāo)之間、區(qū)域之間的博弈，帶來(lái)了極高成本。各種有形無(wú)形的障礙不但導(dǎo)致全國(guó)市場(chǎng)難以真正統(tǒng)一，區(qū)域間資源配置難以優(yōu)化，而且各個(gè)地方也在強(qiáng)調(diào)所謂的產(chǎn)業(yè)鏈安全，以鄰為壑的現(xiàn)象也不時(shí)出現(xiàn)，在疫情防控中這種現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。
由此看來(lái)，財(cái)政體制應(yīng)當(dāng)考慮，隨著改革目標(biāo)、發(fā)展目標(biāo)多元化，事權(quán)、支出責(zé)任怎么上移。而這在地方還涉及到一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任和責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。隨著宏觀不確定性擴(kuò)大和公共風(fēng)險(xiǎn)水平的上升，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成本不斷提高，支出責(zé)任上移勢(shì)在必行。這體現(xiàn)在中央的本級(jí)支出占比要上升，當(dāng)前的這個(gè)占比，是新中國(guó)成立以來(lái)的一個(gè)歷史最低點(diǎn)。
這意味著國(guó)家治理體制需要進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化，財(cái)政體制在這方面發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，在一定意義上，它具有決定性作用，決定了治理效能的高低。可以說(shuō)，財(cái)政改革其實(shí)也是國(guó)家治理的基礎(chǔ)性改革。對(duì)這個(gè)問(wèn)題應(yīng)該深化研究，僅僅在橫向上、在地方找問(wèn)題是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，橫向問(wèn)題、地方問(wèn)題的根源往往是在縱向體制安排上，可能在事權(quán)、支出責(zé)任層層下移上。如果看不到這一點(diǎn)，那橫向的問(wèn)題實(shí)際上都難以解決。
地方政府的轄區(qū)財(cái)政責(zé)任 需要更加明確的制度安排
正因?yàn)槭聶?quán)上移，對(duì)地方財(cái)政體制又提出一個(gè)問(wèn)題，那就是區(qū)域財(cái)政與轄區(qū)責(zé)任的問(wèn)題，或者轄區(qū)的財(cái)政責(zé)任問(wèn)題。省作為區(qū)域政府，市作為城市政府，這兩級(jí)政府對(duì)它轄區(qū)之內(nèi)的財(cái)政能力的縱向平衡和橫向平衡負(fù)有責(zé)任，而從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，轄區(qū)財(cái)政責(zé)任是不清晰的。
縣鄉(xiāng)財(cái)政出現(xiàn)困難，不是首先體現(xiàn)在轄區(qū)責(zé)任上，而是中央財(cái)政一桿子插到底。這導(dǎo)致財(cái)政責(zé)任缺少排序的規(guī)則，會(huì)淡化省市兩級(jí)財(cái)政的責(zé)任，在信息不對(duì)稱(chēng)、成本高、效率低的條件下，易衍生風(fēng)險(xiǎn)。所以，完善地方財(cái)政體制，需要地方區(qū)域政府承擔(dān)起區(qū)域財(cái)政的縱向平衡和橫向平衡的責(zé)任，區(qū)域之間的橫向平衡要依賴于這種縱向平衡去解決問(wèn)題，兩者是相關(guān)聯(lián)的。從這點(diǎn)來(lái)看，地方的轄區(qū)財(cái)政責(zé)任實(shí)際上是區(qū)域財(cái)政研究的一個(gè)大問(wèn)題。當(dāng)然，在這里面有橫向轉(zhuǎn)移支付問(wèn)題，也是需要中央縱向地去協(xié)調(diào)，比如省與省之間橫向的轉(zhuǎn)移支付（如對(duì)口支援、生態(tài)補(bǔ)償?shù)龋瑳](méi)有中央的協(xié)調(diào)就很難實(shí)行。
我們研究過(guò)一些案例，比如跨省的上下游的生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題，兩個(gè)省之間的談判能解決一些問(wèn)題，但不能從根本上解決問(wèn)題。類(lèi)似于這樣的區(qū)域之間的橫向轉(zhuǎn)移支付其實(shí)是需要中央政府的制度性安排的，而現(xiàn)實(shí)的做法是一事一議，不可預(yù)期，在橫向轉(zhuǎn)移支付上沒(méi)有構(gòu)建制度性安排。
當(dāng)然，廣義的轉(zhuǎn)移支付不僅僅是這種跨區(qū)域河流上下游之間涉及到的橫向轉(zhuǎn)移支付，還包括現(xiàn)在發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)各種各樣的支援，比如對(duì)新疆、西藏、東北等地的常年對(duì)口支援以及發(fā)生重大自然災(zāi)害時(shí)的對(duì)口支援等等，這是我國(guó)的一種政治優(yōu)勢(shì)，實(shí)際上也是一種橫向的轉(zhuǎn)移支付，但沒(méi)有體現(xiàn)到財(cái)政制度上，不如財(cái)政上比較規(guī)范的縱向轉(zhuǎn)移支付那么顯性化。
現(xiàn)在沒(méi)有一個(gè)橫向轉(zhuǎn)移支付的統(tǒng)計(jì)，數(shù)據(jù)要統(tǒng)計(jì)出來(lái)才可以看到，這種橫向之間資源的轉(zhuǎn)移規(guī)模其實(shí)并不小，但不透明。怎樣形成一種激勵(lì)機(jī)制，這個(gè)問(wèn)題還沒(méi)有研究到位。橫向轉(zhuǎn)移支付需要在制度上有更加明確的安排。實(shí)踐中已經(jīng)有一些做法，也是在探索，在摸著石頭過(guò)河，在理論上對(duì)這個(gè)問(wèn)題沒(méi)有非常清晰的描述，在制度上也沒(méi)有形成很清晰的制度路徑。這就導(dǎo)致了不確定性、不可預(yù)期性，尤其在多元目標(biāo)情況下，激勵(lì)相容出現(xiàn)很大的不確定性。
具體表現(xiàn)在行為上，地方不像以往那樣有積極性了。單一目標(biāo)下，地方很積極，在分稅制財(cái)稅體制下地方抓生產(chǎn)促發(fā)展的積極性、主動(dòng)性非常高，區(qū)域之間的良性競(jìng)爭(zhēng)被解讀為中國(guó)增長(zhǎng)奇跡的密碼。而在多元目標(biāo)下，地方在選擇組合上都存在不確定性，收益、風(fēng)險(xiǎn)難以預(yù)期的情況下，地方的選擇組合偏向于零風(fēng)險(xiǎn)，沒(méi)有文件依據(jù)的事情不敢干，更談不上因地制宜大膽去闖。如何激發(fā)地方積極性，這是我們現(xiàn)在面臨的且迫切需要解決的問(wèn)題，這是防范化解區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)全國(guó)化的治本之策。
作者劉尚希系CF40成員、中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院院長(zhǎng)，本文僅代表作者個(gè)人觀點(diǎn)，不代表CF40立場(chǎng)。 
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